Desestimación presunta en materia de control ambiental de actividad hostelera: ¿silencio administrativo o inactividad material administrativa de ayuntamiento?

TSJ Madrid , 28-07-2025
, nº 552/2025, rec.490/2024,  

Pte: Ruiz Fernández, José Manuel

ECLI: ES:TSJM:2025:9279

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº 34 de Madrid, se dictó sentencia nº 31/2024, de 30 de enero de 2024, en sus autos de P.O. nº 233/2022.

Contra la mencionada resolución judicial, por el letrado del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, se interpuso en tiempo y forma recurso de apelación con base en las alegaciones que se hacen constar en el escrito de recurso, las cuales se tienen por reproducidas en aras a la brevedad.

La Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000, de Madrid, formuló escrito de oposición al recurso de apelación, en el plazo otorgado al efecto, pero no ha comparecido en legal forma ante esta Sala, por lo que se dictó diligencia de ordenación de fecha 24 de mayo de 2024, en la que se acordó que, no habiéndose personado la parte apelada, no se le hará notificación alguna excepto la resolución que ponga fin a los presentes autos.

Elevados los autos y el expediente administrativo, en unión del escrito de recurso de apelación, a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo y personada la administración apelante en legal forma, se dictó diligencia de ordenación de 27 de mayo de 2024, por la que se declararon conclusas las presentes actuaciones, pendientes de señalamiento para votación y fallo; y posterior providencia en la que se señaló como fecha para deliberación la audiencia del día 17 de julio de 2025, teniendo lugar en la fecha señalada y quedando los autos conclusos y para sentencia.

Ha sido Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. José Manuel Ruiz Fernández, quien expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de apelación se dirige por el letrado del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 31/2024, de 30 de enero de 2024, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 34 de Madrid, dictada en sus autos de P.O. nº 233/2022, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios del edificio sito en la DIRECCION000 de Madrid contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud presentada con fecha de 27 de septiembre de 2021, para que, en relación con el expediente NUM000, en el local "El Rincón del Vago" sito en la DIRECCION000 de Madrid, los servicios técnicos municipales giren visita de inspección al local y se ordene la clausura y precinto de la cocina; y ordena al Ayuntamiento de Madrid que compruebe si la actividad ahora denominada "El Rincón del Vago" que se ejerce en el local 1-2 del edificio sito en la DIRECCION000 de Madrid, cumple la Ordenanza de Calidad del Aire y Sostenibilidad, verificando la evacuación de humos, gases y olores de la cocina, debiendo requerir al titular de la actividad en un plazo breve la adopción de todas las medidas correctoras que sean necesarias para garantizar la calidad del aire y reducir las molestias provenientes de la actividad de cocinado conforme a lo establecido en el art. 23 y anexo I OCAS, debiendo incoar, en su caso, si procediera, el oportuno procedimiento de protección de la legalidad o sancionador hasta su resolución final.

La sentencia apelada razona que la Comunidad de Propietarios recurrente denunció que la actuación llevada a cabo por la Administración demandada en relación con el control en materia de calidad del aire de la actividad, que se viene ejerciendo en el local 1-2 del edificio situado en la DIRECCION000 de Madrid, era del todo insuficiente; y que, en relación con la actividad de hostelería que se ejerce en el local en cuestión, la Agencia de Actividades tiene incoados dos expedientes de inspección que revelan que la actividad de bar que se ejerce en el local ha sido objeto de una gran número de actuaciones por parte de los servicios municipales, constatándose en todas ellas que se incumple con la Ordenanza de Calidad del Aire y Sostenibilidad. La sentencia de instancia relaciona todas las intervenciones municipales en relación con la actividad, de las que se sigue que la actividad que se viene ejerciendo en el local no cumple con la normativa medioambiental. Pese a que el Ayuntamiento es conocedor, al menos desde el año 2019, de que el local no cuenta con sistema de extracción de humos, gases y olores provenientes de la cocina, y pese a lo tajante del informe técnico, de fecha 18/05/2022, y pese a que la Comunidad de Propietarios lleva denunciando este hecho desde el año 2019, con las consiguientes molestias que el ejercicio de la actividad le está causando, no consta que el Ayuntamiento de Madrid haya requerido al titular de la actividad, ni siquiera a fecha de dictado de esta resolución, la adopción de ninguna medida correctora, a lo que se añade que la actividad de bar se ejerce sin licencia al haberse declarado por resolución de la Agencia de Actividades, de fecha 22/2/2022, la pérdida de efectos de la declaración responsable.

