Errónea clasificación del suelo a efectos del IBI: necesidad de impugnar la valoración catastral al recurrir la liquidación

Tribunal Supremo , 22-06-2020
, nº 832/2020, rec.4692/2017,  

Pte: Merino Jara, Isaac

ECLI: ES:TS:2020:2025

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia pronunciada el 1 de junio de 2017 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, desestimatoria del recurso de apelación núm. 57/2017, deducido frente a sentencia de 16 de enero de 2017 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Badajoz, dictada en el procedimiento ordinario núm. 132/2016, y en la que se estimó el recurso interpuesto por la mercantil MARPISA S.A (en adelante, MARPISA). frente a la resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación, de 7 de abril de 2016, que desestimó el recurso de reposición contra las liquidaciones del IBI por el bien con referencia catastral 06900A286000140001RK, suelo urbanizable con condiciones, sector SUB-CC-5.1, ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015.

2. Los hechos sobre los que ha versado el litigio, en lo que hace a las cuestiones que suscita el recurso que nos ocupa, son los siguientes:

a) El Ayuntamiento de Badajoz giró liquidaciones del Impuesto de Bienes Inmuebles de los ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015 correspondientes al inmueble descrito en el apartado anterior. La liquidación total ascendía a 97.581,15 euros.

b) La entidad presentó recurso de reposición el 31 de julio de 2014 contra las liquidaciones correspondientes a los años 2010 y 2011 por considerar que el inmueble en cuestión tenía la condición catastral de rústico a efectos del IBI, dado que se trata de un bien inmueble urbanizable sin desarrollo urbanístico. Estas liquidaciones, que fueron abonadas, siendo su importe 22.640,64 euros cada uno de los dos años, eran ya firmes cuando se interpuso dicho recurso.

c) Por la misma razón -el carácter del bien inmueble- la entidad presentó recurso de reposición ante el Catastro contra la liquidación correspondiente a 2014 (por importe de 24.904,70 euros, que fue pagado), acordándose por la Gerencia Regional del Catastro de Extremadura, el día 27 de noviembre de 2014, "NO ADMITIR el recurso de reposición sin entrar a conocer el fondo del asunto" por no considerarse competente para su conocimiento y resolución, al tiempo que se hacía indicación de que contra dicha resolución podía interponer reclamación económico administrativa. La liquidación correspondiente a 2015, por importe de 27.395,17 euros también fue pagada, no constando que contra ella se interpusiera ninguna reclamación ni recurso.

d) El recurso de reposición presentado el día 31 de julio de 2014, como hemos dicho, fue desestimado por resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación del Ayuntamiento de Badajoz, el 7 de abril de 2016. Aunque el recurso de reposición, como se ha reflejado antes, se había interpuesto contra las liquidaciones de 2010 y 2011 la desestimación se extiende, no solo a las liquidaciones recurridas (2010 y 2011) sino también a las liquidaciones de 2014 y 2015. La desestimación responde a que el Servicio de Gestión Tributaria municipal consideró que el inmueble tenía naturaleza urbana a efectos catastrales en el momento del devengo del impuesto.

e) La mercantil presentó recurso contencioso administrativo, que fue repartido al Juzgado número 2 de los de este orden, de Badajoz, donde fue registrado bajo el número de autos de procedimiento ordinario 132/2016. Observados los trámites pertinentes, concluyó el procedimiento dictándose sentencia el día 16 de enero de 2017.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y la de la Sala del TSJ que la confirma en apelación.

1. El Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Badajoz, estimó el recurso 132/2016 apoyando su fundamentación en el contenido de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo, en fecha 30 de mayo de 2014 en el recurso 2362/2013 que "disecciona el Plan General de Badajoz y estudia toda la evolución normativa aplicable a la materia, entiende que son terrenos urbanos en el PGOU de esta ciudad exclusivamente:

"El suelo comprendido en los dos Sectores (SECTOR SUB-CC- 6.1-1 y SECTOR SUB-CC-9.2-1), que el PGOU de Badajoz establece en su ordenación detallada sin necesidad de Plan Parcial.

El suelo urbanizable en ejecución (SUB-EE).

No es urbano el resto del suelo urbanizable, por exigir su desarrollo un Plan Parcial o un Programa de Ejecución y, por tanto, no puede considerarse sectorizado o delimitado".

