Duración de la medida de suspensión de funciones en caso de procedimiento judicial penal contra policía local

Tribunal Supremo , 7-07-2022
, nº 959/2022, rec.6096/2020,  

Pte: Fonseca-Herrero Raimundo, Antonio Jesús

ECLI: ES:TS:2022:3017

ANTECEDENTES DE HECHO 

El Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 Bilbao ha dictado sentencia de fecha 30 de abril de 2019 en el recurso contencioso administrativo núm. 251/2018, interpuesto por don Martin contra el Ayuntamiento de Bilbao.

En concreto, el Juzgado citado dispuso:

"DESESTIMO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el recurrente contra la resolución de la Concejala Delegada del Área de Alcaldía, Contratación y Recursos Humanos de 4 de mayo de 2018, por la que se acuerda la adopción de la medida cautelar de suspensión provisional del recurrente ampliada a resolución de 14 de septiembre de 2018 por la que se acuerda proceder a ejecutar con efectos a fecha de 14 de septiembre de 2018 la citada medida cautelar de suspensión provisional de funciones, toda vez que el Instituto Nacional de Seguridad Social ha emitido alta médica con efectos al 13 de septiembre de 2018 y fecha de incorporación a fecha 14 de septiembre de 2018.

Cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad."

Ante la Sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se siguió el recurso de apelación núm. 1074/2019, interpuesto por la representación procesal de don Martin contra la citada sentencia de fecha 30 de abril de 2019.

En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 23 de junio de 2020, cuyo fallo es el siguiente:

"Estimar el recurso de apelación formulado por la representación procesal de, don Martin, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Bilbao, dictada en el procedimiento abreviado número 251/2018 , que revocamos y, en consecuencia, debemos:

PRIMERO.- Declarar que el acto administrativo impugnado no es conforme a derecho en los extremos objeto de impugnación, por lo que debemos anularlo y lo anulamos.

SEGUNDO.- Sin imposición de costas."

Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por el Ayuntamiento de Bilbao y la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 27 de enero de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Bilbao acordando:

Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de 23 de junio de 2020, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso de apelación núm. 1074/2019.

Segundo.- Precisar, al igual que señalamos en nuestros autos que admitieron a trámite los recursos 1187/2018, 5877/2018, 7290/2018 y 678/2020, que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

si el plazo máximo de seis meses de suspensión provisional de funciones que puede adoptarse como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario, según dispone el artículo 98.3 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, resulta también de aplicación durante la sustanciación de un procedimiento judicial penal, o si, por el contrario, la suspensión provisional acordada por la Administración se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el Juez y que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo.

Tercero.- Identificar como las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las contenidas en el artículo 98.3 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, y el artículo 8.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado."

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 9 de marzo de 2022, la parte recurrente solicitó que se dicte sentencia" por la que, revocando la sentencia de la Sección Tercera, de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, número 254/2020 de fecha veintitrés de junio de dos mil veinte (Recurso de Apelación 1074/2019), se estime plenamente nuestro recurso de conformidad con los razonamientos invocados en el mismo y, en consecuencia, se case y anule la sentencia impugnada dictándose una nueva, por la que entrando a conocer el fondo del asunto, se fije la doctrina de este Tribunal en los términos solicitados y se deje sin efecto el fallo dictado en la instancia, declarándose la conformidad a derecho de la resolución administrativa".

Conferido trámite de oposición mediante providencia de 16 de marzo de 2022, la representación procesal de don don Martin presentó escrito el día 3 de mayo de 2022 solicitando que " Con carácter principal, acordar la carencia sobrevenida del recurso;

Con carácter subsidiario, la desestimación del recurso, sin perjuicio de que la Sala pueda matizar su doctrina previa en los términos expuestos en el punto 46 precedente. "

Mediante providencia de fecha 12 de mayo de 2022, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de julio de 2022, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 6 de julio de 2022.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 23 de julio de 2020.

Mediante resolución de 4 de mayo de 2018 de la Concejala Delegada del Área de Alcaldía, Contratación y Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao se suspendió provisionalmente de sus funciones a don Martin, que se encontraba sometido a un proceso penal por un posible delito un delito contra la salud pública por el Juzgado de Instrucción n° 3 de DIRECCION001 y mientras se mantuviese su imputación y con fundamento en la "(...) alarma social que generaría su reincorporación al servicio activo estando imputado por un delito doloso contra un bien jurídico especialmente protegido (...)" (folio 113 del expediente administrativo).