El recurso de apelación solicita la revocación de la sentencia apelada y alega, como motivos de apelación:

1º) El comportamiento de la Administración municipal no puede considerarse como una inactividad material en el sentido del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

2º) Se dictó Resolución de 28 de febrero de 2022, por la que se declara ineficaz la declaración responsable de 26 de enero de 2021, se ordena el cese inmediato de la actividad bajo apercibimiento de procederse a su precinto forzoso en caso de no cumplirse voluntariamente con la orden de cese, de modo que no es posible apreciar en la conducta y comportamiento del Ayuntamiento de Madrid una actitud susceptible de calificarse como inactividad material.

3º) Si el recurrente entendía que el establecimiento sito en la DIRECCION000 no había cumplido con la orden de cese dictada por el Ayuntamiento de Madrid, la reclamación administrativa debería haberse referido a la Resolución de 28 de febrero de 2022, pero en ningún caso al informe-propuesta de medidas correctoras de 30 de abril de 2021, un acto administrativo que por ser un acto intermedio, interlocutorio o de trámite, no es susceptible de ejecución en sí mismo considerado, sino que deberá reclamarse la ejecución de la orden de cese, en caso de comprobarse que no ha sido atendida debidamente por el interesado.

La parte apelada solicita la desestimación del recurso de apelación y razona:

a) La solicitud de 27/09/2021 no se dirige contra la inactividad del art. 29 de la L.J.C-A, sino contra una desestimación por silencio administrativo de una solicitud de que los servicios técnicos municipales giren visita de inspección al local y se ordene la clausura y precinto de la cocina, por lo que toda la argumentación municipal del presente recurso esta fuera de lugar. Por ello, el presente recurso debe ser desestimado de plano.

b) Frente a la alegación de que no se puede apreciar una inactividad material de la administración, la sentencia recurrida da una respuesta contundente y sustentada en la jurisprudencia mayoritaria de nuestros tribunales, en un Fundamento Jurídico quinto demoledor y que no requiere ninguna aclaración.

Como hemos repetido en tantas ocasiones en las sentencias de esta Sala y sección, el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia, de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 19 de abril y 14 de junio de 1991, indican que "...el recurso de apelación no tiene por objeto reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto administrativo, sino revisar la Sentencia que se pronunció sobre ello...", por lo que el escrito de alegaciones del apelante ha de consistir en una crítica de la sentencia impugnada que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución de sus pronunciamientos por otros distintos (cfr. sentencia del TS, Sala Tercera, de 15 de noviembre de 1996, RJ 1996/7945).

Así centrado lo que constituye la esencia de este recurso de apelación, constatamos que la crítica que la administración apelante hace a la sentencia de instancia se basa en tres argumentos esenciales: primero, entiende que no concurren los presupuestos legales para apreciar la inactividad de la administración, conforme al artículo 29 de la Ley jurisdiccional; segundo, sostiene que no se ha producido una real inactividad, en sentido material, por parte de la administración, ya que ha dictado diversas resoluciones que desmienten esta afirmación de la sentencia; y, tercero y último, que la parte recurrente, ahora apelada, ha dirigido erróneamente su recurso contra una actividad que no era susceptible de impugnación.

Comenzando con los dos primeros argumentos de la apelación, hemos de decir que se han de rechazar de plano, por la razón que con todo acierto se expone en el escrito de oposición a la apelación, formulado por la Comunidad de Propietarios de la DIRECCION000, de Madrid. Esa razón no es otra que el patente error en que incurre la administración apelante al identificar la actuación administrativa objeto de impugnación jurisdiccional a la que se refiere la sentencia y, consecuentemente, en el régimen jurídico aplicable a la misma. En efecto, todo el discurso del recurso de apelación gira alrededor de la idea de que la sentencia de instancia ha apreciado que la administración del Ayuntamiento de Madrid ha incurrido en "inactividad" regulada en el artículo 29 de la Ley 29/1998 (se refiere, además, a sus dos modalidades, del apartado 1 y en otras a la del apartado 2 del precepto), centrando por ello su crítica en que no concurren en el caso de autos los presupuestos legales contenidos en el mencionado artículo. Dice así literalmente, el recurso de apelación: "La cuestión principal que se plantea en este procedimiento es la relativa a si el Ayuntamiento de Madrid incurrió en inactividad material al no haber hecho cesar la actividad realizada en el local sito en la DIRECCION000. A juicio de esta parte apelante el comportamiento de la Administración municipal no puede considerarse como una inactividad material en el sentido del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ".

