¿Es procedente el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales instado contra una sanción de tráfico?

TSJ Madrid , 28-07-2025
, nº 553/2025, rec.690/2025,  

Pte: Ruiz Fernández, José Manuel

ECLI: ES:TSJM:2025:9280

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 12 de Madrid, se dictó auto nº 120/2025, de 1 de abril de 2025, en su Procedimiento Especial para la protección de los Derechos Fundamentales nº 83/2025, que acuerda inadmitir a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Aurelio por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales.

Contra la mencionada resolución judicial, por la procuradora Dña. Carolina Rodríguez López, en representación de D. Aurelio, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación con base en las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

La letrada del Ayuntamiento de Madrid, en representación de dicha administración, formuló oposición al recurso de apelación, interesando su desestimación por las razones vertidas en su escrito, que se tienen igualmente por reproducidas; y el Ministerio Fiscal formuló escrito en el que manifestó que procede la estimación del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto apelado que declara la inadecuación de procedimiento.

Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión del escrito de recurso de apelación, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personadas las partes apelante y apeladas en legal forma, se dictó providencia por la que se señaló fecha para deliberación y fallo, lo que se llevó a efecto el 17 de julio de 2025.

Ha sido Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. José Manuel Ruiz Fernández, quien expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de apelación se dirige por la procuradora Dña. Carolina Rodríguez López, en representación de D. Aurelio, contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Madrid, nº 120/2025, de 1 de abril de 2025, recaído en su Procedimiento Especial para la protección de los Derechos Fundamentales nº 83/2025, que acuerda inadmitir a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Aurelio, por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, contra la Resolución de fecha 28 de enero de 2025 dictada en el Expediente nº NUM000 por la Directora General de Gestión y Vigilancia de la Circulación del Ayuntamiento de Madrid, en la que se acordó imponer a D. Aurelio una sanción de 90 euros, por la comisión de la infracción prevista en el artículo 47.2 h) de la Ordenanza de Movilidad Sostenible del Ayuntamiento de Madrid.

El auto apelado inadmite dicho recurso contencioso-administrativo por las siguientes razones:

a) la supuesta vulneración del derecho de defensa no tiene su origen en la resolución impugnada, cuya revisión corresponde a esta Jurisdicción, sino que se habría producido durante la tramitación del procedimiento que llevó al dictado de la misma, concretamente, a tenor de lo manifestado por el recurrente, al ignorarse e inadmitirse todas las alegaciones y pruebas propuestas sobre hechos esenciales.

b) la apreciación de haberse vulnerado el derecho de defensa se dice que, sin ánimo de prejuzgar, es cuestionable, desde el momento en que, frente a la batería de pruebas propuestas por D. Aurelio, más que un propósito esclarecedor de los hechos parece tener una finalidad entorpecedora del procedimiento, por su carácter desproporcionado.

c) en la resolución sancionadora se indica que no ha quedado desvirtuada la comisión de la infracción por las alegaciones presentadas, por cuanto la denuncia formulada por el denunciante y su ulterior informe de ratificación constituyen prueba suficiente para dicha afirmación, lo cual, aunque, sucinta, constituye una valoración sobre la pertinencia de las pruebas propuestas. Se entiende, por ello, que un caso como el que nos ocupa, al apreciarse la ilegalidad y declararse la nulidad de la resolución impugnada ya se está corrigiendo, adecuadamente, la vulneración de derechos que pudiera haberse producido durante la tramitación del procedimiento.

La parte apelante solicita la estimación del recurso de apelación y se revoque el auto recurrido, retrotrayendo el procedimiento y ordenando al juzgado la tramitación del procedimiento. Alega que:

1-Infracción del criterio de esta Sala en asuntos similares y del artículo 115.2 de la Ley 29/1998.

2-Vulneración del principio "pro actione" y del artículo 24.1 de la CE.

3-Vulneración del derecho de defensa durante el procedimiento sancionador con efectos en la resolución administrativa: procedencia del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales.

4-Vulneración del derecho fundamental a la prueba ya la defensa del artículo 24 de la CE, por inadmisión no motivada de los medios de prueba propuestos.

5-Una hipotética anulación del acto por motivos formales o de legalidad ordinaria no subsana automáticamente la vulneración del derecho fundamental a la defensa.

La administración apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y opone:

-Con cita de la jurisprudencia del TC y del criterio de esta Sala que estima oportunos, alega que el demandante ha acudido de forma inadecuada al cauce procesal de tutela de derechos fundamentales cuando invoca de forma genérica los derechos fundamentales recogidos en el art. 24 de la CE. Toda vez que se trata de un expediente sancionador donde la parte actora ha podido alegar lo que ha estimado oportuno (así obra en el expediente administrativo), sin que la desestimación de dichas alegaciones (y consiguiente denegación implícita de las pruebas propuestas) pueda considerarse como vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE.

