¿Es legal la exclusión de la caducidad en los procedimientos de revisión de oficio iniciados por la administración?

Tribunal Supremo , 14-03-2024
, nº 466/2024, rec.5572/2022,  

Pte: Olea Godoy, Wenceslao

ECLI: ES:TS:2024:1576

ANTECEDENTES DE HECHO 

Objeto del proceso en la instancia.-

La representación procesal de la entidad Noka Prada, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo, en primer lugar contra la resolución desestimatoria por silencio administrativo del Ayuntamiento de Denia de la solicitud formulada por la actora en fecha 13 de noviembre de 2008 a fin de que se declarase caducado el segundo procedimiento de revisión de oficio incoado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 29 de marzo de 2007 relativo a la licencia de obra concedida para la construcción de 29 viviendas agrupadas en la pedanía de Jesús Pobre de Denia, que se alzase la paralización de las obras realizadas al amparo de dicha licencia, y que se resolviera su petición de responsabilidad patrimonial por la suspensión de las obras; y, en segundo lugar, contra la segunda solicitud presentada por la demandante en fecha 26 de noviembre de 2014 ante el Ayuntamiento citado y que reiteraba la primera solicitud antes reseñada de 13 de noviembre de 2008.

La sentencia de 28 de febrero de 2022, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), con estimación parcial de la apelación nº 148/2020, revocó la sentencia de 3 de diciembre de 2019, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Alicante, y estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 156/2015, al considerar, en lo que a este auto interesa, en el Fundamento de Derecho Cuarto que:

"...[e]n cuanto a la caducidad del procedimiento de revisión de oficio que la sentencia apelada no acepta invocando la causa de interés general señalada en el artículo 92.4 de la Ley 30/92, la parte recurrente sostiene que se sobrepasaron los tres meses establecidos para los procedimientos incoados de oficio según el artículo 42.3 de la Ley 30/92 desde que se adoptó el acuerdo de inicio con fecha 29-3-2007 hasta el acuerdo de suspensión de fecha 27-9-2007. Añade que el interés general alegado para evitar la caducidad solo cabe en los procedimientos incoados a instancia de parte, pero no respecto de los que se inician de oficio como en el presente caso sucede. Sin embargo, este planteamiento no es certero ya que la sentencia del T.S. nº 1881/2019, de 20 de diciembre, recurso 7076/2018, declara que la acción de nulidad es imprescriptible y que cabe invocar el interés general para impedir la caducidad incluso en procedimientos iniciados de oficio como son los de carácter sancionador. Se trata de proteger en este caso suelo no urbanizables de carácter forestal especialmente protegidos ( STS. 3-9-2011, recurso 1294/2008).

No obstante, el argumento fundamental para rechazar la caducidad es que incoado el procedimiento de revisión de oficio con fecha 29-3-2007 por auto de la Sala de fecha 30-5-2007, antes de cumplirse los tres meses señalados, acordó la suspensión de la licencia hasta que no se resolviese sobre su legalidad, lo que tuvo lugar en virtud de la sentencia del Tribunal Supremo tantas veces referida de fecha 24-1-2013 . La recurrente aduce que cuando se adoptó el acuerdo de suspensión de fecha 27-9-2007 ya se habían cumplido los tres meses pero no recapacita que la Sala ya había suspendido con anterioridad en virtud del auto señalado de fecha 30-5- 2007, donde se acuerda la suspensión del acto recurrido que se mantuvo hasta que la sentencia de la Sala de 24-3-2009, recurso 199/2007 , que sostuvo la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección fue confirmada por la sentencia firme del T.S. de 24-1-2013 . Esta suspensión en virtud del auto ya mencionado de fecha 30-5-2007 fue la que se tuvo en cuenta por la Administración para decretar el 27-9-2007 la suspensión del procedimiento de revisión.

La conclusión debe ser la de que no ha caducado el procedimiento de revisión de oficio que debería haber seguido tramitándose en debida forma hasta su conclusión, desconociendo la Sala su resultado".

El recurso de casación promovido por la parte.-

La representación procesal de Noka Prada, S.L. ha preparado recurso de casación contra la citada sentencia, denunciando, por lo que aquí interesa, la infracción de los artículos 102.5 en relación con el 92.4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( artículos 106.5, en relación con el 95.4 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), y del mismo 102.5 en relación con el 42 Ley 30/1992, de 26 de noviembre (artículo 106.5 en relación con el artículo 21 Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Considera que no resulta acertada la argumentación ofrecida por la sentencia recurrida al expresar que transcurrido el plazo de resolución del procedimiento de revisión de oficio sin que recayese resolución expresa, no se habría generado la consecuencia o efecto de la caducidad del procedimiento prevista en el artículo 102.5 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por resultar aplicable la excepción de interés general a que alude el 92.4 de la Ley citada. De igual forma, la recurrente considera que no es correcto afirmar, como lo hace la sentencia recurrida, que la doctrina expuesta sea la fijada en la STS, de 20 de diciembre de 2019 (recurso nº 7076/2018), ya que si bien es cierto que algunas sentencias del Alto Tribunal han aceptado la aplicación del artículo 92.4 citado, sin embargo, otros pronunciamientos han negado esa posibilidad de manera clara y explícita.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo del recurso, la parte recurrente invoca los supuestos contemplados en la letra c) del artículo 88.2 y en la letra a) del artículo 88.3 LJCA.