Aplicando lo determinado por ambas sentencias al caso de autos, nos encontramos con que el inmueble litigioso, propiedad de MARPISA, al que afectan las liquidaciones de IBI objeto de este procedimiento, a todos los efectos no puede ser en modo alguno tenido por urbano. A pesar de esto, el Catastro y el Ayuntamiento siguen teniéndolo por tal, lo que no es acorde con lo resuelto por el T.S.J. de Extremadura, primero, y por el Tribunal Supremo, después.

El fallo se concreta declarando que se deja sin efecto la resolución recurrida del Excmo. Ayuntamiento de Badajoz, por no ser conforme a derecho, con los efectos inherentes a dicha declaración, "debiendo proceder la Administración a girar las liquidaciones de IBI correspondientes a los ejercicios fiscales 2010, 2011, 2014 y 2015 de la finca con referencia catastral 06900A286000140001RK, conforma a la naturaleza rústica de la misma. Todo ello con imposición a la Administración demandada de las cotas causadas".

2. La sentencia de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en primer lugar, descarta la apreciación de extemporaneidad de la reclamación frente a las liquidaciones del IBI objeto del presente recurso, basándose en la doctrina de los actos propios ya que la administración que alega dicha extemporaneidad, no la contempló en la resolución del recurso de reposición que puso fin a la vía administrativa.

Entrando en el fondo del asunto, desarrolla en su fundamento de derecho tercero su argumentación en estos términos: "(..) hemos de tener en cuenta para todos los ejercicios reclamados pero especialmente para el 2015, que el pronunciamiento de la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 viene a ratificar las categorías existentes en la Ley del Suelo de la Ley 8/2007 y su Texto Refundido de la Ley del Suelo 2/2008, de manera que, dado el principio de sometimiento de la Administración al principio de legalidad, en el periodo de prescripción, la Administración bien podía llevar a cabo una revocación de sus actos administrativos, en debido cumplimiento de la STC 49/1982, de acuerdo con los arts. 105 y 106 de la LRJAPAC, de tal manera que el resultado de estas actuaciones administrativas, que eran debidas, determinaría que tales ingresos fueran indebidos, motivo por el cual esta inactividad de la Administración en el acomodo a la legalidad de los actos administrativos no puede perjudicar al particular, razón por la cual consideramos que el periodo de prescripción ha de aplicarse en el caso que nos ocupa

La lucha contra las inmunidades del poder y el principio de legalidad al que se encuentra sometida la Administración han determinado la preceptiva obligación de la revisión de oficio de los actos nulos en la Ley 30/92 frente a la de 1958 y las mayores puntualizaciones que con la revocación de señalan en el art. 21.9 de la LGT de 2003 frente a lo previsto en el art. 105 de la Ley 30/92, y, sobre todo, frente a lo que se establecía en la LGT de 1963.

Si se viene admitiendo la revocación en determinadas condiciones por razones de oportunidad, cómo puede negase cuando se trata de la aplicación de mera legalidad, en la que existe un compromiso de aplicación igualitaria de la Ley ( STC 49/82, fundamento jurídico 3º) y STC 63/84 y 125/86, entre otras.

Los límites de la revocación que contienen los arts. 219.1 párrafo 2º de la LGT y 105 de la ley 30/92, al igual que el art. 109 de la ley 39/2015, deben sin duda interpretarse en sentido orientador positivo, de manera que deben admitirse teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico y el principio de igualdad expuesto. Ninguna duda debe albergar la Administración sobre los actos de referencia, y su vulneración de la Ley según se deduce de sentencias judiciales firmes, lo que no es puesto en tela de juicio por la Administración en el caso que nos ocupa.

El principio de legalidad con que debe operar la Administración obliga a que despliegue todos los efectos en los supuestos en que es posible su desarrollo, siendo el caso que nos ocupa uno de ellos, teniendo en cuenta el principio de igualdad material que constituye la base del principio democrático en que se basa nuestra convivencia.

Si la Administración Tributaria sobre la base de una línea jurisdiccional firme actúa correctamente en legítimo ejercicio de sus potestades administrativas sobre los particulares en el periodo de prescripción, y sin que a ello sean oponibles razones de seguridad jurídica, entendemos que de igual manera sea lícita, correcta, conforme a Derecho e incluso exigible sobre la base de los principios de legalidad ( art. 103 de la C.E.) e igualdad ( art. 14 C.E.) en su vertiente de aplicación práctica ( art.9.3 de la C.E.) tal conducta de revocar tales actos tributarios.