Don Martin, funcionario de la Policía Local, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la suspensión provisional de funciones, que fue desestimado por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Bilbao.

El recurso de apelación interpuesto por el Sr. Martin fue estimado por la sentencia de la Sala territorial que ahora se impugna. Ésta considera, en esencia, que la resolución administrativa contraviene lo dispuesto por el art. 98.3 del Estatuto Básico del Empleado Público (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015), que establece una duración máxima de seis meses para la medida cautelar de suspensión provisional de funciones acordada por la Administración en el curso de un procedimiento disciplinario. Consideró que, no existiendo riesgo de reiteración delictiva, ni de destrucción u ocultación de fuentes de prueba relevantes, al no haberse acordado por el Juez instructor su ingreso en prisión provisional, ni habiéndose acordado la retirada de su arma reglamentaria, ni ninguna otra medida que impida el desempeño de su función policial, procede estimar el recurso y declarar que la duración máxima de la suspensión provisional impugnada debió limitarse a 6 meses.

El recurso de casación fue admitido por la Sección 1ª de esta Sala mediante auto de 27 de enero de 2022. La cuestión que éste declara de interés casacional objetivo es: "si el plazo máximo de seis meses de suspensión provisional de funciones que puede adoptarse como medida cautelar en la tramitación de un expediente disciplinario, según dispone el artículo 98.3 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, resulta también de aplicación durante la sustanciación de un procedimiento judicial penal, o si, por el contrario, la suspensión provisional acordada por la Administración se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el Juez y que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo".

Asimismo, fijó las normas jurídicas objeto de interpretación: "Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 98.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y artículo 8.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.".

En el auto de admisión se señala, además, que el problema es similar al suscitado en los recursos de casación nº 1187/2018, 5877/2018, 7290/2018 y 678/2020, ya admitidos en su día y que han sido han sido resueltos mediante las sentencias de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fechas 14 de julio de 2020 ( recurso de casación 1187/2018), de 2 de diciembre de 2020 ( recurso de casación 7290/2018) y 10 de mayo de 2021 ( recurso de casación 5877/2018).

Como se deja indicado en el auto de admisión y resalta la parte recurrente en su escrito de interposición, la misma cuestión planteada ha sido analizada y resuelta por esta Sala en sentencia dictada el día 14 de julio de 2020 al resolver el recurso de casación 1187/2018. De modo que ahora no podemos sino reiterar, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE), y de la propia coherencia de nuestra jurisprudencia, lo que entonces declaramos.

En esa sentencia dictada el día 14 de julio de 2020 (recurso de casación 1187/2018) decíamos:

"SEXTO.- El juicio de la Sala.

Pues bien, sobre dicha cuestión, la relación entre el EBEP y la legislación específica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado es preciso tener en cuenta que el propio Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público ( EBEP) establece el ámbito de aplicabilidad a los funcionarios de las entidades locales. Así, el art. 1 dispone que: "El presente Estatuto tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación", y el art. 3 dispone, respecto al personal funcionario de las Entidades Locales lo siguiente:

"Artículo 3. Personal funcionario de las Entidades Locales.

1. El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local".

En particular, respecto los funcionarios de los Cuerpos de Policía Local, reconoce la prioridad de aquello que resulte aplicable a dichos funcionarios a tenor de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Dice lo siguiente el apartado 2 del art. 3 del EBEP:

"2. Los Cuerpos de Policía Local se rigen también por este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad".

Por consiguiente el EBEP, que tiene rango de ley ordinaria, no deroga de manera expresa precepto alguno de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado -no podría hacerlo dado el rango de ley orgánica de la LOFCS, art. 81.1º CE-, cuyo carácter orgánico impone el art. 104.2 CE. Por consiguiente, la disposición derogatoria general del EBEP no afecta a las normas de carácter orgánico, y, en particular al art. 8.3 de la LOFCSE.

Por su parte, la LOFCSE es aplicable, en cuanto al régimen estatutario, a los funcionarios de las policías locales. Así lo establece su art. 52 que dispone:

"1. Los Cuerpos de Policía Local son Institutos armados, de naturaleza civil con estructura y organización jerarquizada, rigiéndose, en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los capítulos II y III del título I y por la sección cuarta del capítulo IV del título II de la presente Ley, con adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos".

