Documentación justificativa de subvención: trámite incluido en el procedimiento de concesión

Tribunal Supremo , 21-01-2020
, nº 49/2020, rec.5906/2017,  

Pte: Teso Gamella, María del Pilar

ECLI: ES:TS:2020:128

ANTECEDENTES DE HECHO 

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, contra la Resolución, de fecha de 5 de diciembre de 2011, dictada por el Consejero de Empleo de la Junta de Andalucía, en su calidad de Presidente del Servicio Andaluz de Empleo, por delegación de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz Empleo de Sevilla, para la ejecución del taller de empleo denominado "Las Doblas".

En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 27 de junio de 2017, cuyo fallo es el siguiente: << Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento de Aljarafe, representada por el Sr. Procurador D. Antonio Ramos Suarez, contra la inactividad de la Delegación Territorial de Sevilla de la Consejería de Educación, Cultura Deporte de la Junta de Andalucía derivada del incumplimiento de las obligaciones de pago a la recurrente establecidas en resolución de fecha de 5 de diciembre de 2011 dictada por el Sr. Consejero de Empleo de la Junta de Andalucía, en su calidad de Presidente del Servicio Andaluz de Empleo, por delegación de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz Empleo de Sevilla, para la ejecución del taller de empleo denominado "Las Doblas", que anulamos y reconocemos el derecho de la recurrente a obtener el pago de las cantidades que reclama, en concepto de principal Ciento Noventa y Ocho Mil Trescientos Setenta y Siete Euros con cinco céntimos (198.377,05 euros) y de los intereses legales, Si bien estos se devengarán con arreglo a los términos recogidos en el penúltimo fundamento de la presente. Sin costas. >>

Contra la mentada sentencia, la Junta de Andalucía preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala el día 26 de febrero de 2018, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de 27 de junio de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, sede en Sevilla) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el procedimiento ordinario nº 683/2015.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 23 de abril de 2018, la parte recurrente, Junta de Andalucía, solicita que se dicte sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la señalada Sentencia de fecha 27 de junio de 2017 de conformidad con lo señalado por esta parte.

Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 27 de abril de 2018, la parte recurrida, la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe no se persona en este recurso, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Mediante providencia de 23 de octubre de 2019, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de enero de 2020, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 15 de enero de 2020.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La sentencia recurrida

La sentencia que se impugna en el presente recurso de casación, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Mancomunidad de Desarrollo y Fomento del Aljarafe, contra, según señala la sentencia, "la inactividad de la Delegación Territorial de Sevilla de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Andalucía derivada del incumplimiento de las obligaciones de pago a la recurrente establecidas en resolución de fecha 5 de diciembre de 2011, del Consejero de Empleo de la Junta de Andalucía, en su calidad de Presidente del Servicio Andaluz de Empleo, por delegación de la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo de Sevilla, para la ejecución del taller de empleo denominado Las Doblas". Dicha sentencia acuerda la nulidad y declara el derecho de la allí recurrente a obtener el pago de las cantidades que reclama en concepto de principal, 198.377,05 euros y los intereses legales.

La identificación del interés casacional

El interés casacional del recurso ha quedado delimitado en el Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera) de 26 de febrero de 2018, a las siguientes cuestiones:

<< Si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992(actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015).

Y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado>>.

Precedentes sobre la misma cuestión de interés casacional

Las cuestiones que revisten interés casacional, relacionadas en el fundamento anterior, han sido ya abordadas por esta Sala Tercera, de manera que debemos ahora reiterar, por elementales razones de seguridad jurídica (9.3 de la CE) e igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), lo que entonces declaramos. En concreto, en las Sentencias de fecha 6 de marzo de 2018 (recurso de casación nº 557/2017), 14 de marzo de 2018 (recurso de casación nº 336/2016), 22 de marzo de 2018 (recurso de casación nº 92/2016), 11 de mayo de 2018 (recursos de casación nº 145/2016 y nº 280/2016), 13 de septiembre de 2018 (recursos de casación nº 63/2017 y 452/2017) y 20 de septiembre de 2018 (recurso de casación nº 551/2017).

