Denegación de la solicitud de inscripción de una comunidad de usuarios en el registro de aguas


TS - 13/10/2022

Se interpuso recurso de casación contra la sentencia que reconoció el derecho a la inscripción de una comunidad de usuarios en el registro público de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

De este modo, la sentencia recurrida considera que, con independencia de la titularidad del lago de la Albufera, las aguas y el lecho de aquél forma parte del dominio público hidráulico, concluyendo que la Junta de Desagüe de la Albufera es una corporación de derecho público, cuya naturaleza es la de una comunidad de regantes, reconociendo su derecho a que se proceda a la inscripción de la comunidad de usuarios en el registro público de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

Sin embargo, la parte recurrente sostiene que la Confederación Hidrográfica del Júcar no tiene competencia para reconocer derechos de aprovechamiento ni acceder a la inscripción de los mismos sobre el Lago de la Albufera, al ser aguas que no son de titularidad del Estado sino de otra Administración Públicas, y que, por tanto, están excluidas del dominio público hidráulico estatal.

Asimismo, que no puede inscribirse en el Registro de Aguas estatal ningún derecho de aprovechamiento sin que previamente se haya tramitado el procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento de un título que habilite para dicho aprovechamiento.

El TS señala que, siendo el lago un bien de propiedad del ayuntamiento al haber sido cedido por el Estado a favor de la citada corporación municipal, y estando inscrita dicha propiedad a su favor en el Registro de la Propiedad desde el año 1958, está excluido del concepto legal de dominio público hidráulico, y no le resulta de aplicación la legislación de aguas, siendo incompetente la Confederación Hidrográfica del Júcar para reconocer ningún tipo de derecho o aprovechamiento sobre sus aguas.

Tribunal Supremo , 13-10-2022
, nº 1301/2022, rec.7787/2021,  

Pte: Arozamena Laso, Angel Ramón

ECLI: ES:TS:2022:3714

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el procedimiento ordinario núm. 177/2018 seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 1 de septiembre de 2021, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO: ESTIMAR el recurso de planteado por JUNTA DE DESAGÜE DE LA ALBUFERA contra "Desestimación presunta por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar por la que deniega la adscripción a la Confederación como "usuarios" adscrita al organismo de la cuenca". SE ANULAN LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS y se reconoce a la parte demandante el derecho a que se proceda a la inscripción de Comunidad de Usuarios "Junta de Desagüe de la Albufera " en el registro público de la CHJ, teniendo por aportadas las Ordenanzas que adjuntan, para su incorporación al registro de comunidades de la CHJ, Se imponen las costas a la Administración demandada, se limitan a 1500 € por todos los conceptos.".

El Abogado del Estado y la Letrada del Ayuntamiento de Valencia presentaron sus respectivos escritos de preparación de recursos de casación, en fechas 9 y 11 de noviembre de 2021, respectivamente.

Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de fecha 10 de noviembre de 2021, teniendo por debidamente preparado los recursos de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo, las partes recurrentes, el Ayuntamiento de Valencia, con la indicada representación procesal y dirección letrada, y el Abogado del Estado, en la representación procesal y asistencia letrada que legalmente ostentan, se han personado ante este Tribunal Supremo en tiempo y forma mediante sus escritos de 16 de noviembre y 15 de diciembre de 2021; asimismo, la parte recurrida, la Junta de Desagüe de la Albufera, en la indicada representación procesal y dirección letrada, ha comparecido y personado ante este Tribunal Supremo, formulando en su escrito de personación presentado el 23 de diciembre de 2021, su oposición a la admisión del recurso de casación de acuerdo con la posibilidad prevista en el artículo 89.6 LJCA.

La Sección Primera de la Sala Tercera -Sección de admisión- de acuerdo al artículo 90.2 LJCA acordó, por auto de fecha 23 de febrero de 2022:

"1º) Admitir el recurso de casación nº 7787/2021 preparados por el Abogado del Estado y por el Letrado del Ayuntamiento de Valencia, contra la sentencia -nº 389/21, de 1 de septiembre- de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estimatoria del P.O 177/18.