- los supuestos vicios del acto administrativo carecen de entidad suficiente como para exceder del ámbito enjuiciamiento ordinario de la actividad administrativa y justificar una pretensión anulatoria articulada por la vía del procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales.

- aunque la denegación de prueba, sin duda alguna, pueda entrañar indefensión, no ocurre así cuando la propuesta sea improcedente, como sucede en el caso de autos. Lo dicho, más la discrecionalidad en la apertura del periodo probatorio por parte del instructor del procedimiento, suponen la no necesidad de la fase probatoria sin que se haya causado indefensión material alguna a la parte actora.

El Ministerio Fiscal manifiesta que procede la estimación del recurso interpuesto por el demandante contra el auto que declara la inadecuación de procedimiento, ya que el derecho a alegar y demostrar en el expediente administrativo los propios derechos e intereses provoca indudablemente indefensión, situándose las partes en situación de desigualdad e impidiéndose la aplicación efectiva del principio de contradicción. La jurisprudencia sentada por el T. Constitucional en sentencias ente otras de 13 de diciembre de 2018, afirma que la denegación de pruebas sobre hechos esenciales para la resolución del procedimiento con merma del derecho de defensa del administrado en el expediente sancionador que culminó con la imposición de una sanción pecuniaria, puede llevar a la consideración de la infracción del art. 24.2 de la C.E.

Como señala la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998, el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. Sentencias de la Sala Tercera como las de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993, etc.- han venido reiterando que en el recurso de apelación no basta con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia (resolución judicial) en el sentido en que se produjo. Así pues, los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se basa la sentencia de instancia.

Con base en esta doctrina, hemos de comenzar anunciando que no entraremos en el examen de aquellas alegaciones del recurso de apelación que se limitan a exponer los fundamentos del recurso contencioso-administrativo interpuesto, sino que nos ceñiremos al análisis de aquellos razonamientos jurídicos que tiendan de forma directa a combatir los argumentos por los que el auto aquí apelado ha resuelto inadmitir a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Aurelio por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales.

Ya hemos expuesto anteriormente los tres argumentos nucleares de la decisión judicial. Comencemos diciendo que los dos últimos son improcedentes en el análisis de la inadmisibilidad del recurso, porque se adentran en el estudio de las cuestiones de fondo y resultan contradictorias con la primera razón esgrimida para inadmitir el recurso, como se alega en el primer motivo de apelación. El pronunciamiento del auto apelado se refiere a la procedencia o no de admitir a trámite el recurso contencioso-administrativo por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de los artículos 114 y siguientes de la ley jurisdiccional. Una vez resuelto que no lo era, es decir, que no es aplicable este procedimiento especial para examinar si se ha producido alguna vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte recurrente, no procedía entrar a hacer consideraciones sobre el fondo del asunto y razonar si efectivamente se había producido o no vulneración de los derechos fundamentales invocados, porque ello resulta contradictorio con la decisión de no admitir el recurso a través de este cauce especial. Razonar si se ha producido o no tal vulneración, o el juicio de intenciones que se hace en el auto apelado sobre la finalidad del recurrente al proponer prueba en el procedimiento administrativo equivale a admitir tácitamente (al margen del mayor o menor acierto de dicho juicio) que procedía analizar tal cuestión y, por tanto, que sí era procedente la admisión del recurso por esta vía.

Dicho lo anterior, debemos acoger los restantes alegatos que se vierten en el primer motivo del recurso de apelación. La lectura del escrito de interposición del recurso revela que se cumplen en este caso todos los requisitos para admitir a trámite el recurso por la vía del artículo 114 y siguientes de la Ley 29/1998, conforme a la jurisprudencia que luego citaremos:

-La parte recurrente identificaba el acto contra el que dirigía el recurso (la Resolución de fecha 28 de enero de 2025 dictada en el Expediente nº NUM000 por la Directora General de Gestión y Vigilancia de la Circulación del Ayuntamiento de Madrid, en la que se acordó imponer a D. Aurelio una sanción de 90 euros, por la comisión de la infracción en materia de tráfico).

-El derecho fundamental que se consideraba lesionado (derecho a obtener la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE, en su vertiente de derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa en el procedimiento sancionador.

-Una exposición sucinta de las razones por las que los actos impugnados vulneran, a juicio del recurrente, ese derecho fundamental cuya tutela reclama (inadmisión por el órgano administrativo de la totalidad de las pruebas propuestas).