El Ayuntamiento podía, según ha actuado sobre la base de la disposición transitoria séptima de la Ley de Catastro, haber actuado sobre los ejercicios no prescritos. El Ayuntamiento no alega en el recurso judicial que sobre la base de la doctrina sentada por las sentencias citadas tal suelo tenga naturaleza urbana a efectos del IBI, es más, se viene a reconocer que no lo tenía según el procedimiento simplificado realizado de acuerdo con lo previsto en la disposición transitoria 7ª de la ley del Catastro, que consideramos no se infringe con lo que exponemos en esta Sentencia".

La sentencia estimó parcialmente el recurso en el aspecto relativo a las costas procesales, declarando que no debían imponerse ni en instancia ni en apelación.

Preparación y admisión del recurso de casación.

El Ayuntamiento de Badajoz, en escrito fechado el 17 de julio de 2017, preparó recurso de casación contra la sentencia citada, en el que considera como normas infringidas los artículos 14.2 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (BOE de 9 de marzo) ["TRLHL"], 108 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (BOE de 3 de abril) ["LBRL"], los artículos 65 y 77, apartados 1 y 5, TRLHL y el artículo 4, así como las disposiciones transitorias 2 ª y 7ª, del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (BOE de 8 de marzo) ["TRLCI"], estas últimas disposiciones en la redacción dada por la Ley 13/2015, de 24 de junio (BOE de 25 de junio) y el art. 221.1 de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, tuvo por preparado el recurso mediante auto de 1 de septiembre de 2017, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

La sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 21 de diciembre de 2017, en el que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

"[...]Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del impuesto sobre bienes inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) o no pudo hacerlo al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 65 y 77, apartados 1 y 5, del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y el artículo 4 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo".

Interposición del recurso de casación.

La representación procesal del Ayuntamiento de Badajoz interpuso el recurso de casación mediante escrito de 21 de febrero de 2018, que observa los requisitos legales y en el finaliza solicitando de esta Sala:

" Primero : Anule la sentencia recurrida en casación.

Segundo : Entrando a examinar el fondo del asunto, resuelva el litigio en los términos en que quedó planteado el debate procesal en la instancia.

Tercero : Y en consecuencia desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil MARPISA S.A. contra la resolución dictada por la Tesorería del Excmo. Ayuntamiento de Badajoz, en fecha 7 de abril de 2016, en virtud de la cual se desestimó recurso de reposición contra la devolución de liquidaciones del IBI de los ejercicios fiscales 2010, 2011, 2014 y 2015 de la finca con referencia catastral 06900A286000140001RK, sita en PL SUB-CC-5.1-Zona 00 Polígono 286 Parcela 14, Paraje de LOS POZUELOS de Badajoz. Y todo ello con expresa imposición a la contraparte de las costas causadas en todas las instancias".

Oposición al recurso de casación.

La representación procesal de la sociedad Marpisa S.A. presentó escrito de oposición al recurso, con fecha 25 de abril de 2018. En él se hace eco de la fundamentación de la sentencia de instancia, argumentación que dice compartir y en base a ella solicita la desestimación del presente recurso.

Deliberación, votación y fallo del recurso.

En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, la Sección no consideró necesaria la celebración de vista pública, señalándose para la votación y fallo del recurso la audiencia del 14 de enero de 2020, fecha en la que comenzó la deliberación del asunto con el resultado que ahora se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del presente recurso de casación y posiciones de las partes en relación con la sentencia impugnada.

Como se ha indicado anteriormente, el origen del presente recurso de casación es el recurso de reposición entablado el 31 de julio de 2014 por MARPISA contra la liquidación correspondiente a los años 2010 y 2011. En dicho recurso de reposición se pide: (i) que se reconozca su derecho a la devolución de la cantidad de 45.281,28 euros correspondiente al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Urbana 2010 Urbana 2011, referencia catastral 060900ª286000140001RK, más los intereses de demora devengados desde la fecha en que se realizaron los ingresos indebidos; (ii) se dicte a su favor el oportuno mandamiento de pago, y (iii) se considere interrumpido el plazo de prescripción del derecho a solicitar la indicada devolución de ingresos indebidos.