2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar reafirmar, reforzar, complementar, y, en su caso, matizar, o corregir nuestra jurisprudencia sobre:

1º.- El régimen jurídico del lago, aguas, y lecho de la Albufera.

2º.- La exigibilidad de un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y el reconocimiento de las Comunidades de Usuarios, y en particular si puede reconocerse tal carácter a la entidad "Junta de Desagüe de la Albufera".

3º) Identificar los artículos 81, 82, 85, 91 y DA 1ª del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, como las normas que, en principio, serán objeto de interpretación, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA). (...)".

Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 2 de marzo de 2022 se comunicó a las partes recurrentes la apertura del plazo de treinta días para presentar sus escritos de interposición de los recursos de casación.

El Abogado del Estado presentó escrito de interposición de recurso de casación en fecha 24 de marzo de 2022 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y recoge los pronunciamientos que solicita de la siguiente forma:

"se solicita de la Sala a la que nos dirigimos que fije la siguiente doctrina:

1º. Que se reconozca que la Confederación Hidrográfica del Júcar no tiene competencia para reconocer derechos de aprovechamiento ni acceder a la inscripción de los mismos sobre el Lago de la Albufera, al ser aguas que no son de titularidad del Estado sino de otra Administración Públicas amparadas por la Disposición Adicional 1ª del TRLA y que, por tanto, están excluidas del dominio público hidráulico estatal.

2º. Que no puede inscribirse en el Registro de Aguas estatal ningún derecho de aprovechamiento sin que previamente se haya tramitado el procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento de un título que habilite para dicho aprovechamiento y, desde luego, no procede tampoco dicha inscripción si nos encontramos ante derechos de aprovechamiento sobre aguas que no forman parte del dominio público hidráulico estatal.".

Y acabó solicitando:

"fije doctrina en los términos que propugnamos en el apartado tercero del presente escrito y dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la sentencia recurrida y confirmando el sentido desestimatorio de la desestimación presunta de la Confederación Hidrográfica del Júcar que fue objeto del procedimiento ordinario número 177/2018 declarando, en consecuencia, que no procede el derecho de la Junta de Desagüe a acceder al Registro estatal de Aguas al carecer de derecho de aprovechamiento privativo alguno sobre aguas estatales.".

El Ayuntamiento de Valencia presentó escrito de interposición de recurso de casación en fecha 7 de abril de 2022 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y acaba solicitando:

"dictándose sentencia:

1º Por la que se fije como criterio interpretativo: "Que un lago o laguna, sobre el que existen inscripciones expresas de su titularidad municipal en el Registro de la Propiedad, conserva el carácter dominical que ostentara en el momento de entrar en vigor la ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, sin que constituya dominio público hidráulico estatal".

2º Haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia nº 389 de fecha 1 de septiembre 2021, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en autos del Procedimiento Ordinario 177/2018, que afirma que un lago o laguna puede pertenecer simultáneamente al dominio público hidráulico estatal y municipal, doctrina esta gravemente dañosa para los intereses generales, pues supone transgredir el sentido de la propia ley que ha determinado con rotundidad que "Los lagos, lagunas y charcas, sobre los que existan inscripciones expresas en el Registro de la Propiedad, conservarán el carácter dominical que ostentaren en el momento de entrar en vigor la ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas". La estimación del recurso lleva aparejada la anulación de la sentencia de instancia, y consiguiente desestimación del recurso interpuesto por la parte demandante, aquí recurrida.".

Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 8 de abril de 2022 se acordó tener por interpuestos recursos de casación formulados por el Ayuntamiento de Valencia y el Abogado del Estado dando traslado de los mismos a la representación de la Junta de Desagüe de la Albufera para que pudiese oponerse al recurso en el plazo de treinta días, asimismo, se dio traslado entre si las partes recurrentes, el Ayuntamiento de Valencia y el Abogado del Estado para que, si lo deseaban, pudiesen en el mismo plazo de treinta días formular su escrito de oposición.