Este planteamiento y todo su desarrollo argumental deben ser rechazados, por la sencilla razón de que no se ajustan al contenido de la sentencia. Ni el recurso contencioso-administrativo se ha dirigido contra una inactividad de la administración, en ninguna de sus dos modalidades legales, ni ha invocado el artículo 29 de la LJC-A, ni la sentencia lo ha apreciado así. Tanto el inicial escrito de recurso contencioso-administrativo de la comunidad de propietarios recurrente, como la sentencia apelada definen con toda nitidez la actuación administrativa que constituye su objeto. A este respecto, transcribimos la sentencia en la parte en que dice: "Por el Letrado don Jorge Pinedo Hay, en la representación indicada y por medio de escrito que por turno de reparto correspondió a este Juzgado, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por parte del Ayuntamiento de Madrid de su solicitud formulada con fecha 27 de septiembre de 2021" (antecedente de hecho primero); y más adelante, en el fundamento jurídico primero, que intitula "resolución recurrida", reitera: "Se interpone el presente recurso contencioso- administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, por parte del Ayuntamiento de Madrid de la solicitud formulada por la Comunidad de Propietarios del edificio sito en la DIRECCION000 de Madrid, con fecha 27 de septiembre de 2021, para que, en relación con el expediente NUM000, en el local "El Rincón del Vago" sito en la DIRECCION000 de Madrid, los servicios técnicos municipales giren visita de inspección al local y se ordene la clausura y precinto de la cocina".

Por consecuencia, no cabe duda alguna: el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra una desestimación presunta, en virtud de la "fictio iuris" del silencio administrativo, de una solicitud muy concreta de la comunidad recurrente, dirigida a la administración apelante. Ello excluye de entrada cualquier análisis de la concurrencia o no de los presupuestos de la inactividad que regula el artículo 29 de la Ley 29/1998, en ninguna de sus dos modalidades. La parte recurrente nunca planteó, ni la sentencia resolvió un supuesto de inactividad de la administración: ni por incumplimiento del deber de realizar una prestación concreta en favor de la comunidad actora, basada en una disposición general, acto, contrato o convenio (artículo 29.1); ni por falta de ejecución de una resolución firme (artículo 29.2). El fundamento jurídico quinto de la sentencia examina los precedentes de la petición de la parte actora que fue desatendida (de forma silente) en sede administrativa y concluye, a la vista de los mismos, que la normativa vigente obliga al Ayuntamiento a llevar a cabo una serie de actuaciones para velar por el cumplimiento de lo previsto en la Ordenanza de aplicación y en el ejercicio de sus potestades de planificación urbanística, de inspección y control de las actividades, y sancionadora, en su caso. Pero no menciona el artículo 29 de la ley jurisdiccional como base de su decisión, ni estima la demanda al amparo del artículo 29, ni porque entienda que la comunidad recurrente tiene derecho a algún tipo de prestación singular derivada de una disposición general; ni porque entienda que la administración no ha ejecutado algún acto firme. La sentencia estima la demanda porque, a la vista de los antecedentes fácticos y jurídicos que examina, concluye que la petición deducida en sede administrativa por la comunidad recurrente estaba amparada por el ordenamiento jurídico, de cuyas normas se sigue que la administración debe iniciar, desarrollar y culminar las actuaciones que declara en su parte dispositiva.

Aun sin detenernos demasiado en la distinción entre el régimen jurídico de la inactividad de la administración que regula el artículo 29 de la Ley jurisdiccional y la institución del silencio administrativo negativo o desestimatorio, citaremos, como ejemplo ilustrativo de la diferencia entre una y otra institución, lo que explica la STS, Sala Tercera, sección 7ª, de 22-10-2014, rec. 3474/2013: "...el régimen de pretensiones articulado por la LRJCA de 1998 impone a quien hace uso de ellas en primer lugar que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que ésta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que se ejercita ante esa Administración es, no ese derecho prestacional, sino una solicitud que si no se cumple da lugar al nacimiento de una acto administrativo, positivo o negativo, acto éste de carácter jurídico y no prestacional, el cual más tarde si es positivo puede pedirse que se ejecute, y si es negativo puede combatirse ante los Tribunales...". El Tribunal Supremo ha venido entendiendo que "...para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( Sentencias de 14 de diciembre de 2007 y 1 de octubre de 2008).