Sin embargo, la resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación de Ayuntamiento de Badajoz e l 7 de abril de 2016 extiende su desestimación a los ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015 por entender que el inmueble en cuestión para los ejercicios 2015 y anteriores tiene la naturaleza de urbano. En instancias anteriores a la que ahora nos encontramos el Ayuntamiento ha manifestado que se trata de un error de transcripción de la Tesorería Municipal que incorpora los años 2024 y 2015 a la resolución administrativa no constando que se hayan recurrido las liquidaciones IBI 2014 y 2015. Frente a ello se aduce por MARPISA que el hecho de que no aparezcan en el expediente que, en su día, se remitió al Juzgado, los recursos contra las liquidaciones del IBI 2014 y 2015 no puede permitir a la recurrente (el Ayuntamiento pacense) aprovecharse de su propia omisión, negligencia o mala fe. Obvio, concluye, que también las liquidaciones de estos dos últimos años han sido recurridas en tiempo y forma, como advera la propia resolución municipal impugnada. No obra en el expediente ningún documento relativo a ese extremo, ni MARPISA ha aportado después copia de los recursos ni tampoco ha facilitado ningún dato identificativo, vgr. fecha de presentación.

En todo caso, estamos de acuerdo con la sentencia recurrida en el extremo relativo a que no puede darse cobijo a la tesis municipal de la extemporaneidad, puesto que cuando resuelve el recurso de reposición que puso fin a la vía administrativa ningún reparo puso a pronunciarse, en sentido desestimatorio, sobre el fondo del asunto.

Sin embargo, discrepamos de la solución a la que llega la sentencia recurrida en cuanto al fondo, puesto que la cuestión relativa a la revocación no se ha suscitado por las partes. No consta que MARPISA invocase la revocación de las liquidaciones, esto es, no se ha apoyado en lo dispuesto en el artículo 219 de la Ley General. Simplemente, recuérdese, solicitó la devolución de los ingresos indebidos sin apoyarse en ningún precepto, vgr. 2017 o 2019 de la Ley General Tributaria. La respuesta que recibió estuvo en línea con lo solicitado, aunque en sentido desestimatorio. Como ha reconocido el propio Ayuntamiento, la última vez en el escrito de interposición del presente recurso de casación, es evidente que entrar a pronunciarse sobre la desestimación de la devolución de las liquidaciones de los ejercicios 2014 y 2015 fue un error, pero, al menos, como hemos dicho, responde en coherencia con lo solicitado (al menos para 2010 y 2011), pero no responde, puesto que no se le ha pedido, a una solicitud de revocación. Esa senda, por tanto, no debió ser recorrida por el tribunal extremeño para dar cumplida respuesta al recurso sometido a su consideración, sin seguir, como sucede esta vez, el camino previo que traza el artículo 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Remisión parcial a la Sentencia 628/2019, de 14 de mayo (recurso de casación 3457/2017 ).

Tras lo dicho en el fundamento anterior, procede decir que, sustancialmente, la materia objeto de controversia en el presente recurso de casación, coincide con la abordada en la Sentencia 628/2019, de 14 de mayo (recurso de casación 3457/2017), de ahí, que por unidad de doctrina y por seguridad jurídica desbabamos remitirnos parcialmente a ella, reproduciendo sus fundamentos jurídicos segundo y tercero:

"SEGUNDO. Los pronunciamientos de la sentencia de 30 de mayo de 2014 de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo y la nueva redacción del artículo 7.2.b) de la Ley del Catastro Inmobiliario

1. La sentencia de 26 de marzo de 2013 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, interpretó, para resolver un supuesto referido a la valoración catastral de un determinado bien, el art. 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , en la redacción anterior a la reforma operada por Ley 13/2015, de 24 de junio, que consideraba suelo de naturaleza urbana, entre otros, los "terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo".

Y la sentencia llega a la siguiente conclusión, derivada del tenor del precepto transcrito:

"... solo pueden considerarse bienes "urbanos", a efectos catastrales, los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada. En efecto, si fuera suficiente con la simple inclusión en el perímetro geométrico de sectores de desarrollo en el suelo urbanizable, ex artículo 25 del Reglamento (como propone la resolución impugnada), sería completamente innecesaria la mención a "los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo", tal y como previene la normativa catastral, pues todos los inmuebles clasificados de urbanizables serán "urbanos", a efectos catastrales, por la simple consideración de tales en el Plan General, incluso los urbanizables sin condiciones (SUB-SC) que precisan para su ejecución hasta la propia modificación del Plan General, lo que no tiene sentido alguno".