La representación procesal de la Junta de Desagüe de la Albufera, parte recurrente, ha evacuado el trámite de oposición mediante su escrito presentado en fecha 27 de mayo de 2022 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y acaba solicitando dicte sentencia confirmando en todos sus extremos la parte dispositiva de la sentencia de instancia.

Terminada la sustanciación del recurso, se acordó por providencia de 7 de julio de 2022 que no había lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria ateniendo a la índole del asunto, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 4 de octubre de 2022, fecha en la que tuvo lugar el acto .

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La cuestión litigiosa y la sentencia de instancia.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia -núm. 389/2021, de 1 de septiembre- estimatoria del procedimiento ordinario núm. 177/2018 interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera frente a la desestimación por silencio por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar de su solicitud de adscripción a la Confederación como "usuarios" adscrita al organismo de cuenta.

La Sala estima el recurso al considerar que con independencia de la titularidad del lago de la Albufera, las aguas y el lecho de aquél forma parte del dominio público hidráulico, concluyendo que la Junta de Desagüe de la Albufera es una corporación de derecho público, cuya naturaleza es la de una comunidad de regantes, reconociendo su derecho a que se proceda a la inscripción de la Comunidad de Usuarios "Junta de Desagüe de la Albufera" en el registro público de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

Más adelante, al examinar los recursos de casación, recogeremos tanto los puntos de hecho de los que parte la sentencia como los argumentos que la llevaron a estimar la demanda.

La preparación y admisión de los recursos de casación: la cuestión que presenta interés casacional.

A) La preparación de los recursos de casación.

El Abogado del Estado y el Letrado del Ayuntamiento de Valencia, preparan sendos recursos de casación.

(I) El Abogado del Estado, considera infringidos, el artículo 132.3 CE, la disposición adicional primera del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en relación con los artículos 1.3 y 2.c), la STS de 20 de marzo de 1986, invocando, la existencia de cosa juzgada material, en el particular relativo a considerar el lago de la Albufera como bien patrimonial, no demanial del Ayuntamiento de Valencia, sin que pueda integrarse en el dominio público hidráulico y la STS 13 de marzo de 2015 (RCA 1339/2015 -debe decir 1339/2013-) por cuanto establece que el régimen jurídico de las Comunidades de Regantes, precisa en todo caso, que se trate de aprovechamientos de aguas públicas, sin que una Comunidad de Regantes pueda ser titular de un aprovechamiento de aguas privadas, exigiendo la actual y anterior normativa en materia de aguas, un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y el reconocimiento de las Comunidades de Usuarios. Identifica igualmente como infringidos, si bien de forma subsidiaria, los artículos 52 y 81 del texto refundido de la Ley de Aguas.

(II) El Letrado del Ayuntamiento de Valencia, considera infringidos el artículo 132.3 CE, la disposición adicional primera del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en relación con los artículos 1 y 2.c), la STS de 20 de marzo de 1986, invocando, la existencia de cosa juzgada material, en el particular relativo a considerar el lago de la Albufera como bien del Ayuntamiento de Valencia, lo que imposibilitaría legalmente que pudiera constituir dominio público hidráulico estatal.

B) La admisión de los recursos de casación y la cuestión que reviste interés casacional.

La Sección de admisión, mediante auto de 23 de febrero de 2022, admitió los recursos interpuestos por el Abogado del Estado y el Ayuntamiento de Valencia y declara que el interés casacional objetivo consiste en determinar, reafirmar, reforzar, complementar y, en su caso, matizar, o corregir nuestra jurisprudencia sobre:

1º.- El régimen jurídico del lago, aguas, y lecho de la Albufera.

2º.- La exigibilidad de un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y el reconocimiento de las Comunidades de Usuarios, y en particular si puede reconocerse tal carácter a la entidad "Junta de Desagüe de la Albufera".

E identifica los artículos 81, 82, 85, 91 y disposición adicional primera del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas como las normas que, en principio, serán objeto de interpretación.

Examen de los recursos de casación.