El auto apelado basa su decisión en una razón ajena a la consideración de estos requisitos, lo que no es ajustado a derecho; y lo hace con base en un argumento que, en sí mismo, tampoco es ajustado a derecho: contra lo que razona, para denunciar la infracción de un derecho fundamental en la tramitación de un procedimiento administrativo (en este caso, de naturaleza sancionadora), no es imprescindible impugnar el acto de trámite en que teóricamente se produce tal vulneración, siendo perfectamente posible (y es, además, lo habitual) que la denuncia de dicha infracción se produzca impugnando el acto definitivo de dicho procedimiento, como ha sucedido en este caso.

Para supuestos similares nos hemos pronunciado en anteriores sentencias de esta Sala y sección, como por ejemplo en las de 25 de mayo de 2021 (recurso de apelación 183/2021), 11 de junio de 2021 (recurso de apelación 207/2021) y 21 de abril de 2023 (recurso de apelación nº 91/2023). En la primera de ellas, decíamos:

" TERCERO.- Para la adecuada resolución de la cuestión planteada en torno a la procedencia o improcedencia de admitir el recurso interpuesto por vía de los artículos 114 y siguientes de la Ley de esta Jurisdicción que regulan, como procedimiento especial, el que se señala para la protección de los derechos fundamentales de la persona -que fue el promovido por el aquí apelante-, admisión que rechaza el Juzgado de instancia por las razones expuestas en el auto apelado, la cuestión controvertida gira en torno a si, conforme al artículo 117 de aquella Ley, puede apreciarse si es o no adecuado el procedimiento especial de referencia, toda vez que este procedimiento está reservado para aquellos actos que interesen de modo directo a los derechos fundamentales y que está previsto, como de amparo judicial de aquéllos y de las libertades, en el artículo 53.2 de la Constitución , como explica el art. 114.1 de la misma Ley y como recoge el art. 115.2 de la misma cuando impone que en el escrito de interposición se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.

Como es bien sabido, el art. 117 de la Ley 29/98 prevé un incidente que puede derivar en la inadmisión inicial de dicho procedimiento especial, y que consiste en una cierta cautela o en un tamiz previo con el fin de restringir ab initio su cauce de aplicación, con el propósito de evitar el abuso de la utilización de tal procedimiento especial, que bien puede concluir en decretar su inadmisión, tal como ha recogido una nutrida jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pudiendo citarse al efecto la Sentencia de 13 de agosto de 2003 (143/03 ), que ratifica una doctrina unánime anterior con cita de otras sentencias, a veces referidas al procedimiento también especial que se regulaba en la Ley 62/78, que habían declarado la inidoneidad del procedimiento y la inadmisión "a limine" de los recursos, aunque ésta no contemplara expresamente dicho trámite.

En el caso que se somete a consideración de la Sala, la Juzgadora de la instancia procedió a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, encauzado por el recurrente al amparo del artículo 114 y siguientes de la ya citada Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por: (i) no haber cumplido el recurrente con la carga impuesta en el artículo 115.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; y (ii) calificar la controversia planteada ( inadmisión de la prueba propuesta por el recurrente en vía administrativa) de cuestión de legalidad ordinaria.

CUARTO.- Comenzaremos nuestro análisis con el examen de la primera razón esgrimida en el auto apelado para la inadmisión a trámite: no haber cumplido el recurrente con la carga impuesta en el artículo 115.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El expresado artículo 115.2 dispone que:

En el escrito de interposición se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso".

Por tanto, aparte de los requisitos generales exigidos para la interposición del recurso (45 Ley de la Jurisdicción), el citado artículo 115.2 contempla un añadido consecuencia de la peculiaridad del procedimiento al que se acude, concretamente una doble exigencia formal referida a la necesidad de indicar qué concreto derecho fundamental se dice infringido y muy someramente detallar el porqué de esa vulneración.

La cuestión por determinar en este caso es el alcance de ese segundo requisito, ya que la práctica totalidad de los recursos identifican el precepto constitucional infringido, lo que puede variar es la extensión y profundidad" de la justificación de esa infracción. Lo que importa dilucidar por tanto es si dicho precepto exige un verdadero juicio de relevancia" con cierto paralelismo con algunos recursos extraordinarios, o es suficiente unas breves reflexiones o líneas de argumentación con tal de que contengan y/o anuncien lo esencial de la problemática.