2. La sentencia de 30 de mayo de 2014 de este Tribunal Supremo (recurso de casación en interés de la Ley núm. 2362/2013) avala la anterior interpretación y, a pesar de su contenido desestimatorio, su tesis ha inspirado de forma directa determinadas modificaciones introducidas en el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario por la Ley 13/2015, de 24 de junio, en cuyo Preámbulo se lee:

"Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de va/ores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias".

Y son proposiciones esenciales de aquella sentencia las siguientes:

a) El legislador estatal, en el artículo 7.2 del TRLCI, ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que, con independencia de la concreta terminología urbanística, pueda englobar a esta clase de inmuebles.

b) No cabe sostener que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado.

c) El artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo, ya que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que, a efectos catastrales, sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, teniendo el suelo, antes de ese momento, el carácter de rústico.

3. Como consecuencia de tal pronunciamiento, el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario fue modificado por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de forma que el artículo 7.2.b ) dispone ahora que tendrán la consideración de bienes inmuebles urbanos:

"Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable".

4. En la Ley que da nueva redacción a dicho precepto se modifica también la disposición transitoria séptima de la Ley del Catastro que, al objeto de determinar cómo ha de aplicarse el nuevo artículo 7.2.b), dispone literalmente lo siguiente:

"El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio , de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.

Los inmuebles rústicos que a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, se encuentren en la situación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda , se podrán valorar de acuerdo con los criterios contenidos en dicho apartado a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva previsto en la letra h) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento".

Referencia obligada a nuestras recientes sentencias núms. 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016 ), 273/2019, de 4 de marzo (recurso de casación núm. 11/2017 ) y 443/2019, de 2 de abril (recurso de casación núm. 2154/2017 ).

1. En las mencionadas sentencias hemos abordado y resuelto tres recursos de casación relacionados -aunque no idénticos- con el que ahora analizamos lo que, por elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, obliga ahora a recordar con las matizaciones necesarias en atención a las particularidades del objeto litigioso de este proceso.

2. En la segunda de esas sentencias recordamos la significación y el alcance que ha de darse a la dualidad o distinción, jurisprudencialmente establecida, entre " gestión catastral" y "gestión tributaria", que resulta de lo establecido en los artículos 65 y 77 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; y en los artículos 22 a 32 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

Y afirmamos literalmente lo siguiente:

"La lectura de todos esos preceptos revela que son actuaciones administrativas diferenciadas estas dos: (1) por una parte, la de determinación de los valores catastrales y, (2) por otra, la de liquidación de la deuda tributaria por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles correspondiente a cada ejercicio.

La determinación de los valores catastrales, según lo establecido en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de 2004, es competencia del Estado y se ejerce a través de la Dirección General del Catastro (artículo 4); consiste en un procedimiento en el que está establecida la previa elaboración y publicación de las Ponencias de Valores (artículo 26), así como la posterior determinación del valor catastral correspondiente a cada inmueble (artículo 22); y termina con la notificación a los titulares catastrales de los valores catastrales individualizados (artículo 29).

Asimismo, está dispuesta la posibilidad de impugnación económico-administrativa independiente, bien de la ponencia, bien del valor individualmente notificado, pero sin que tales reclamaciones económico administrativas suspendan la ejecutoriedad de tales actos (artículos 26.4 y 29.6).

La liquidación corresponde a los Ayuntamientos, a quienes también corresponde la resolución de los recursos contra esta clase de actos ( art. 77 TR/LHL 2004); y la base imponible de esa liquidación, según establece el artículo 65 del TR/LHL 2004, "estará constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro".

De lo anterior se deducen estas consecuencias:

1) La impugnación contra los valores catastrales ha de plantearse ante el Tribunal Económico-Administrativo y no ante el Ayuntamiento.

2) La impugnación de tales valores, mientras no recaiga resolución firme decidiendo el importe último en el que han de quedar fijados, y salvo que se haya obtenido la suspensión de su aplicación en las vías económico administrativa o jurisdiccional, no impide a los Ayuntamientos liquidar con arreglo a ellos.

3) El punto de conexión entre gestión catastral y gestión tributaria está en la determinación de la base imponible del impuesto, que viene constituida por el valor catastral, valor que es el resultado de la gestión catastral y el punto de partida para la gestión tributaria, de manera que esta última empieza donde termina la gestión catastral.