De modo que nos hemos pronunciado, siguiendo ahora lo declarado en la Sentencia dictada en el recurso de casación nº 63/2017 que, a su vez, sigue a las sentencias de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/2017) y de 14 de marzo de 2018 (recurso de casación 336/2016), que <<La argumentación de la sentencia recurrida es muy sucinta, y no expresa de manera explícita los fundamentos jurídicos en que apoya su conclusión principal, esto es, que se habría producido una desestimación presunta por ausencia de resolución expresa dentro del plazo máximo para resolver, plazo que computa a partir de la reclamación de pago. Las únicas normas a que se refiere la sentencia recurrida en este punto son el art. 34 de la LGS y el art. 88 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y en ninguno de dichos preceptos se establece un plazo para dictar resolución, ni se determinan los efectos de la ausencia de resolución.

El razonamiento de la sentencia de instancia, al fijar un plazo de resolución de tres meses, tan sólo tiene sentido bajo la premisa de que la reclamación de la beneficiaria para el pago diera lugar al inicio de un procedimiento que hubiera de concluir en tal plazo. Sentada esta primera conclusión, no cabe compartir el planteamiento de la Administración recurrente cuando sostiene que la sentencia ha atribuido a la falta de resolución un efecto estimatorio presunto, aplicando de forma implícita el art. 43.2 de la LPAC. En ningún pasaje de la misma se afirma tal efecto, y en el escueto desarrollo de su argumentación, la sentencia recurrida no cita el art. 43 de la LPAC sobre los efectos estimatorios de la falta de resolución. Cierto que tampoco alude al art. 42.3 LPAC -que regula el plazo máximo de resolución de los procedimientos administrativos que no lo tengan establecido de forma específica-, pero de la afirmación de la sentencia de que existía un plazo máximo de resolución de tres meses, coincidente con el previsto en el art. 42.3 de la LPAC, cabe deducir que lo aplica implícitamente. Sin embargo, no cabe sostener que la sentencia recurrida haya declarado el efecto estimatorio presunto por la falta de resolución administrativa en plazo, ni que la aplicación del art. 43 de la LPAC sea su razón de decidir. Antes bien, del contenido de la parte dispositiva de la resolución, que anula el acto administrativo identificado en el fundamento de derecho primero, y de lo identificado en aquel fundamento como acto recurrido, que es "[...] la desestimación por silencio de la reclamación efectuada de liquidación del expediente [...] y el pago de 140.354,37 euros de acuerdo con lo previsto en la Orden de 23 de octubre de 2009 y resolución de 28 de diciembre de 2011 [...]", se colige que la sentencia de instancia en modo alguno ha atribuido efecto estimatorio presunto a la falta de resolución, antes bien, le ha conferido efecto desestimatorio.

En definitiva, la sentencia recurrida ha atribuido a la reclamación de pago efectuada por la beneficiaria de la subvención un efecto iniciador de un procedimiento administrativo iniciado a instancia de la beneficiaria de la subvención. En segundo lugar determina que el plazo de resolución de ese procedimiento es de tres meses, aplicando implícitamente el art. 42.3.a) de la LPAC y, finalmente, atribuye efecto desestimatorio a la falta de resolución, sin explicar en que forma interpreta el art. 43.1 de la LPAC , de aplicación necesaria en todo caso bajo la tesis que sigue la sentencia recurrida de que se está ante un procedimiento iniciado por el interesado, máxime cuando la regla general que establece el art. 43.1 de la LPAC para estos supuestos es la estimación por silencio administrativo, excepto en los casos en que la propia norma lo excepciona. La sentencia de instancia guarda silencio sobre este punto y se limita a anular lo que considera una desestimación presunta por silencio, afirmando que la Administración, en ese procedimiento, no cuestionó que se hubiera producido el "[...] cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario" y la debida justificación que incumbía al mismo. Conviene precisar, no obstante, la prevención que hace la sala de instancia de que no ha entrado a enjuiciar "[...] la corrección del cumplimiento de la acción formativa subvencionada ni la justificación de la documentación justificativa aportada" (FD 5), por lo que la razón de decidir, en definitiva, es que la Administración no ha negado la presentación de la documentación justificativa necesaria, sino que se ampara en una facultad de comprobación para la que dispondría de un plazo no determinado más que por el cuatrienal de prescripción de la acción de reintegro.