Los recursos de casación de la Abogacía del Estado (Confederación Hidrográfica del Júcar) y del Ayuntamiento de Valencia sostienen análogos argumentos y examinaremos y resolveremos conjuntamente ambos.

A) Planteamiento.

La sentencia recurrida estima el recurso interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera, reconociendo su derecho a que se proceda a su inscripción como Comunidad de Usuarios en el registro público de la Confederación Hidrográfica del Júcar, partiendo de la calificación de las aguas y del lecho del Lago de la Albufera como dominio público hidráulico, pese a su titularidad municipal.

B) Antecedentes.

La sentencia recurrida -y el Abogado del Estado en su escrito de interposición- hacen una puntual reseña histórica. Así:

(I) La propiedad municipal del Lago de la Albufera, perteneciente desde el siglo XIII al Patrimonio Real hasta el año 1873 en el que pasó al Patrimonio del Estado, tiene su origen en la Ley de 23 de junio de 1911, de Cesión del Lago de la Albufera y Monte de la Dehesa al Ayuntamiento de Valencia, publicada en la Gaceta de Madrid número 176, de 25 de junio de 1911. Mediante la Orden de 28 de mayo de 1927 se autoriza la entrega del Lago y Dehesa de la Albufera al Ayuntamiento, llevándose a cabo su transferencia efectiva el 3 de junio de 1927.

En dicha fecha el Ayuntamiento adquiere la plena propiedad del Lago, subrogándose en cuantos derechos y obligaciones correspondieran a su anterior titular, y ha mantenido dicha titularidad dominical hasta nuestros días. Aun reconociendo la titularidad municipal del lago, la sentencia de instancia considera que "el hecho de que la titularidad del lago de la Albufera sea municipal, en concreto del Ayuntamiento de Valencia, no permite calificar en la actualidad las aguas y el lecho como "dominio privado" sino como "dominio público", máxime cuando la Administración del Estado no acredita lo contrario".

(II) Por otra parte, la Junta de Desagüe de la Albufera, aunque con origen en regulaciones previas (en particular, las Reales Ordenanzas de 18 de julio de 1761 para la conservación, régimen y buen uso de la Albufera de Valencia), fue creada por Real Orden de 18 de julio de 1862, en virtud de la cual resultaron aprobabas las Ordenanzas para el desagüe del Real Lago de la Albufera de Valencia y limpia y monda de sus carreras. Estas Ordenanzas se modificaron posteriormente por Real Orden del Ministerio de Hacienda de 29 de enero de 1926, dando lugar a la regulación actualmente vigente.

Por Real Orden de 19 de julio de 1927 se modificó, no obstante, el artículo 4 de las mismas para, en aplicación de la Ley de 23 de junio de 1911 de cesión del Lago de la Albufera al Ayuntamiento, otorgar la presidencia de la Comunidad al Alcalde de Valencia, en lugar de a un funcionario de Hacienda designado por el Gobierno. Asimismo, en desarrollo de tales Ordenanzas, por acuerdo de la Junta General de la Comunidad de 26 de enero de 1941 se aprobó el Reglamento Interno de la Junta de Desagüe de la Albufera.

Conforme al artículo 1 de sus Ordenanzas reguladoras del año 1862 se trata de una comunidad conformada por los "propietarios de las tierras enclavadas en los antiguos lindes del Lago y las que directamente se benefician con sus servicios, contribuyendo desde antiguo a las cargas de esta Comunidad. Dichas tierras se hayan agrupadas por fronteras de los términos de Valencia, Alfafar, Masanasa, Catarroja, Albal, Silla, Sollana y Sueca". Tiene por objeto (artículo 2 de las Ordenanzas) "el desagüe de la Albufera al mar...para defender los intereses agrícolas que ella representa", organizándose para ello en una Junta General y una Junta de Gobierno (llamada Junta de Desagüe de la Albufera). Y es por ello que en el Informe del Jefe de Servicio de las Comunidades de Usuarios de 15 de mayo de 2017, tal y como reconoce la sentencia en su antecedente de hecho quinto D), apartado d), se diga que "esta Comunidad no se constituyó ni se sometió en ningún momento a la Ley de Aguas de 1866, ni a la posterior de 1879, resultando regulado por ello por Reales Órdenes del Ministerio de Hacienda y no del Ministerio de Fomento, del que dependían en su momento los organismos y servicios hidráulicos, como consta en la constitución de otras comunidades de usuarios coetáneas. Por eso mismo este organismo de cuenca nunca ha ostentado competencia alguna respecto de sus actuaciones".