4) La impugnación de la Liquidación debe plantearse ante el Ayuntamiento, y esta impugnación de la liquidación, en principio, no es cauce adecuado para combatir el valor catastral, ya que el fijado por el Estado a través de la Dirección General del Catastro vincula al Ayuntamiento y el conocimiento de su impugnación está reservado a la vía económico-administrativa.

La distinción que acaba de recordarse, entre " gestión catastral y gestión tributaria", y su alcance en los términos que han quedado expuestos, ha sido reiteradamente afirmada por la jurisprudencia de esta Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (SSTS, entre otras, de 17 de septiembre y 19 de noviembre de 2003, dictadas en los recursos de casación 9444/1998 y 6017/1998)".

3. Y, en cuanto a la determinación de los casos en los que, de manera excepcional a lo que comporta aquella dualidad, es posible impugnar los valores catastrales (o, como aquí sucede, la clasificación catastral) con ocasión de la impugnación planteada frente a la liquidación tributaria, dijimos en aquellas sentencias que ese esquema dual (y la consecuencia que le es inherente de la inviabilidad de que el valor catastral pueda ser combatido con ocasión de la impugnación que sea deducida frente a la liquidación que por IBI haya sido girada y exigida por el correspondiente Ayuntamiento) tiene sentido y justificación cuando el resultado final de la fase de gestión catastral ha sido notificado debidamente al titular catastral del inmueble y, además, no consta la existencia de disfunción alguna que pueda tener incidencia invalidante en esa valoración.

Sin embargo, sí deberá permitirse la posibilidad de combatir el valor catastral mediante la impugnación dirigida directamente contra la liquidación, en primer lugar, cuando en la fase de gestión catastral no haya tenido lugar la notificación individual del valor catastral pues, en tales casos, es evidente que la inactividad o disfunción catastral no puede perjudicar los derechos impugnatorios que, con carácter previo a la liquidación, asisten a ese titular frente a los actos catastrales que han de condicionar tal liquidación.

Y también cabría aquella impugnación en sede municipal, según hemos afirmado, cuando concurran disfunciones semejantes a la anterior, en casos excepcionales y constatados de manera rigurosa y singularizada, supuestos que podrán también justificar la impugnación de los actos catastrales con ocasión de atacarse la liquidación tributaria.

Dijimos, en efecto, en aquellas sentencias lo siguiente:

"El dato esencial para constatar tales casos estará constituido por la constancia de hechos sobrevenidos a la valoración catastral determinante de la liquidación litigiosa que evidencien su invalidez, siempre que se vean acompañados de estas circunstancias: (i) que las razones de esa invalidez hayan sido reconocidas por resoluciones de los órganos catastrales o económicos-administrativos, o por resoluciones judiciales, para casos de sustancial similitud; (ii) que el interesado las haya hecho valer para su situación individual ante los órganos catastrales o económicos-administrativos y no haya recibido respuesta dentro del plazo que legal o reglamentariamente resulten de aplicación, colocándolo en una situación de tener que soportar una dilación que resulte grave para sus intereses económicos; y (iii) que en la impugnación jurisdiccional de esos valores catastrales, que sea planteada dirigiéndola directamente contra el acto principal de liquidación, el Ayuntamiento no haya rebatido eficazmente las concretas razones de invalidez que hayan sido aducidas contra el Valor catastral aplicado en la liquidación.

En apoyo y como complemento de esto último debe añadirse lo siguiente.

(i) El valor catastral singulariza en el IBI la concreta capacidad económica que grava este tributo municipal y, de esta manera, a través del mismo se materializa el cumplimiento del mandato constitucional del artículo 31 CE. Por lo cual, en los casos excepcionales que acaban de ser apuntados, resulta contraria al anterior postulado constitucional una aplicación rígida de ese sistema dual que se ha venido mencionando que impida revisar tal valor catastral en el proceso jurisdiccional.

(ii) Es, asimismo, contrario al principio constitucional de eficacia administrativa ( artículo 103.1 CE) imponer al obligado tributario la carga de soportar una indebida dilación administrativa, máxime cuando le acarrea importantes perjuicios económicos.

(iii) La apreciación de los casos encuadrables en este segundo grupo de excepciones se hará de manera casuística o singularizada, mediante un enjuiciamiento que constate la justificación de las razones esgrimidas para sostener la improcedencia del valor catastral aplicado en la liquidación litigiosa".