Por consiguiente, la previsión del art. 8.3, LOFCS en cuanto a procedimientos disciplinarios y su relación con procedimientos penales por los mismos hechos, y en particular la duración de las medidas cautelares que pudieran adoptarse, es una norma de rango de ley orgánica, de carácter estatutario, y por ende de aplicación común a las Policías Locales en tanto integrantes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como disposición estatutaria propia de carácter común.

Dice el art. 8.3 LOFCSE:

"La iniciación de procedimiento penal contra miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no impedirá la incoación y tramitación de expedientes gubernativos o disciplinarios por los mismos hechos. No obstante, la resolución definitiva del expediente sólo podrá producirse cuando la sentencia recaída en el ámbito penal sea firme, y la declaración de hechos probados vinculará a la administración. Las medidas cautelares que puedan adoptarse en estos supuestos podrán prolongarse hasta que recaiga resolución definitiva en el procedimiento judicial, salvo en cuanto a la suspensión de sueldo en que se estará a lo dispuesto en la legislación general de funcionarios".

La argumentación de la sentencia de instancia de que dicho precepto debe entenderse derogado por la disposición derogatoria del EBEP es errónea. Ni por razones de rango normativo, ya lo hemos dicho - al tratarse de ley orgánica- ni por razones de legislación especial -pues es la propia Constitución la que establece la previsión de una ley orgánica para el estatuto de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado- puede entenderse derogada la previsión del art. 8.3 de la LOFCSE. El criterio que establece el art. 8.3 de la LOFCSE sobre duración de las medidas cautelares es fijado específicamente por la norma orgánica, y no por remisión a otra legislación estatal que haya sido derogada expresamente por el EBEP, como da a entender la sentencia recurrida haciendo una referencia que el art. 8.3 es una mera reproducción del art. 24 del Real Decreto 33/1986, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.

Que la previsión del art. 8.3 de la LOFCSE, de suspensión de funciones durante toda la duración del procedimiento penal, como medida cautelar administrativa, es una especificidad del régimen de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, lo confirma lo dispuesto en el art. 33.2.c) de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo nacional de Policía, que establece también esta posibilidad de adoptar excepcionalmente tal medida y con la debida motivación.

"33.2. c) [...] Si los hechos que motivan el expediente disciplinario dan lugar también a un procedimiento penal, la suspensión provisional se mantendrá durante todo el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar su puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.

No obstante, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil podrá acordar, excepcionalmente, como medida preventiva, la suspensión provisional de los funcionarios sometidos a procedimiento penal, si esta medida no ha sido adoptada por la autoridad judicial que conozca de aquél, y podrá prolongarse hasta la conclusión del procedimiento penal".

Esta norma, según prevé la disposición final sexta "[...] se aplicará a los Cuerpos de Policía Local de acuerdo con lo previsto en la legislación orgánica reguladora de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad", por lo que supone de nuevo el reenvío a la previsión del art. 8.3 en relación con el art. 52 ambos de la LOFCSE. Por consiguiente, no cabe sino concluir que existe la posibilidad de que el órgano que ostente la dirección de personal de la policía local, en este caso el Alcalde - cuya competencia no se ha cuestionado-, acuerde la prolongación de la medida cautelar de suspensión provisional de funciones, de conformidad con el art. 8.3 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. La suspensión provisional de funciones se regirá, en cuanto a los efectos económicos por lo dispuesto para la legislación general de funcionarios del Estado, por lo que el funcionario suspenso provisional tendrá derecho a percibir durante la suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares por hijo a cargo ( art. 98.3 del EBEP y en el mismo sentido el art. 33.2.d de la Ley Orgánica 4/2010 de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía).

Esta conclusión no es contrariada por las sentencias invocadas por la representación de la parte recurrida y, en particular, por la sentencia de 18 de octubre de 2017 (rec. cas. en interés de la ley 2533/2016), pues se trata de una sentencia que desestima el recurso de casación en interés de la ley por no apreciar el presupuesto de que el criterio expresado en la sentencia recurrida, relativa al régimen disciplinario de las Policías Locales de Cataluña, reflejara el grave perjuicio real que resulta de la interpretación realizada por la sentencia y que es presupuesto para tal tipo de recurso. Por otra parte, la sentencia citada, de 18 de octubre de 2017, establece el criterio de que la legislación autonómica, que es precisamente la aplicada por la resolución recurrida ( art. 56 de la Ley de Policías Locales de Cataluña) constituye, junto con los principios estatutarios comunes establecidos en la LOFCSE, el marco normativo específico. Así, hemos declarado en la citada sentencia que "[...] a legislación aplicable o, si se prefiere, a qué régimen disciplinario están sujetos los miembros del cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de DIRECCION000 y, por extensión, los de los municipios catalanes".

