Desajuste entre RPT y Plantilla de personal: ¿supone la nulidad de los presupuestos municipales aprobados?


TSJ Galicia - 02/10/2019

Se interpone por el Ayuntamiento recurso de apelación contra la sentencia de instancia que anuló el Acuerdo por el que se aprobaban definitivamente los presupuestos y la plantilla de personal de la Corporación.

Entiende el TSJ que, aunque es cierto que existe un desajuste entre la RPT y el Cuadro de Personal, pues mientras la primera se aparta de la realidad, el segundo sí la refleja, en cuanto contempla el gasto que suponen las retribuciones del personal que efectivamente desarrolla un puesto dentro del Ayuntamiento, si se diese una absoluta y perfecta correlación entre una y otro, se produciría el efecto de que muchos trabajadores no podrían percibir las retribuciones que por su actividad en el municipio les corresponden, por insuficiencia presupuestaria.

Por ello, si la estimación de la pretensión actora, provoca más nefastas consecuencias en cuanto pondría en peligro la existencia de actuales puestos de trabajo y el percibo de las retribuciones por quienes los desempeñan, parece excesivo, por contraproducente, declarar la nulidad de los presupuestos aprobados aun cuando se aprecie un claro e irregular desajuste entre la RPT y el Cuadro de personal, lo que no obsta a la necesaria exigencia de que se ponga fin a esa discrepancia, introduciendo en la RPT las modificaciones que, a tal efecto, sean precisas.

En cuanto a no haber llevado a la Mesa de Negociación la modificación de cinco puestos de trabajo, manifiesta el TSJ que es doctrina jurisprudencial reiterada la que mantiene el argumento de que la previsión de que habrán de abonarse las retribuciones correspondientes al puesto de categoría superior mientras lo desempeñe el funcionario no vulnera en sí lo establecido en el art. 93 LRBRL, en cuanto no contradice la normativa general de la función pública, toda vez que por retribuciones del puesto de categoría superior han de entenderse necesariamente retribuciones objetivas y sólo éstas, que son las que únicamente están vinculadas al puesto y no al funcionario que lo sirve, impidiéndose de ese modo el eventual enriquecimiento injusto de la administración, que se habría beneficiado de la actividad desempeñada por el funcionario en un determinado puesto de trabajo, sin abonarle como contraprestación las retribuciones complementarias asignadas al mismo. Y tal modificación no hace necesaria la convocatoria de la Mesa de Negociación.

TSJ Galicia 3, 2-10-2019
, nº 263/2018, rec.431/2019,  

Pte: López González, Benigno

ECLI: ES:TSJGAL:2019:5324

ANTECEDENTES DE HECHO 

Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice:Estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado Jesús Fouz Hernández en nombre y representación de Central sindical independiente y de funcionarios, frente al Concello de Lugo y su acuerdo de fecha 18 de mayo del 2016, que supuso la aprobación definitiva de sus presupuestos y de la plantilla de personal, que declaro anulable por ser contrario a Derecho, y que se extiende a todos los actos posteriores que directamente traigan causa del mismo.

Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

No se aceptan los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) por la provincia de Lugo interpuso recurso contencioso administrativo contra Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Lugo, adoptado en sesión extraordinaria de fecha 18 de mayo de 2016, por el que se aprueban definitivamente el Presupuesto General y la Plantilla de Personal, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Lugo, nº 115, de fecha 20 de mayo de 2016, para el ejercicio de dicha anualidad.

Postulaba la representación la anulación del acto recurrido, así como la de los posteriores que puedan traer causa del mismo, con base en los siguientes motivos:

1. Por haber sido elaborados y fiscalizados los presupuestos por órgano incompetente.

2. Por presentar los presupuestos desajustes entre la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y la Plantilla o Anexo de Personal. A su entender, existen puestos en la Plantilla que no figuran en la RPT; hay puestos reservados a funcionarios ocupados por personal laboral; y en la plantilla de personal laboral no se diferencian los fijos de los indefinidos.