Admisión del recurso.-

Mediante auto de 4 de julio de 2022, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó auto el 19 de abril de 2023, acordando:

"1º) Admitir el recurso de casación nº 5572/2022 preparado por la representación procesal de la entidad NOKA PRADA, S.L., contra la sentencia de fecha 28 de febrero de 2022, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimando parcialmente el recurso de apelación nº 148/2020.

2º) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional consisten en:

a) Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina de esta Sala en cuanto a si la excepción de interés general prevista en el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (actual artículo 95.4 de la Ley 39/2015), respecto a la aplicabilidad de la caducidad, únicamente se podrá aducir en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o gozará del mismo alcance en aquellos procedimientos que se inicien de oficio, y,

b) Determinar si dicha excepción resultará igualmente aplicable al procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, dadas las especialidades de éste.

3º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Segundo, apartado III, de este auto.

4º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Remitir las presentes actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde su sustanciación y decisión con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Contra la presente resolución no cabe recurso alguno."

Interposición del recurso.-

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de "Noka Prada, S.L." con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el apartado segundo, concluye que "considera que la doctrina "completa" que debe establecerse en interpretación de los artículos 102.5 en relación 92.4 ALPAC ( artículos 106.5 en relación con el 95.4 LPAC) es que la excepción de interés general, respecto de la caducidad, únicamente se podrá aplicar en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin que las especialidades de los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos justifiquen la extensión de la aplicación de esos preceptos; y que mientras la Administración no acredite el cumplimiento del deber de resolver de manera expresa que le impone el art. 42 ALPAC ( art. 21 de la vigente LPAC), debe estimarse producida la caducidad una vez transcurrido el plazo de resolución legalmente aplicable.", precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita en el apartado cuarto, termina suplicando a la Sala: "que admita este escrito, tenga por interpuesto recurso de casación contra la resolución indicada en el encabezamiento, y dicte Sentencia por la que:

1. Fije como doctrina en interpretación de los artículos 102.5 en relación 92.4 ALPAC ( artículos 106.5 en relación con el 95.4 LPAC) y 102.5 en relación 42 ALPAC ( artículos 106.5 en relación con el 21 LPAC) que la excepción de interés general, respecto de la caducidad, únicamente se podrá aplicar en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin que las especialidades de los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos justifiquen la extensión de la aplicación de esos preceptos; y que mientras la Administración no acredite el cumplimiento del deber de resolver de manera expresa que le impone el art. 42 ALPAC ( art. 21 de la vigente LPAC), debe estimarse producida la caducidad una vez transcurrido el plazo de resolución legalmente aplicable.

2. Declare haber lugar al presente recurso de casación interpuesto contra la Sentencia 137/2022, de 28 de febrero de 2022, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Recurso de apelación 148/2020) y, en consecuencia, case y anule la Sentencia impugnada.

3. Resolviendo dentro de los términos en que se planteó el debate en la instancia, estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra la desestimación presunta de las solicitudes de 13 de noviembre de 2008 y 26 de noviembre de 2014 de archivo por caducidad del procedimiento de revisión de oficio a que se refiere el presente procedimiento, y, en su virtud, anule dicha Resolución y declare caducado el referido procedimiento de revisión de oficio.

4. Todo ello con imposición de costas de la primera instancia a la Administración demandada y sin que proceda condena de las costas de la segunda instancia ni de las causadas en la casación."

Oposición al recurso.-

Dado traslado para oposición, el Ayuntamiento de Denia presentó escrito argumentando en contra del planteamiento del recurso. En el motivo primero determina los antecedentes del procedimiento administrativo; en el segundo, plantea que la cuestión de interés casacional: "se centra en la interpretación de tres preceptos legales, todos ellos de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Concretamente, sus arts. 102.5 en relación con el art. 92.4 y art. 102.5 en relación con el art. 42 de la misma norma, así como la doctrina existente en diversas sentencias sobre su aplicación"; y, en el tercero, entra a examinar la cuestión planteada: "si la excepción de interés general prevista en el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (actual artículo 95.4 de la Ley 39/2015), respecto a la aplicabilidad de la caducidad, únicamente se podrá aducir en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o gozará del mismo alcance en aquellos procedimientos que se inicien de oficio, y determinar si dicha excepción resultará igualmente aplicable al procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, dadas las especialidades de éste, cabe citar en primer lugar las distintas sentencias de este Alto Tribunal que responden positivamente a esta cuestión" y termina suplicando a la Sala: "que, teniendo por presentado este escrito, se tenga por evacuada nuestra OPOSICIÓN AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto de contrario y, de conformidad con los razonamientos contenidos en este escrito, dicte la oportuna sentencia por la que:

1. Fije como interpretación de la cuestión objeto de interés casacional que la excepción de interés general prevista en el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (actual artículo 95.4 de la Ley 39/2015), respecto a la aplicabilidad de la caducidad, se podrá aducir tanto en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, como en aquellos procedimientos que se inicien de oficio, tal como han venido establecido las sentencias aludidas.

2. Desestime el recurso de casación y, en consecuencia, confirme íntegramente la Sentencia nº 137/22, de fecha 28 de febrero de 2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el Recurso de Apelación nº 148/2020, con interposición a la parte recurrente de las costas de esta casación y de las instancias anteriores."

Ninguna de las partes solicitó la celebración de vista y la Sala no la consideró necesaria, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 27 de febrero de 2024, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento .

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso y fundamentos.