SEXTO.- Planteada en estos términos la fundamentación jurídica del fallo y su alcance, procede estimar el recurso de casación en cuanto no resulta ajustada a Derecho la premisa de la que arranca el razonamiento de la sentencia de instancia, esto es, la existencia de una actuación del beneficiario que origine un procedimiento administrativo específico, sometido a un plazo de resolución, al que califica implícitamente como procedimiento iniciado a instancia del interesado, pero sin embargo le atribuye efecto desestimatorio presunto, sin justificar cual es la excepción a la regla general del art. 43.1 de la LPAC . Sin embargo, debemos rechazar que la sentencia haya declarado un efecto estimatorio presunto a la ausencia de resolución, por lo que la doctrina que hemos de fijar no abordará esta cuestión, pues en modo alguno se corresponde con el fallo ni con la argumentación de la sentencia recurrida. La doctrina jurisprudencial que esta Sala ha de establecer debe ser, en todo caso, sobre las bases reales del litigio sometido a enjuiciamiento, como exige el art. 93.1 de la LJCA , y no a modo de proclamación abstracta, lo que resultaría contrario a la naturaleza del recurso de casación como medio de impugnación.

Estimamos que no cabe entender iniciado un procedimiento administrativo específico, y ello por cuanto la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución firme otorgando la subvención, actuación que consiste en la presentación de la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Por tanto, no se trata de una solicitud que inicie el procedimiento, sino una obligación que incumbe al beneficiario, en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención. Esta obligación se expresa con carácter general en el art. 30.2 de la LGS cuando dispone que:

"La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas".

Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención, ya sea en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como ocurre en el presente litigio. Ahora bien, ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna, como ocurriría de no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. Es por ello que el art. 34.2 de la LGS establece que "La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente", y en el siguiente apartado (34.3 LGC) precisa que "El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención".

La conclusión de que la actuación de justificación por el beneficiario no es una solicitud que inicie un procedimiento, tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así lo declaramos en nuestra sentencia del Pleno de 28 de febrero de 2007 (rec. cas. núm. 302/2004), reiterando lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (rec. cas. núm. 2354/2003) que afirmó, respecto a una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses, que esa petición no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.

Por consiguiente, la sentencia de instancia aplica indebidamente el art. 42.3.b) de la LPAC, único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplica también de forma incorrecta el art. 43.1 de la LPAC , pues de seguir en todo su alcance la tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, lo cierto es que este hipotético efecto debería estimatorio, ya que la sentencia no justifica que concurra ninguno de los casos en los que no se produce el efecto general de silencio administrativo estimatorio que, como regla general establece el art. 43.1 de la LPAC para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados, Como quiera que el resto del razonamiento de la sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, con infracción de las normas ya citadas, procede casar y anular la sentencia de instancia y entrar a resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( art. 93.1 de la LJCA )>>.

Del mismo modo en nuestra sentencia de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación nº 557/2017), en relación a la actuación administrativa impugnada, hemos declarado que <<ante una situación en que la Administración ha dejado pasar, no ya meses, sino años, en una situación de inactividad, resulta secundario si la demanda ha orientado la pretensión como impugnación de un acto presunto, o como una inactividad de la Administración en el cumplimento de la actuación a que venía obligada, o finalmente como la inejecución de un acto firme cuyo cumplimiento se reclame. Todas estas formas de actuación administrativa son impugnables, a tenor del art. 25 de la LJCA. La Administración no puede obtener ventaja de su falta de respuesta e inactividad cuando no ofrece una mínima justificación de su proceder, dejando transcurrir mucho más de los dos meses que prevé el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008 para expedir el documento contable a partir del momento de la justificación. Ello determina, desde luego, el rechazo de la inadmisibilidad por falta de actuación administrativa, más allá de lo cual resulta necesario que esta Sala aborde la cuestión de la naturaleza de la actividad administrativa impugnada, pues ello tiene relevancia tanto en la eventual tramitación procesal como en orden a delimitar el ámbito de la cognitio, que en los casos de impugnación de inactividad tiene un ámbito limitado, conforme al art. 32 de la LJCA.