3. Por no haber llevado a la Mesa de Negociación la modificación de los cinco puestos de Operario del personal laboral del Servicio de Saneamiento, Abastecimiento y Distribución de Agua, así como la de sus complementos de destino y específico. Y,

4.- Por nulidad de la partida presupuestaria de 1.150.000 euros asignada al Plan de Empleo.

Disconforme con aquella aprobación, la Central Sindical impugnante acudió a la Jurisdicción y el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Lugo, por sentencia de fecha 17 de abril de 2018, estimó la pretensión actora y anuló la resolución impugnada por entenderla contraria al ordenamiento jurídico.

Contra dicha sentencia, se promueve, ahora, el presente recurso de apelación por el Ayuntamiento de Lugo, interesando su revocación y que, en su lugar, se dicte otra por la que se desestimen íntegramente los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda rectora.

Ninguna incongruencia se observa entre lo pedido en el suplico de la demanda y lo resuelto por la sentencia apelada. La nulidad o anulabilidad pretendida por la parte actora no se refería exclusivamente a la plantilla, sino a la totalidad del acuerdo de aprobación definitiva de los presupuestos municipales y cuadro de personal anexo.

Este Tribunal comparte el criterio del Juez de instancia en el particular relativo a las reticencias del Ayuntamiento demandado a introducir las modificaciones oportunas en la Relación de Puestos de Trabajo municipal al objeto de adaptarla al Cuadro de Personal, a la vista del desajuste, prolongado en el tiempo, que se aprecia entre una y otro.

En reciente sentencia, de fecha 12 de junio de 2019 (P.O. nº 286/2018), esta misma Sala y Sección tuvo ocasión de establecer, en un debate análogo al actual, promovido por el Sindicato de Empregados Públicos ÁGORA, contra idéntico Acuerdo municipal plenario del Ayuntamiento de Lugo, relativo, en ese caso, a los Presupuestos Municipales y Cuadro de Personal para el ejercicio 2018, en el que la parte actora suscitaba, a modo de denuncia, prácticamente las mismas irregularidades que se plantean en el actual recurso, lo que sigue:

"En lo que se refiere al órgano encargado de la gestión técnica de los presupuestos, el Ayuntamiento lucense se encuentra en una situación provisoria -excesivamente prolongada en el tiempo- que determina que tales funciones recaigan en la Intervención General.

En sesión plenaria de 5 de febrero de 2006 se adoptó la decisión de elevación automática a definitivo del Acuerdo de aprobación inicial de la modificación delReglamento Orgánico Municipal del Gobierno y Administración (ROMGA) del Ayuntamiento de Lugo, quedando redactada su Disposición Transitoria Segundaen los siguientes términos: "Las funciones de contabilidad y elaboración de presupuestos quedarán reservadas al órgano responsable del control y de la fiscalización interna hasta el 31 de diciembre de 2006, pudiéndose prorrogar por un año más por acuerdo de la Junta de Gobierno Local".

La Junta de Gobierno Local, en sesión ordinaria de fecha 20 de diciembre de 2006, prorrogó esa reserva de funciones hasta el 31 de diciembre de 2007.

El 5 de noviembre de 2007, dicha Disposición Transitoria Segunda del ROMGA del Ayuntamiento de Lugo, obtuvo nueva redacción, del siguiente tenor literal: "Las funciones de contabilidad y elaboración de presupuestos quedarán reservadas al órgano responsable del control y de la fiscalización interna hasta la aprobación de la Ley básica del Gobierno y de la Administración Local".

Pero no fue esta la última reforma en dicho Reglamento municipal, pues la Junta de Gobierno local, en sesión ordinaria de 13 de noviembre de 2014, adscribió temporalmente la función de gestión presupuestaria a la Intervención General, en estos términos: "SEGUNDA.- Atribuir excepcional y temporalmente las funciones de gestión técnica presupuestaria previstas en elartículo 60 del Reglamento Orgánico Municipal del Gobierno y Administración del Ayuntamiento de Lugo, al órgano de Intervención General en tanto no sean formalizadas las modificaciones correspondientes en la relación de puestos de trabajo teniendo en cuenta lo establecido en el Reglamento Orgánico y lo dispuesto en elartículo 133 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local que establece la separación de las funciones de contabilidad y de fiscalización de gestión económico-financiera y lo dispuesto en losartículos 133y136 de dicho cuerpo legal". Al mismo tiempo se solicitaba de la Dirección General de Administración Local de la Xunta de Galicia autorización para la creación de la plaza de órgano de gestión presupuestaria. Dicho acuerdo no fue objeto de impugnación alguna.