Se interpone el presente recurso de casación 5572/2022, por la representación procesal de la mercantil "Noka Prada, S.L.", contra la sentencia 137/2022, de 28 de febrero, dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el rollo de apelación 148/2020, que había sido instado por la mencionada recurrente, en impugnación de la sentencia 368/2019, de 3 de diciembre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de los de Alicante, en el recurso contencioso-administrativo ordinario 156/2015, también promovido por la sociedad mercantil, en impugnación de la denegación presunta, por parte del Ayuntamiento de Denia, de la petición de que se declarase caducado el segundo procedimiento de revisión de oficio, de la licencia para la construcción de viviendas y, en consecuencia, se alzase la suspensión de las obras que había sido autorizadas.

La sentencia de primera instancia declaró la inadmisibilidad del recurso por considerar que existía vicio de desviación procesal, no obstante lo cual declara " desestimar la demanda ".

La sentencia del Juzgado fue recurrida en apelación ante el Tribunal de Valencia por la recurrente originaria, dictándose la sentencia que es objeto del presente recurso de casación, que estima en parte el recurso de apelación, anula sentencia de primera instancia y, examinando la pretensión accionada en el proceso, estima en parte el recurso "en cuanto en la apreciación de que no existe desviación procesal en la petición subsidiaria de incoación de expediente de revocación con derecho a indemnización, manteniéndose en todo lo demás los pronunciamientos de la sentencia apelada."

Para una mejor comprensión del debate que se suscita en esta casación es aconsejable comenzar por recordar los presupuestos de hecho que sirven de justificación a la actuación administrativa que se revisa, a tenor de lo que se refleja en la sentencia que se revisa, en concreto, en su fundamento segundo, en el que se declara:

"A la hora de decidir la suerte del asunto se debe resaltar que a la actora se Ie concedió licencia para edificar 29 viviendas en un suelo que según el Plan General Transitorio de Denia estaba calificado como suelo no urbanizable protegido. Esta clasificación del suelo la conocía la parte recurrente porque antes de la concesión de la licencia con fecha 7-6-2006 se aprobó el mencionado plan el 27-12-2005 y durante el trámite de aprobación del mismo había realizado alegaciones sobre el suelo donde no se podía edificar por su condición de no urbanizable, que Ie impedía obtener cualquier tipo de derecho de edificación sobre el mismo.

"Se incoó el 18-8-2006 procedimiento de revisión de oficio por parte del Ayuntamiento de Denia con el fin de obtener la anulación de la licencia. Ese acuerdo de revisión de oficio fue recurrido y confirmado por la sentencia del juzgado de lo Contencioso Administrativo de Alicante nº 373/2008, de fecha 2-10-2008. A pesar de todo, con fecha 21-3-2007 se declaró la caducidad de ese procedimiento por la tardanza en emitirse dictamen por parte del Consejo jurídico Consultivo de la Comunidad Autónoma. Declarada la caducidad del expediente de revisión de oficio se volvió a iniciar uno nuevo por tratarse de un acto nulo. Mientras tanto la mercantil actora comunica el 7-5-2007 el inicio de las obras pero no puede hacerlo por falta de documentación (proyecto de ejecución, plan de talado de árboles, proyecto de infraestructuras de comunicaciones ...).

"AI mismo tiempo la actora emprende con fecha 25-5-2007 un procedimiento de responsabilidad patrimonial debido a los perjuicios ocasionados por la paralización de las obras, pretensión desestimada por la sentencia de la Sala 290/2014/ de 9 de mayo/ apelación 68/2012/ que confirma la sentencia del JCA 4 de Alicante 504/2011/ de 21 de septiembre que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo entablado.

"Posteriormente y por acuerdo municipal de 27-9-2007 se decide la suspensión del procedimiento de revisión de oficio de la licencia iniciado por segunda vez hasta que quedase firme la decisión de la Consellería del Territorio de la Generalitat Valenciana que, estimando el recurso de reposición presentado por la sociedad actora contra el Plan General Transitorio de Denia, declara el suelo concernido por la licencia de obras como urbano. Resulta que contra dicha resolución recurre el Ayuntamiento de Denia, recurso que es estimado por la Sala declarando el suelo como no urbanizable protegido según sentencia de 24-3-2009, siendo confirmada dicha sentencia por otra del Tribunal Supremo de 24-I-2014 que declaró la perdida sobrevenida del recurso de casación interpuesto. Tras esta sentencia se formularon las dos peticiones de fecha 13-11-2013 y la de 26-11-2014 cuya desestimación presunta da lugar al presente pleito. Finalmente el Régimen Urbanístico Transitorio aprobado por Decreto Autonómico 54/2013, de 26 de abril, tras la anulación del Plan General Transitorio por sentencia firme del TS. de 13-9-2012, dejó durante toda su vigencia el ámbito del suelo suspendido hasta que se anuló por la sentencia del T.S. de 29 de junio de 2017."