La parte recurrente no se dirigió contra una presunta inactividad de la administración, ni la sentencia de instancia se pronunció sobre tal cuestión. No se contempló en la misma que se estuviera ejercitando una acción de condena, en que propiamente consiste la acción por inactividad, para la que la tarea judicial se limita a comprobar la concurrencia de los presupuestos legales que establece el artículo 29 en sus dos modalidades. La sentencia apelada analizó un supuesto de acción declarativa ordinaria, dirigida contra una desestimación por silencio administrativo de una petición dirigida a la administración, estudiando si la normativa aplicable amparaba o no las pretensiones actoras. Es por todo ello que debemos rechazar de plano todas las alegaciones que el recurso de apelación hace en relación con el instituto de la inactividad. No hace al caso analizar si el Ayuntamiento de Madrid incurrió o no en inactividad, ni (correlativamente) si existió o no inactividad material de la administración susceptible de dar lugar a un pronunciamiento de condena, o si de los actos administrativos dictados previamente a la solicitud, contra cuya desestimación se actúa, se seguía o no un supuesto de inactividad material. La sentencia apelada no guarda relación alguna con esta cuestión y, por tanto, todas las alegaciones que el recurso de apelación hace a este respecto deben ser rechazadas.

Igual desacierto apreciamos en las alegaciones de la administración apelante, en las que plantea que la comunidad actora debió reclamar el cumplimiento de la resolución de 28 de febrero de 2022, por la que se declara ineficaz la declaración responsable de 26 de enero de 2021; pero no en relación con la propuesta de medidas correctoras de 30 de abril de 2021, al ser lo que califica de "un acto preparatorio esencialmente encaminado a servir de base al órgano decisorio a la hora de dictar la resolución definitiva". De nuevo estamos ante una alegación que parte erróneamente de que la comunidad de propietarios ha ejercitado una acción de condena, por inactividad de la administración, solicitando la ejecución de alguna resolución administrativa. No sólo no ha hecho tal cosa, como hemos visto en el anterior fundamento jurídico, sino que tampoco se ha dirigido, de ninguna manera, contra ese informe-propuesta de medidas correctoras. Esa actuación, como las restantes previas que relaciona la sentencia apelada, simplemente constituyen la base fáctica para estimar el recurso contencioso-administrativo formulado contra una actuación administrativa bien diferente: contra la denegación por silencio administrativo de una concreta petición dirigida al Ayuntamiento de Madrid, la formulada en escrito de fecha 27 de septiembre de 2021, para que, en relación con el expediente NUM000, en el local "El Rincón del Vago" sito en la DIRECCION000 de Madrid, los servicios técnicos municipales girasen visita de inspección al local y se ordenase la clausura y precinto de la cocina. La sentencia, lo volvemos a repetir, no analiza si de cualquiera de esos actos administrativos previos que detalla en su fundamento jurídico quinto, incluyendo esa propuesta de medidas correctoras, se sigue una obligación de ejecución "material" de los mismos. Constata que se han producido todas esas actuaciones como antecedente de la petición de la parte actora; para, acto seguido, analizar el régimen jurídico aplicable a dicha petición.

Por consiguiente y, como resumen de todo lo dicho, todos los alegatos del recurso de apelación se desvían de lo analizado y resuelto en la sentencia "a quo", porque se sitúan en el terreno de la revisión de los presupuestos de la inactividad de las AA.PP., conforme a la regulación que esta modalidad de actividad administrativa susceptible de impugnación jurisdiccional (cfr. artículo 25.2 de la Ley jurisdiccional) tiene en el artículo 29 de la Ley 29/1998. La citada sentencia apelada, sin embargo, no analiza un supuesto de inactividad, por lo que no trata tales presupuestos legales, sino una desestimación presunta de una petición dirigida a la administración, de modo que no es el artículo 29 LJC-A el que analiza, sino la normativa municipal que ampara la petición actora. Ninguna de las alegaciones del recurso de apelación se refiere a esta última cuestión, que es la que verdaderamente trata la sentencia de instancia, por lo que los razonamientos de la misma deben ser mantenidos, en cuanto no combatidos por los contenidos en el recurso de apelación.

El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la administración apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la administración apelante a la parte apelada en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €) por todos los conceptos, más IVA, para lo que se ha valorado la cuantía y complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistas las disposiciones legales citadas

FALLO 

Que DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el letrado del Ayuntamiento de Madrid, en representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia nº 31/2024, de 30 de enero de 2024, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 34 de Madrid.

Todo ello con imposición a la administración apelante de las costas causadas en esta apelación, que se fijan en la suma de DOS MIL SEISCIENTOS EUROS (2.600 €), por todos los conceptos, más IVA.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2612-0000-85-0490-24 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un "Recurso" 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente 2612-0000-85-0490-24 en el campo "Observaciones" o "Concepto de la transferencia" y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.