Por lo tanto hay tres funciones diferenciadas:

a) Fiscalización: Compete a la Intervención General

b) Contabilidad, Tesorería y Recaudación: Corresponden al órgano de gestión económico-financiera.

c) Elaboración de presupuestos: Atribuida al órgano de gestión presupuestaria.

Las funciones de fiscalización y contabilidad, tesorería y recaudación no pueden ser desempeñadas por un mismo órgano (artículo 133 de la Ley 7/1985), lo cual se respeta en el Ayuntamiento demandado.

Por lo tanto, con independencia de que la situación de transitoriedad aludida está prolongándose en exceso en el Ayuntamiento de Lugo, no cabe concluir que tal elaboración y fiscalización de los presupuestos se haya realizado por órgano incompetente".

En lo referente a los evidentes desajustes entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de Personal, decíamos entonces en la expresada sentencia:

"... no se discute que el anexo de personal cumple una finalidad informativa respecto de las previsiones de los presupuestos, al objeto de garantizar que la dotación de las asignaciones presupuestarias de gastos del capítulo I sea suficiente para afrontar los créditos del personal que se recogen en el referido anexo.

Tampoco se somete a discusión que la Relación de Puestos de Trabajo no es más que un instrumento para la gestión de los recursos humanos del municipio, cumpliendo el cuadro de personal una finalidad meramente presupuestaria.

Cierto es que se aprecia un desajuste entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de Personal, pues mientras la primera se aparta de la realidad, el segundo sí la refleja, en cuanto contempla el gasto que suponen las retribuciones del personal que efectivamente desarrolla un puesto dentro del Ayuntamiento. Pero no lo es menos que, si se diese una absoluta y perfecta correlación entre una y otro, se produciría el perverso efecto de que muchos trabajadores no podrían percibir las retribuciones que por su actividad en el municipio les corresponden, por insuficiencia presupuestaria.

La parte recurrente olvidando las graves consecuencias que el éxito de su pretensión generaría, postula, en atención a ese desajuste, la nulidad del Cuadro de Personal.

En la situación actual, la argumentación del Ayuntamiento demandado no está exenta de razón, toda vez que es el Cuadro de Personal el que responde a la realidad municipal y que los trabajadores que en el mismo se contienen perciben puntualmente sus retribuciones por el desempeño de los puestos que ocupan al estar suficientemente dotados presupuestariamente. La Relación de Puestos de Trabajo, por el contrario, no responde a esa realidad.

En esta tesitura, aun cuando pueda parecer que la desestimación de la demanda rectora implica una irregular y exagerada prolongación en el tiempo de una anómala situación derivada del desajuste apreciado entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de Personal, la estimación de la pretensión actora, por el contrario, provocaría más nefastas consecuencias en cuanto pondría en peligro la existencia de actuales puestos de trabajo y el percibo de las retribuciones por quienes los desempeñan. En consecuencia, parece excesivo, por contraproducente, declarar la nulidad de los presupuestos aprobados aun cuando se aprecie un claro e irregular desajuste entre la Relación de Puestos de Trabajo y el Cuadro de personal, lo que no obsta a la necesaria exigencia de que se ponga fin, de una vez por todas, a esa discrepancia, introduciendo en la Relación de Puestos de Trabajo las modificaciones que, a tal efecto, sean precisas".