Dada la cuestión casacional que se suscita en este recurso, referida a la caducidad del procedimiento de revisión de oficio, como ya se dijo, es obligado recordar que esa cuestión se examina por el Tribunal de instancia en el fundamento cuarto de la sentencia, en el que se razona:

"En cuanto a la caducidad del procedimiento de revisión de oficio que la sentencia apelada no acepta invocando la causa de interés general señalada en el art. 92.4 de la Ley 30/92, la parte recurrente sostiene que se sobrepasaron los tres meses establecidos para los procedimientos incoados de oficio según el art. 42.3 de la Ley 30/92 desde que se adoptó el acuerdo de inicio con fecha 29-3-2007 hasta el acuerdo de suspensión de fecha 27-9-2007. Añade que el interés general alegado para evitar la caducidad solo cabe en los procedimientos incoados a instancia de parte pero no respecto de los que se inician de oficio como en el presente caso sucede. Sin embargo, este planteamiento no es certero ya que la sentencia del T.S. nº 1881/2019, de 20 de diciembre, recurso 7076/2018, declara que la acción de nulidad es imprescriptible y que cabe invocar el interés general para impedir la caducidad incluso en procedimientos iniciados de oficio como son los de carácter sancionador. Se trata de proteger en este caso suelo no urbanizables de carácter forestal especialmente protegidos ( STS. 3-9-2011, recurso 1294/2008).

"No obstante, el argumento fundamental para rechazar la caducidad es que incoado el procedimiento de revisión de oficio con fecha 29-3-2007 por auto de la Sala de fecha 30-5-2007, antes de cumplirse los tres meses señalados, acordó la suspensión de la licencia hasta que no se resolviese sobre su legalidad, lo que tuvo lugar en virtud de la sentencia del Tribunal Supremo tantas veces referida de fecha 24-1-2013. La recurrente aduce que cuando se adoptó el acuerdo de suspensión de fecha 27-9-2007 ya se hablan cumplido los tres meses pero no recapacita que la Sala ya había suspendido con anterioridad en virtud del auto señalado de fecha 30-5-2007, donde se acuerda la suspensión del acto recurrido que se mantuvo hasta que la sentencia de la Sala de 24-3-2009, recurso 199/2007, que sostuvo la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección fue confirmada por la sentencia firme del T.S. de 24-1-2013.

"Esta suspensión en virtud del auto ya mencionado de fecha 30-5-2007 fue la que se tuvo en cuenta por la Administración para decretar el 27-9-2007 la suspensión del procedimiento de revisión. La conclusión debe ser la de que no ha caducado el procedimiento de revisión de oficio que debería haber seguido tramitándose en debida forma hasta su conclusión, desconociendo la Sala su resultado.

"En la citada sentencia del TS. de 24-1-2013, recurso 4525/2009, se declara lo siguiente: "EI Plan General Transitorio de Denia, aprobado definitivamente por acuerdo de la Consejería de Territorio y Vivienda de la Generalidad Valenciana de 27 de diciembre de 2005, fue declarado nulo por sentencia de la Sección 1ª del TSJ de la Comunidad Valenciana de 22-9-2008 (recurso contencioso administrativo 702/2006) y por sentencia de esta Sala y Sección del T.S. de 13 de septiembre de 2012 (casación 614/2009) se declare no haber lugar al recurso de casación que la Generalidad Valenciana interpuso contra ella. Y debe notarse que la nulidad declarada en la citada sentencia, ya firme, no viene referida a la ordenación de un área o ámbito territorial determinado sino al Plan General en su conjunto, por haberse incumplido las exigencias requeridas en los informes sectoriales preceptivos y vinculantes -Costas y Carreteras- emitidos en la tramitación del instrumento de planeamiento.

"En el caso que nos ocupa, la resolución impugnada en el proceso de instancia acuerda la incorporación al Plan General Transitorio de Denia de las rectificaciones y modificaciones introducidas como consecuencia de la estimación de los recursos de reposición interpuestos frente aquel y de los errores materiales y de hecho detectados, ordenándose al efecto la publicación de un Texto Refundido que incorporase aquellas correcciones y recursos estimados. Por tanto, la resolución impugnada ante la Sala de instancia constituye una mera rectificación de un instrumento de planeamiento -del que deriva y es consecuencia directa- que ya ha sido declarado nulo.

"Así Ias cosas, carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida en casación, entremos a pronunciarnos de nuevo sobre la legalidad de un acuerdo que no hace sino introducir algunas rectificaciones en un instrumento de planeamiento -esto es, una disposición de carácter general- que haya sido ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico. Es claro que en esa resolución, y en la versión rectificada del texto que a ella se incorpora, están presentes los mismos vicios que determinaron la declaración de nulidad del Plan General Transitorio de Denia aprobado por acuerdo de 27 de diciembre de 2005.

"A esta conclusión conducen la necesidad de coherencia de las resoluciones judiciales y, en definitiva, el principio de seguridad jurídica"."

En el fundamento quinto de la sentencia de instancia se examina la desviación procesal, además del examen de la pretensión de indemnización de daños y perjuicios, en el que se declara, en lo que trasciende, de momento, al presente recurso, lo siguiente:

"En contra de lo sostenido por la mercantil apelante ningún indicio de conducta desviada cabe apreciar en el Ayuntamiento que en todo momento actúa en defensa de la legalidad urbanística instruyendo de oficio un procedimiento con el fin de poder revisar un acto que vulnera la legalidad urbanística para construir en suelo no urbanizable de especial protección."

A la vista de la decisión y fundamentación de la sentencia del Tribunal territorial se prepara el presente recurso de casación por la mercantil que instó el proceso, recurso que fue admitido, estimándose que la cuestión que suscitaba interés casacional es la de "reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina de esta Sala en cuanto a si la excepción de interés general prevista en el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (actual artículo 95.4 de la Ley 39/2015), respecto a la aplicabilidad de la caducidad, únicamente se podrá aducir en procedimientos iniciados a solicitud del interesado o gozará del mismo alcance en aquellos procedimientos que se inicien de oficio." Se suscita una segunda cuestión referida a "determinar si dicha excepción resultará igualmente aplicable al procedimiento de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos, dadas las especialidades de éste."