Sobre el alcance y "extensión" del escrito de interposición -para garantizar su admisión- ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Tribunal Supremo pudiendo citarse, entre otras, la STS de 23 de julio de 2014, rec. 3398/2013 , según la cual:

"Y esa exigencia formal habrá de considerarse cumplida cuando la fundamentación de la pretensión incluya estos elementos: la indicación del derecho fundamental (de uno o varios) cuya tutela se reclama; la identificación del acto que se considere causante de la infracción de aquel derecho; y, aunque sea mínimamente, una exposición de las razones y circunstancias por las que se entiende que el concreto acto que se impugna tiene virtualidad para lesionar de manera directa uno o varios derechos fundamentales.

Debiéndose señalar, por último, que el examen que a estos efectos ha de realizar el tribunal habrá de limitarse a constatar si la fundamentación de la pretensión incluye esos elementos, pero no deberá prejuzgar en cuanto al fondo de lo planteado su certeza ni su corrección jurídica.".

Puede, igualmente, traerse a colación la doctrina contenida en la STS de 25 de junio de 2015, rec. 1542/2014 :

"SEXTO.- Basta añadir que es reiterada y decisiva la jurisprudencia de esta Sala [contenida, entre otras muchas, en las sentencias de 21 de diciembre de 2007 (casación 7686/2005 ) y en las que en ella se citan; la sentencia de 15 de febrero de 2010 (casación 1608/2007 ); de 20 de diciembre de 2011 (casación 4911/2010 ) o en la de 6 de junio de 2014 (Rec ordinario 159/2013 )] que sostienen, a propósito de los requisitos que debe reunir el escrito de interposición del recurso para franquear el acceso a esta vía especial de protección judicial de los derechos fundamentales, que "basta con la invocación de uno de ellos de los que sería titular el recurrente y con la imputación de su infracción a la concreta actuación administrativa impugnada, junto con un mínimo razonamiento que enlace ese resultado con ella" [para admitir el recurso]. Igualmente, es menester advertir que el trámite previsto en el artículo 117.2 de la Ley reguladora solamente tiene por objeto la comprobación de que concurren en el recurso los ingredientes que se han señalado por lo que no autoriza a sumar a tales requisitos otro de fondo consistente en la superación de un juicio preliminar sobre la viabilidad de las pretensiones esgrimidas aunque, desde luego, sí sea siempre posible la constatación de la material imposibilidad de que los actos impugnados, por su naturaleza, produzcan las vulneraciones denunciadas".".

Es importante destacar como el Tribunal Supremo descarta de modo meridianamente claro la posibilidad de prejuzgar el fondo del asunto en este trámite inicial, como también la adición de cualquier juicio preliminar que vaya más allá de una mera constatación del cumplimiento del artículo 115.2 Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo , siendo suficiente una breve mención a la causa de la vulneración del derecho fundamental, y en este sentido unas líneas o un párrafo lo suficientemente conciso y concreto puede ser más que suficiente".

Aplicada la anterior doctrina al caso de autos, asiste la razón al recurrente-apelante cuando sostiene, en definitiva, que esos requisitos se han cumplido en el escrito de interposición de su recurso, tal como hemos explicado en el anterior fundamento jurídico.

En definitiva, se cumplen los presupuestos formales de admisión del recurso contencioso-administrativo por el cauce especial de los artículos 114 y siguientes de la Ley jurisdiccional, apreciándose que, como resalta el Ministerio Fiscal en su informe, la cuestión suscitada en el escrito iniciador del presente proceso tiene una inequívoca dimensión constitucional que, "a priori", puede resultar vulneradora del derecho fundamental contemplado en el ya citado artículo 24.2 de la Constitución, sin que en el trámite que nos encontramos sea admisible prejuzgar, en cuanto al fondo del asunto planteado, ni la certeza de la vulneración aducida, ni su eventual corrección jurídica.

Los razonamientos anteriores conducen, por evidentes razones jurídico-procesales, a la revocación del auto apelado y consiguiente prosecución de las actuaciones por el trámite del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona hasta su conclusión en debida forma.

El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina que no proceda imposición de costas, al haberse estimado el recurso de apelación.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,

FALLO 

Que ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la procuradora Dña. Carolina Rodríguez López, en representación de D. Aurelio, contra el auto nº 120/2025, de 1 de abril de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Madrid, dictado en su Procedimiento Especial para la protección de los Derechos Fundamentales nº 83/2025 y, en consecuencia:

1º) REVOCAMOS dicho auto.

2º) ORDENAMOS QUE CONTINÚE LA TRAMITACIÓN del referido procedimiento por el trámite del procedimiento espacial para la protección de los derechos fundamentales de la persona hasta su conclusión en debida forma.

Todo ello sin que proceda efectuar expreso pronunciamiento sobre las costas procesales.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-85-0690-25 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-85-0690-25 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.