En cuanto a no haber llevado a la Mesa de Negociación la modificación de los cinco puestos de Operario del personal laboral del Servicio de Saneamiento, Abastecimiento y Distribución de Agua, así como la de sus complementos de destino y específico, basta decir que a dichos trabajadores se les aprobó el complemento específico correspondiente a la categoría de oficial por venir desarrollando las funciones propias de esta categoría, tal y como constata el informe del Taller de Aguas, no siendo posible mantener ese servicio sin que los operarios lleven a cabo tales tareas; y de esa decisión se dio traslado a los interesados, al comité de empresa y a las dependencias municipales que pudieron haberla recurrido entonces.

La decisión se adoptó en el ejercicio de las facultades de autoorganización que a la administración corresponden, pues no debemos olvidar que, como ya tiene establecido esta Sala,"los puestos de plantilla dotados presupuestariamente son, a la vez, puestos previstos en la Relación de Puestos de Trabajo, aunque no todos los puestos previstos en esta sean puesto de plantilla. Dichas relaciones tienen conexión directa con la estructura óptima de la organización para el cumplimiento de sus fines, trazando previsiones para su evolución futura. Las plantillas cumplen una función presupuestaria ...".

De ahí que sea doctrina jurisprudencial reiterada la que mantiene el argumento de que la previsión de que habrán de abonarse las retribuciones correspondientes al puesto de categoría superior mientras lo desempeñe el funcionario no vulnera en sí lo establecido en el artículo 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en cuanto no contradice la normativa general de la función pública, toda vez que por retribuciones del puesto de categoría superior han de entenderse necesariamente retribuciones objetivas y sólo éstas, que son las que únicamente están vinculadas al puesto y no al funcionario que lo sirve, impidiéndose de ese modo el eventual enriquecimiento injusto de la administración, que se habría beneficiado de la actividad desempeñada por el funcionario en un determinado puesto de trabajo, sin abonarle como contraprestación las retribuciones complementarias asignadas al mismo.

Y tal modificación no hacía necesaria la convocatoria de la Mesa de Negociación.

Por último, respecto a la partida de 1.150.00 euros asignada al Plan de Empleo, es cierto que en el momento de elaboración presupuestaria se preveía un gasto, por ese importe, con destino al referido Plan, dentro del Capítulo II, al valorarse como una posibilidad la realización de contratación de empresas con la condición especial de ejecución de contratación, a su vez, de personal desempleado para llevar a cabo los trabajos contratados, tal y como se había efectuado en los anteriores "Plan E" y "Plan Mellora Lugo".

Sin embargo, con posterioridad a la aprobación del presupuesto general que se recurre, la Concejalía de Economía, Empleo y Desarrollo Económico acordó efectuar una modificación presupuestaria trasladando aquella partida de 1.150.000 euros del Capítulo II al Capítulo V, ya que el Gobierno municipal, finalmente, decidió realizar el Plan de Empleo a través de subvenciones a empresas y asociaciones sin ánimo de lucro, de ámbito local, para la contratación de personal desempleado. Por lo tanto nos hallamos ante una transferencia de crédito entre conceptos presupuestarios que se encuadran en el mismo área de gasto.

Por todo lo cual procede la estimación del recurso de apelación promovido y la desestimación de la demanda en su día promovida.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998, al estimarse el recurso no procede hacer imposición de las costas procesales; pronunciamiento que se refiere a ambas instancias.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

FALLO 

Estimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Lugo y revocar la sentencia apelada, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Lugo, en fecha 17 de abril de 2018.

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) por la provincia de Lugo, contra Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Lugo, adoptado en sesión extraordinaria de fecha 18 de mayo de 2016, por el que se aprueban definitivamente el Presupuesto General y la Plantilla de Personal, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Lugo, nº 115, de fecha 20 de mayo de 2016, para el ejercicio de dicha anualidad.

No hacer imposición de las costas procesales causadas en ambas instancias.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para admitir a trámite el recurso, al prepararse deberá constituirse en la cuenta de depósitos y consignaciones de este Tribunal (1570-0000-85-0263-18), el depósito al que se refiere la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre (BOE núm. 266 de 4/11/09); y, en su momento, devuélvase el expediente administrativo a su procedencia, con certificación de esta resolución.

Así se acuerda y firma.