A tales efectos, se consideran que deben ser objeto de interpretación, entre otros que se consideren procedentes, el mencionado artículo 92.4º, en relación con el 102.5º de la Ley 30/1992, ahora reproducidos en los artículos 95.2º y 106.5º de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sin perjuicio de una referencia más concreta al examinar las cuestiones que se suscitan en este recurso, los fundamentos que se aducen por la defensa de la recurrente en el escrito de interposición es, tras exponer sucintamente los hechos de los que traen causa los acuerdos impugnados y las decisiones en la instancia, considerar que el ya mencionado artículo 92.4º de la Ley 30/1992 no es aplicable a los procedimientos incoados de oficio, estimando que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, de la que se hace cita concreta, ha excluido dicha aplicación, de donde se termina por suplicar que se fije como jurisprudencia la consecuente con dicha exclusión y, en su consecuencia, se case la sentencia de instancia, se estime el recurso contencioso-administrativo originariamente interpuesto y se declare la caducidad del procedimiento de revisión de oficio.

Ha comparecido en el recurso el Ayuntamiento de Denia que considera la argumentación de la sentencia recurrida es la ajustada a nuestra jurisprudencia, suplicando la confirmación del recurso.

El régimen de la caducidad en los procedimientos de revisión de oficio y su exclusión.

Antes de proceder al examen de la cuestión que se suscita en este recurso es necesario tener en cuenta que, si bien al momento de dictarse las resoluciones a que se refieren las actuaciones estaba vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en concreto y conforme resulta del auto de admisión, su artículo 92, es lo cierto que el mencionado precepto y la casi totalidad de los que deben examinarse, han sido reproducidos casi literalmente en la vigente Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que derogó aquella ley de 1992. Parece oportuno que para una mejor exposición del debate las referencias se hagan en esta sentencia a los preceptos homónimos del actual texto legal.

Como ha quedado suficientemente expuesto en la delimitación del presente recurso, el debate se centra en la interpretación que deba darse al artículo 95.4º de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El precepto se integra en el Capítulo V de la ley referido a la " finalización del procedimiento " y, más concretamente, en su Sección cuarta dedicada a la " caducidad ", como una de las modalidades que pone fin al procedimiento administrativo cuyo presupuesto, como se corresponde con la institución general de la caducidad, es el mero transcurso del tiempo sin que, entre otras posibilidades, se haya promovido el impulso del procedimiento por quien, conforme a su regulación, debe promoverla, dado que si el procedimiento administrativo, como se corresponde con esta modalidad de instituciones jurídicas, comporta una secuencia de trámites abocados a la resolución, que es el medio normal de terminación de dichos procedimiento (sección primera del Capítulo), el legislador ha debido arbitrar mecanismos para la terminación de los procedimientos en tales supuestos de paralización, lo cual es acorde con el principio de seguridad jurídica que es, no puede olvidarse, uno de los principios que inspiran nuestro ordenamiento, como se declara en el artículo 9 de la Constitución. Sin embargo debe tenerse en cuenta que esos trámites deben ser impulsados de oficio por la misma Administración y así se dispone en el artículo 71 que " se impulsará de oficio en todos sus trámites ".

Pues bien, conforme a dicha premisa, el mero presupuesto temporal puede tener una doble incidencia en los procedimientos administrativos, bien en el exceso de un determinado plazo en cualquiera de los trámites que integran dichos procedimientos, lo cual no tiene una especial incidencia de eficacia en nuestra legislación conforme la regla general que se establece en el artículo 48-3º de la Ley. Mayor relevancia tiene el mero transcurso del tiempo en relación con su terminación, es decir, el legislador, con la finalidad de que los procedimientos administrativos, que son imprescindibles para poder dictar los actos administrativos de todo género, establece un tiempo en el cual debe dictarse la resolución que le pone fin. Se pretende con esa determinación total del tiempo de duración del procedimiento que, en primer lugar, los actos que puedan beneficiar a los ciudadanos no queden a la mera disposición de la Administración, porque sería suficiente con que no se concluya el procedimiento para que no pueda reconocerse, o denegarse, el derecho que los ciudadanos reclaman a la Administración; en segundo lugar, la necesidad del establecimiento de ese plazo se impone para que quien se ve sometido a un procedimiento administrativo que deba concluir con una resolución de gravamen, no deba soportar la incertidumbre de esa posible resolución durante más tiempo del que resulte necesario para que se dicte mediante la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo. Es en esa determinación el plazo en que deba dictarse la resolución, una vez iniciado el procedimiento, en la que incide la caducidad que, como se ha dicho, cuya finalidad es poner fin al procedimiento administrativo.

En esa incidencia temporal la regulación que se establece para el procedimiento administrativo es la exigencia de que la Administración, iniciado un procedimiento administrativo, debe dictar la resolución expresa en un tiempo que se determina en la propia norma del procedimiento, en concreto, en el artículo 21 que impone, como primera regla, la necesidad de que en todo procedimiento debe dictarse una resolución expresa, " cualquiera que se su forma de iniciación ", es decir, tanto si el procedimiento se inicia a instancia de los ciudadanos, realizando una petición a la administración, como si se inicia de oficio por la Administración, en este supuesto, tanto si lo es con la finalidad de reconocer un derecho a los ciudadanos pero, sobre todo, si la finalidad del procedimiento es la imposición a los ciudadanos de una acto de gravamen y, de manera singular, sanciones administrativas. En todo caso, conforme al mencionado precepto, "[E]l plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea."