4. A tenor de los expresados fundamentos, dimos respuesta a la cuestión con interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que se indicaba en los autos de admisión de estos tres recursos y que consistía en

"Determinar si, con ocasión de la impugnación de liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y para obtener su anulación, el sujeto pasivo puede discutir la calificación (y la consiguiente valoración) catastral de su inmueble, cuando no lo hizo (o haciéndolo dejó que alcanzara firmeza) al tiempo en que le fue notificado individualmente el valor catastral del bien inmueble sujeto a tributación por dicho impuesto".

Y lo hicimos afirmando que en aquellos supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas carece de amparo jurídico permitir que se liquide un tributo (o que no se pueda anular el ya liquidado) por la sola circunstancia de que el órgano competente para fijar los valores catastrales no sea el ayuntamiento. Concretamente:

"Ante estas situaciones excepcionales (...), el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento.

Ya en otras ocasiones hemos hecho referencia al principio de buena administración, principio implícito en la Constitución, arts. 9.3 y 103, proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y positivizado, actualmente, en nuestro Derecho común, art. 3.1.e) de la Ley 40/2015 ; principio que impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que, más allá reclama, la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto.

TERCERO.- Contenido interpretativo de la sentencia.

1. En atención a lo razonado más arriba, estamos en condiciones de afirmar que en aquellos supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, carece de amparo jurídico permitir que se liquide un tributo (o que no se pueda anular el ya liquidado) por la sola circunstancia de que el órgano competente para fijar los valores catastrales no sea el Ayuntamiento.

Como dijimos en la sentencia núm. 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016), ante un sistema impugnatorio complejo y potencialmente creador de disfunciones, cuando se producen situaciones como la descrita -u otras análogas- no cabe argüir, frente a una Administración que sirve con objetividad a los intereses generales, que la misma permanezca inactiva -ante aquellos hechos constatados- dando lugar a un enriquecimiento injusto prohibido o a imponer a los administrados, ciudadanos de un Estado de Derecho, un verdadero peregrinaje por largos y costosos procedimientos para, a la postre, obtener lo que desde un inicio se sabía que le correspondía o, lo que es peor, esperando que el mero transcurso del tiempo convierta en inatacables situaciones a todas luces jurídicamente injustas.

Señalamos también, y conviene ahora reiterarlo, que tal forma de conducirse no se compadece con un sistema tributario basado en el principio superior de justicia y el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a la capacidad económica de cada uno ni, desde luego, se atempera mínimamente con el principio de buena administración.

Lo expresamos literalmente así en nuestra reciente sentencia de 19 de febrero de 2019: "Ante estas situaciones excepcionales, para salvar las quiebras que hemos referido, el sistema general que distribuye las competencias entre gestión catastral y gestión tributaria debe reinterpretarse y pulir su rigidez para que en sede de gestión tributaria y en su impugnación judicial quepa entrar a examinar la conformidad jurídica de dicho valor catastral, en su consideración de base imponible del gravamen, en relación con la situación jurídica novedosa que afecta al inmueble al que se refiere la valoración catastral y a esta misma, que no fue impugnada en su momento.

Ya en otras ocasiones hemos hecho referencia al principio de buena administración, principio implícito en la Constitución, arts. 9.3 y 103, proyectado en numerosos pronunciamientos jurisprudenciales y positividad, actualmente, en nuestro Derecho común, art. 3.1.e) de la Ley 40/2015; principio que impone a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, sin que baste la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que, más allá reclama, la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente y mandata a los responsables de gestionar el sistema impositivo, a la propia Administración Tributaria, observar el deber de cuidado y la debida diligencia para su efectividad y la de garantizar la protección jurídica que haga inviable el enriquecimiento injusto".

2. Por consiguiente, la cuestión que nos suscita el auto de admisión debe responderse en los siguientes términos: los artículos 65 y 77.1 y 5 del Real Decreto Legislativo 2/2004 y el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1/2004, deben ser interpretados en el sentido de que los mismos no se oponen ni obstan a que, recurriéndose liquidaciones por IBI y para obtener su anulación, en supuestos en los que concurren circunstancias excepcionales sobrevenidas, análogas o similares a las descritas anteriormente (modificación por sentencia firme de la clasificación urbanística del suelo afectado), el sujeto pasivo pueda discutir la valoración catastral del inmueble, base imponible del impuesto, incluso en los casos en los que tal valoración catastral ha ganado firmeza en vía administrativa.

Importantes diferencias entre ese este recurso y los resueltos en las sentencias mencionadas en el fundamento anterior.