También se ha visto que el juego de los preceptos constitucionales concernidos -artículos 148.1.22ª y 149.1.29ª- conduce a las normas que junto a ellos integran el bloque de la constitucionalidad, particularmente, a las del artículo 164 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la legislación orgánica en materia de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Hemos comprobado que el precepto relevante es el artículo 52.1 de la Ley Orgánica 2/1986, ya que a él sigue conduciendo la disposición final sexta de la Ley Orgánica 4/2010. Este precepto, contiene un reenvío de retorno ya que, si efectivamente, esta última Ley Orgánica sustituye y desarrolla para el Cuerpo Nacional de Policía el régimen disciplinario de la anterior, en punto al de los cuerpos de Policía Local, vuelve al artículo 52 de la Ley Orgánica 2/1986 en lo que ella misma no ha sustituido: además de los principios generales de los capítulos II y III del Título I, esto es, al art. 8.3 LOFCSE, sin perjuicio de la adecuación de sus previsiones a las caracter��sticas de dependencia orgánica exigidas por la inserción en la Administración correspondiente y, en lo que ahora importa, a las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas.

SÉPTIMO .- Fijación de la doctrina de interés casacional.

Como conclusión de todo lo razonado la doctrina de interés casacional que establecemos es que en un caso como el aquí enjuiciado, concerniente a la duración de las medidas cautelares adoptadas en un procedimiento disciplinario respecto a un funcionario de cuerpo de policía local por hechos que están siendo objeto de investigación en un procedimiento penal en que el dicho funcionario tiene la condición de investigado, la medida cautelar de suspensión de funciones puede adoptarse por la autoridad administrativa que ostenta la competencia de dirección de la policía local (...) hasta la finalización del procedimiento penal por resolución definitiva, y aun cuando no se haya impuesto por la jurisdicción penal medida cautelar que impida la prestación de servicios, si bien respecto a los efectos económicos habrá de aplicarse la limitación establecida en la legislación específica del régimen general de funcionarios, todo ello de conformidad con los principios establecidos en el art. 8.3 en relación con el art. 52 de la LOFCSE y las disposiciones de derecho autonómico que las complementan".

De conformidad con la doctrina declarada y que aquí reproducimos, procede la estimación del recurso de casación, con revocación de la sentencia de apelación, ya que ha vulnerado el artículo 8.3 de la LOFCSE en relación al artículo 52 de la misma, y ha aplicado indebidamente el artículo 98.3 del EBEP.

Puestos a resolver el recurso de apelación son de ratificar todas las razones que llevan a la sentencia de la primera instancia a desestimar el recurso contencioso-administrativo. En definitiva, el criterio expuesto en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo es correcto, ya que las resoluciones administrativas recurridas son ajustadas a Derecho y conformes con la doctrina jurisprudencial que hemos establecido. Por tanto, debemos desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Martin.

Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la apelación, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia recurrida de no hacer imposición, habida cuenta de la complejidad jurídica de la cuestión suscitada y el pronunciamiento contradictorio de las sentencias de instancia y apelación ( art. 139 LJCA).

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Estimar el recurso de casación núm. 6096/2020, promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao contra la sentencia dictada el día 23 de junio de 2020 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el rollo de apelación núm. 1074/2019, revocando la sentencia recurrida.

2.- Desestimar el recurso de apelación núm.1074/2019 interpuesto por la representación procesal de don Martin contra la sentencia dictada el 30 de abril de 2019 en el procedimiento abreviado núm. 251/2018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Bilbao, contra la resolución de 4 de mayo de 2018, la resolución de la Concejala Delegada del Área de Alcaldía, Contratación y Recursos Humanos del Ayuntamiento de Bilbao, por el que se acuerda la adopción de la cautelar de suspensión provisional de las funciones como Policía Local.

3.- Hacer el pronunciamiento sobre las costas, en los términos previstos en el último fundamento Jurídico

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.