La vinculación de la caducidad en ese régimen de plazos para la tramitación del procedimiento en su forma ordinaria de la resolución que le pone fin está vinculada a la institución del silencio administrativo, de tal forma que en los procedimientos que se han iniciado a instancia de los ciudadanos la caducidad no tiene ninguna incidencia ni es admisible. En efecto, si no fuera así los efectos serían que el procedimiento pierde su eficacia y se obligaría al interesado su nueva petición de inicio, quizás con la misma suerte. De ahí que el legislador haya establecido que en estos procedimiento iniciados a instancia de los interesado el cumplimiento del plazo para dictar la resolución es que se produce una resolución presunta (artículo 24), es decir, por la vía del silencio, de la petición que se haya efectuado; lo cual comporta que o bien tiene el efecto positivo, de estimar otorgada la prestación pública solicitada, o bien negativo, es decir, su denegación, en función de la naturaleza de la petición, lo cual resulta ahora irrelevante.

Un régimen bien diferente es el que se produce con ocasión de los procedimientos iniciados de oficio, cuyo impulso y trámites deben ser acordados por la Administración que lo inicia. En estos procedimientos sí es admisible la caducidad. En efecto, conforme al régimen establecido para estos procedimientos en el artículo 25, si el procedimiento iniciado de oficio comporta el reconocimiento de una situación jurídica favorable para el ciudadano, la demora en la tramitación hace aplicable el régimen del silencio, como si se tratase de un procedimiento iniciado a su instancia. Pero si la finalidad del procedimiento iniciado de oficio es la de concluir con un acto de gravamen o desfavorables, como son las sanciones, la demora en la adopción de la resolución correspondiente por encima de los plazos legalmente establecido comporta la caducidad del procedimiento, con el efecto de que se pone fin al mismo y, por tanto, de la posibilidad de dictar el acto de gravamen o desfavorables, incluso dicha terminación, reabre el plazo de prescripción de la potestad administrativa para dictar dicho acto (artículo 95.3º).

Pues bien, sobre dicha regulación general de la institución, debemos recordar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 106.5º, en los procedimientos de revisión se ha de dictar la resolución en el plazo de seis meses (tres bajo la vigencia de la Ley de 1992, conforme a lo estableció en su artículo 102.5º), con el mismo régimen que en el supuesto de los procedimientos iniciados a instancia de los ciudadanos; es decir, que si la petición de revisión de oficio lo ha sido a instancia del interesado, el transcurso de ese plazo comporta que " se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo"; pro si la revisión de oficio ha sido promovida de oficio por la misma Administración, el transcurso del plazo comporta la caducidad.

En esa regulación debe interpretarse el cuestionado artículo 95.4º (el 92.4º de la Ley de 1992), conforme al cual "P]podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento." De los términos del precepto ha de concluirse que aun cuando, en el caso del procedimiento de revisión de oficio, haya transcurrido el plazo establecido, el procedimiento no se entiende caducado si la Administración considera que dicha declaración afecta al interés general o resultare conveniente. Ahora bien, como ya dijimos antes, el transcurso del paso tiempo con exceso del establecido en la norma para su terminación tiene un efecto diferente si se inicia a instancia del interesado o si se inicia de oficio, siendo aplicable la caducidad solo para estos segundos y, aun así, que se trate de actos de gravamen o desfavorables.

En esa regulación expuesta se centra la problemática que se suscita en este recurso, porque frente a la exclusión de la caducidad declarada por el Ayuntamiento en el procedimiento de revisión de oficio de las licencias otorgadas a la recurrente, el Tribunal territorial considera que dicha exclusión, conforme a las exigencias del artículo 92.4º es ajustada a Derecho. Y esa decisión y argumentación es la que se cuestiona por la recurrente.

Examen de la jurisprudencia .

Como resulta de las alegaciones de las partes, el debate que se suscita se centra en la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, como ya se deja constancia en el mismo auto de admisión. Y en esa labor hemos de comenzar por señalar que se hace referencia a tres sentencias de esta Sala que se han pronunciado al respecto, a saber: (i) sentencias de 26 de abril de 2012 ( ECLI:ES:TS:2012:2834); (ii) de 27 de marzo de 2012 ( ECLI:ES:TS:2012:2965) y (iii) la sentencia 1881/2019, de 20 de diciembre ( ECLI:ES:TS:2019:4151). En el escrito de interposición de la recurrente se hace una remisión a dichas sentencias (se cita la sentencia 1457/2020, de 5 de noviembre; ECLI:ES:TS:2020:3741, que no examina este debate y así parece de la misma cita). Aún cabría añadir que, de esas tres sentencias, la más reciente (1881/2019), como ya apunta en el auto de admisión, está referida a un supuesto muy particular de la normativa propia de los organismos reguladores que no sirve a los efectos del debate suscitado ni hace referencia concreta a los preceptos que aquí nos ocupan. Si lo hacen las dos citadas sentencias de 2012 y en ellas hemos de centrarnos.