Existen importantes diferencias entre este recurso y los resueltos en las sentencias mencionadas en el fundamento anterior. Algo similar ocurría en el recurso de casación 3457/2017, resuelto por la sentencia 528/2019, de 14 de mayo, de ahí que resulte oportuno aplicar en esta ocasión, con las adaptaciones precisas, la solución a la que llega esta última.

En ese sentido, a diferencia de lo que acontece en el proceso que nos ocupa (en el que se pretende la devolución del IBI correspondiente a las liquidaciones firmes de los ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015), en los asuntos resueltos en las sentencias 196/2019, de 19 de febrero (recurso de casación núm. 128/2016), 273/2019, de 4 de marzo (recurso de casación núm. 11/2017) y 443/2019, de 2 de abril (recurso de casación núm. 2154/2017 los contribuyentes habían impugnado en plazo las liquidaciones tributarias giradas por el Ayuntamiento de Badajoz en concepto de IBI por la razón esencial de que en esas mismas liquidaciones se valoraban los inmuebles afectados como urbanos -a tenor de su clasificación catastral- cuando, en realidad, no tenían esa naturaleza.

En definitiva, mientras que en dichos recursos no se impugnaron en la instancia liquidaciones de IBI firmes -como ahora sucede-, ni, por tanto, se planteó si tal firmeza obligaba o no a la hacienda municipal a revisar retroactivamente las liquidaciones ya giradas, en el supuesto que ahora analizamos la cuestión está relacionada con la eventual nulidad de los actos tributarios firmes como consecuencia de una jurisprudencia que ha establecido que, a efectos catastrales, los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica.

Como señalamos en la Sentencia 528/2019, de 14 de mayo (recurso de casación 3457/2017) en el ámbito del IBI, la revisión de liquidaciones firmes como consecuencia de la necesidad de que el suelo, para ser urbano, cuente con desarrollo urbanístico establecido por instrumento urbanístico apto (exigencia derivada de la jurisprudencia posterior a esas liquidaciones y de la modificación legal efectuada en su aplicación) debe efectuarse por los cauces establecidos en el Capítulo II del Título V de la Ley General Tributaria, lo cual no se ha realizado esta vez.

Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

La consecuencia lógica de lo que venimos diciendo no puede ser otra que la estimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento puesto que la sentencia recurrida, que anula las liquidaciones del IBI por ser rústico y no urbano el bien inmueble al que se refieren no ha tenido en cuenta una circunstancia excepcional sobrevenida de las que, según la doctrina a la que antes nos hemos referido, permiten la impugnación de la valoración catastral con ocasión del recurso dirigido contra la liquidación del impuesto municipal.

Pronunciamiento sobre costas.

En relación con las costas procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las correspondientes a la instancia, cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Primero.- Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

Segundo.- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por el procurador de los tribunales, don Ramiro Reynolds Martínez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Badajoz, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de fecha 1 de junio de 2017, dictada en el recurso de apelación núm. 57/2017 sobre devolución de ingresos indebidos de las liquidaciones practicadas por dicha Corporación en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles de los ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015 ambos inclusive, sentencia que se casa y anula.

Tercero.- Estimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Ayuntamiento de Badajoz contra la sentencia de 16 de enero de 2017 del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 2 de Badajoz, dictada en el procedimiento ordinario núm. 132/2016, y en la que se estimó el recurso interpuesto por la mercantil MARPISA S.A. frente a la resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación, de 7 de abril de 2016, que desestimó el recurso de reposición contra las liquidaciones del IBI por el bien con referencia catastral 06900A286000140001RK, suelo urbanizable con condiciones, sector SUB-CC-5.1, ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015.

Cuarto.- Desestimar recurso interpuesto por la mercantil MARPISA S.A. frente a la resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación, de 7 de abril de 2016, que desestimó el recurso de reposición contra las liquidaciones del IBI por el bien con referencia catastral 06900A286000140001RK, suelo urbanizable con condiciones, sector SUB-CC-5.1, ejercicios 2010, 2011, 2014 y 2015, y, por tanto, declarar conforme a derecho la resolución del Servicio de Gestión Tributaria y Recaudación del Ayuntamiento de Badajoz, de 7 de abril de 2016.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Jesús Cudero Blas D. Rafael Toledano Cantero

D. Dimitry Berberoff Ayuda D. Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Sr. D. Isaac Merino Jara estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo; certifico.