En tal sentido, estimamos que la naturaleza de la actuación administrativa impugnada es la inejecución de un acto administrativo firme. El artículo 25.2 de la LJCA declara admisible el recurso contra la inactividad de la Administración, y el artículo 29.2 de la LJCA dispone que: "Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78".

Y el art. 32 delimita el ámbito de la cognitio en tales casos, al establecer que:

"1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas".

Esta cuestión se ha abordado recientemente, y así hemos declarado en nuestra sentencia de 23 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 543/2017) la siguiente doctrina jurisprudencial:

"1.- El procedimiento judicial previsto en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es adecuado para que los afectados por la inejecución de un acto firme adoptado en materia de concesión de subvenciones puedan formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que están establecidas. No procede exceptuar de la aplicación de esta regla aquellos supuestos, como el analizado en este proceso, en que la Administración reconoce a un particular el derecho a percibir una subvención cuyo abono será realizado mediante pagos diferidos condicionados al cumplimiento o mantenimiento por el beneficiario de los requisitos exigidos por la normativa aplicable".

Por consiguiente, la Administración demandada venía obligada a la ejecución del acto firme de concesión de la subvención, una vez acreditado el cumplimiento de la condición a que estaba subordinado el derecho ya declarado en la resolución de concesión. La justificación documental presentada (cuenta justificativa y demás documentos complementarios) no ha sido objeto de ningún reparo una vez solventados los distintos requerimientos. El documento contable necesario para efectuar el pago debió expedirse en el plazo de dos meses, según dispone el art. 36.5 de la Orden de 31 de octubre de 2008, plazo sobradamente transcurrido cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo. Es por ello que se ha acreditado tanto el derecho de la beneficiaria como la pasividad de Administración en el cumplimiento y ejecución de un acto administrativo firme, como es el de concesión de la subvención, del que se derivan, no ya meras expectativas, sino auténticos derechos, que se han consolidado desde el punto y hora que el beneficiario ha cumplido con las obligaciones de justificación a que venía subordinada la efectiva percepción de la subvención.

La causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada con estimación del recurso contencioso-administrativo y condena a la Administración al abono de la cantidad concedida como subvención que estaba pendiente de pago, que asciende a la suma de 49.932,88 euros.

NOVENO.- No cabe estimar la pretensión de abono de las cantidades abonadas por intereses devengados por las pólizas de crédito que se dicen contratadas por la beneficiaria para sufragar los gastos en que incurrió para desarrollar la actividad de formación, pues ni el desempeño de la actividad formativa subvencionada estaba sujeto a la percepción de la ayuda, además de que percibió un anticipo del 75%, ni se justifica que dichas pólizas tuvieran por única finalidad subvenir las necesidades de liquidez derivadas del retraso en el abono del resto pendiente. >>

Debemos, en definitiva, concluir, como dispusimos en las precedentes sentencias citadas, respecto de las cuestiones de interés casacional, que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al artículo 43.2 de la LPAC (actualartículo 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia en el recurso de casación y las comunes por mitad. En la misma forma soportaran las de instancia al ser parcial la estimación de las pretensiones de la demandante, por aplicación del art. 139.1, párrafo segundo, de la LJCA.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de fecha 27 de junio de 2017, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo nº 683/2015, sentencia que se casa y anula.

2.- Que, tras desestimar la inadmisibilidad aducida por la Administración demandada, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación procesal de la Mancomunidad de Desarrollo de y Fomento contra la inactividad de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte en el procedimiento y pago de liquidación en relación con el Taller de empleo denominado "Las Doblas". Condenando a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía a que abone a la demandante, Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos de Andalucía, la cantidad de 198.377,05 con los intereses legales. Se desestiman el resto de pretensiones de la demanda.

3.- En relación con las costas procesales ha de estarse a lo señalado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Antonio J. Fonseca-Herrero Raimundo

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.