Es cierto que en las dos mencionadas sentencias de 2012, se afirma de manera taxativa por esta Sala que "[E]ese artículo 92.4 [obviamente hace referencia al precepto de la Ley de 1992] está previsto para los procedimientos iniciados a instancia de particulares, como resulta de su apartado 1, y el procedimiento de deslinde litigioso se inició de oficio por la Administración, como antes se ha dicho; y, c) La remisión que se hace en el artículo 42.2 [en realidad, 44] de la LRJPA al artículo 92 de la misma, no es para impedir la caducidad del procedimiento, cuando ha transcurrido el plazo máximo previsto para la notificación de la resolución, sino para que la resolución que declare esa caducidad ordene el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en ese artículo 92, que supone, entre otros, que la caducidad no producirá por si sola la prescripción de acciones ( número 3 de ese artículo 92). En este caso, la caducidad del procedimiento del deslinde litigioso, no implica que no sea posible iniciar otro al amparo de los correspondientes preceptos de las Ley de Costas ( artículo 132.1 de la Constitución , 7 y 11 de la Ley 22/1988, de Costas ), como ya se dijo en la STS de esta Sala de 26 de mayo de 2010, a la que antes se ha hecho referencia, lo que se reitera en la antes citada de 2 de noviembre de 2011. "

Ahora bien, a la vista de lo decidido en el auto de admisión, lo que ahora se nos requiere es determinar si esa interpretación del precepto debe mantenerse o "reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, rectificar o corregir la doctrina" establecida, a lo que hemos de dedicarnos seguidamente.

Interpretación de la caducidad en los procedimientos de revisión de oficio .

Centrado el debate en los antes referidos pronunciamientos de la jurisprudencia es obligado señalar que en las dos mencionadas sentencias, ciertamente que se excluye la posibilidad de que pueda aplicarse a los procedimientos de revisión de oficio iniciados por la Administración la exclusión de la caducidad, no obstante lo cual y si bien, por lo expuesto, no puede decirse que constituya un obiter dicta, es lo cierto que en ambas sentencias se utiliza como un argumento residual que se acoge ad abundantionem, dada la especialidad de las materias que se examina en las sentencias citadas (dominio público hidráulico y patrimonio histórico). Se impone por tanto que procedamos a examinar dicha interpretación del artículo 95.4º, en su proyección sobre el procedimiento de revisión oficio, de acuerdo con lo delimitado en el auto de admisión.

En primer lugar, es necesario dejar constancia de que el régimen del procedimiento de revisión de oficio establecido en el artículo 106 de la Ley no adolece de más especialidades, respecto de la regulación general del procedimiento, que las que expresamente se disponen en el mencionado precepto. En este sentido debe recordarse que la revisión puede solicitarse por los interesados y por la misma Administración, con independencia de que la finalidad de la declaración de nulidad que se pretende lo pueda ser de un acto que beneficie a los particulares o no. Así mismo, conforme al mencionado precepto, el plazo para dictar la resolución es el de seis meses (tres en la Ley de 1992), transcurrido el cual los efectos son, si se ha iniciado a instancia de parte, entender desestimada la petición de revisión; si se inicia por parte de la Administración el efecto es la caducidad del procedimiento, y aunque el precepto no hace una remisión expresa al artículo 95, debe entenderse implícita dicha remisión. En resumen, no difiere el régimen del procedimiento de revisión de oficio del que es general para los procedimientos administrativos, a que antes se hizo referencia.

Centrado ahora el debate en el contenido del artículo 95, debemos comenzar por señalar que, en efecto, regula la caducidad (así se rubrica la sección en que se integra) y, dentro de esta sus " requisitos y efectos ", como se declara en el mismo título en que se incluye el precepto, por tanto, determina los requisitos para que proceda la caducidad y la consecuencia que tiene en el procedimiento en que se declara. Pues bien, el precepto tiene cuatro apartados con cinco párrafos, por tener el tercero dos, párrafos que regulan los requisitos (en los dos primeros) y los efectos, en los apartados tercero y cuarto. Si, como es obvio, este artículo 95 es el único que regula la caducidad con ese contenido ya mencionado, cada uno de los apartados tiene un contenido autónomo, por más que todos ellos regulan la institución. Lo que se quiere decir es que si bien el párrafo primero habla de " procedimientos iniciados a solicitud del interesado ", no puede pensarse que está condicionando el resto el precepto, de tal forma que estén indisolublemente referidos a ese tipo de procedimiento. Así pues, no parece que de los términos del precepto pueda admitirse que lo establecido en el párrafo tercero, es decir, los efectos de la caducidad, solo es aplicable a los procedimientos iniciados a instancia de parte, con exclusión de los iniciados de oficio, lo cual es contrario a la lógica y a los mismos términos del precepto, como se verá a continuación.

Ya dijimos antes que la caducidad, referida al tiempo de duración del procedimiento, está ya regulada y solo para los actos de gravamen, en el artículo 25, sin que la caducidad del procedimiento iniciado a instancia de los particulares tuviera más efectos que el de estimar o rechazar su petición, pero no se produce la caducidad y, en ese mismo sentido se regula la institución en el artículo 106, como ya vimos. Pues bien, lo que se hace en el primer párrafo y en el segundo del artículo 95 es regular los requisitos para apreciar la caducidad. Es cierto que en esos dos primeros párrafos, esos requisitos se circunscriben a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los iniciados de oficio. Esa limitación era necesaria porque con relación a los procedimientos iniciados de oficio, al estar la caducidad vinculada íntimamente a los efectos del silencio, sus requisitos están regulados en el artículo 25 y, para el supuesto de la revisión de oficio, en el artículo 106. Pero ya se dijo que la institución del silencio tiene un régimen bien diferente en los supuestos en que el procedimiento se haya instado por los particulares, en el que, en principio y como se ha dicho, la caducidad no tiene cabida. Sin embargo, el legislador ha de salir al paso de aquellos supuestos en los que, iniciado el procedimiento a instancia del interesado, por las más variadas razones, pueda éste no estar interesado en su continuación, cuyo supuesto más tradicional es el desistimiento, al que se refiere el artículo 84; pero que también puede producirse cuando sea requerida su colaboración indispensable para la continuación del procedimiento y desatienda dicha colaboración. A ese supuesto se hace referencia el artículo 95, en su párrafos primero y segundo, conforme a los cuales, si en los procedimientos iniciados a instancia de los particulares se produzca su paralización porque el propio interesado no cumplimenta una actuación para la que ha sido requerido, que resulta indispensable para decidir el procedimiento, este no lo cumplimenta, siempre que se den las circunstancias que estable el precepto. Es decir, lo que se regula en los dos primeros párrafos del artículo 95 son los requisitos para que se produzca la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio, porque para los iniciados por la Administración esos requisitos, al estar vinculados al silencio, están ya previstos en el artículo 25, el cual se remite al artículo 95 y, para el caso el procedimiento de revisión de oficio, en el artículo 106, remisión que, por lógica, no puede ser a los requisitos.

La única finalidad de no dejar ineficaz la remisión de un precepto a otro, es determinar cuales son los efectos que se regulan en el artículo 25. Y a la vista del mismo, si no se niega que el principal de dichos efectos es el que se establece en el párrafo tercero, es decir, que sin perjuicio de que la caducidad produce el efecto de terminar el procedimiento, ya previsto en el artículo 84, esa terminación "no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción", efecto que es aplicable a todos los procedimientos, con independencia de si se han iniciado por el particular o por la Administración. Siendo ello así, deberá tenerse en cuenta que, con relación a ese efecto principal, lo que dispone el párrafo cuarto es que no se producirá la terminación del procedimiento cuando "afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla --la cuestión- - para su definición y esclarecimiento". Resulta evidente que tan efecto de la caducidad es la terminación del procedimiento y exclusión automática de la prescripción, como excluir que se produzca la terminación en los supuestos excepcionales que contempla el párrafo cuarto, porque, en definitiva efecto no es sino "aquello que sigue por virtud de una causa", lo que sigue a la caducidad, como causa, sería el efecto del archivo del procedimiento (artículo 84.1º) con exclusión automática de la prescripción; pero también sigue como causa de la caducidad el efecto de excluir esa regla general para cuando concurran los supuestos del párrafo cuarto. Tan efecto de la caducidad es la regla general como la exclusión.

Hay un argumento de lógica jurídica que avala lo antes concluido. De limitarse la exclusión de los efectos generales de la caducidad solo a los procedimientos iniciados a instancias de los particulares y, por tanto, en su propio beneficio, es difícil de imaginar qué "interés general" puede existir en es la continuación cuando el debate está referido al derecho de un particular. Más propio es que ese interés general esté presente en los procedimientos iniciados por la misma Administración. Incluso agotando el razonamiento, de limitarse la exclusión de los efectos de la caducidad a los procedimientos instados por los particulares, debe recordarse que en tales supuestos solo se produce cuando el interesado omite la necesaria colaboración para poder continuar el procedimiento, siendo previsible que si se produce esa renuncia a la continuación, mantendrá esa actitud aunque se excluya la terminación del procedimiento, que es el efecto que se deja suspendido con lo establecido en el párrafo cuarto. Buen ejemplo de lo que se expone es que carecería de sentido que si el procedimiento de revisión de oficio se inicia por los interesados, sí entraría en juego la excepción -- supuesto admisible si, iniciado el procedimiento, se requiere a quién lo instó un trámite indispensable--, cuando deberá presumirse que tan solo existe un interés particular, incompatible con la excepción y, por el contrario, no regiría la excepción cuando la finalidad de declaración de nulidad se inste por la misma Administración, pese a presumirse la existencia de un interés general.

Las razones expuestas comportan, dando respuesta a la cuestión casacional que se suscita en este recurso, que la posibilidad de excluir la caducidad de los procedimientos administrativos por interés general o conveniencia rige tanto si se han iniciado por el interesado o por la Administración, siendo aplicable dicha exclusión a los procedimientos de revisión de oficio de disposiciones y actos nulos de pleno derecho.

Lo concluido en relación a la cuestión casacional comporta declarar que no ha lugar al presente recurso de casación.

Costas procesales.

Las costas procesales del presente recurso de casación, conforme se dispone en el artículo 93.4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, deberán ser abonadas por cada una de las partes las causadas a su instancia y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad o mala fe.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Primero. La respuesta a la cuestión casacional objetiva para la formación de la jurisprudencia es la reseñada en el fundamento cuarto.

Segundo. No ha lugar al recurso de casación 5572/2022, interpuesto por la representación de "Noka Prada, S.L.", contra la sentencia 137/2022, de 28 de febrero, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, mencionada en el primer fundamento.

Tercero. Cada una de las partes deberán abonar las costas ocasionadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes , haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.