C) Los argumentos de la sentencia.

La sentencia recurrida entiende, en relación con esta Junta, que "no cabe duda de que se trata de una comunidad de regantes", sintéticamente por las siguientes razones:

1º. Porque dado que es una comunidad de agricultores y que "la pretensión primaria de los agricultores que tienen tierras lindantes con la Albufera es el riego" , es lógico pensar que se constituyen en comunidad para la organización de ese interés común y que, en consecuencia, son una comunidad de regantes.

2º. Porque la gestión de la Albufera en virtud del Decreto 71/1993, de 31 de mayo, del Gobierno Valenciano, de régimen jurídico del Parque de la Albufera, corresponde a la Generalidad Valenciana, a través de la Junta Rectora del Parque Natural de la Albufera, de tal modo que entiende, refiriéndose a la JDA, que "su función casi exclusiva en la actualidad es el riego de las tierras colindantes de la Albufera", objetivo que vendría reconocido en el artículo 6 de sus ordenanzas cuando dispone que "aunque el objeto y fin primordial de la Comunidad es procurar el desagüe de la Albufera al mar (...) es también misión de la misma no desatender la salubridad de los terrenos afectados por aquél, ni lo referente al riego de las tierras que lo hacen con aguas del lago".

3º. Porque, conforme al artículo 40 de sus Ordenanzas, se reconoce a la Junta la facultad ejecutiva de apremio en caso de falta de pago de las cuotas fuera de período voluntario y esta facultad "es propia de las comunidades de regantes y usuarios, y también de las demás comunidades de usuarios permitidas por el Texto Refundido de la Ley de Aguas, atendiendo a su naturaleza jurídica de corporaciones de derecho público tal y como es el caso de la Comunidad de Usuarios "Junta de Desagüe de la Albufera".

Así, concluye la sentencia, que "su actividad y régimen jurídico encajan perfectamente en el artículo 81 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. Vamos a estimar el recurso".

D) Los razonamientos para resolver el recurso.

(I) Sobre la titularidad dominical del Ayuntamiento.

Está acreditado y así lo reconoce la sentencia, que el bien era de titularidad dominical del Ayuntamiento en el momento de la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que, por mor de su disposición adicional primera (que también se mantiene en el TRLA), la Albufera no pasó a integrarse en el dominio público hidráulico (estatal) y, en consecuencia, no se rige por la legislación de aguas sino por la legislación patrimonial como bien integrante de una Administración Pública (con el carácter demanial o patrimonial que corresponda).

Así lo entienden la Abogacía del Estado y el Ayuntamiento de Valencia. Y sostienen además que, de acuerdo con el artículo 132.2 CE, son bienes de dominio público estatal los que determine la ley; la disposición adicional primera del TRLA y de la Ley de Aguas excluyen de dicho dominio público estatal a los lagos, lagunas y charcas sobre los que existieran inscripciones expresas en el Registro de la Propiedad en el momento de entrar en vigor la Ley de Aguas de 1985 y, por tanto, excluye a las aguas de la Albufera, que estaban precisamente inscritas a favor del Ayuntamiento en el Registro de la Propiedad de Valencia, nº 4, Tomo 496, Libro 2 de la 3ª sección de Ruzafa, Folio 242, Finca nº 146, inscripción 1ª de 12 de mayo de 1958. No puede, en consecuencia, afirmarse simultáneamente el carácter municipal del lago y su integración en el dominio público estatal (y, por ende, su sometimiento al régimen jurídico de la legislación de aguas), Y la sentencia es contraria a las previsiones legales citadas al incluir en el demanio estatal un bien que está excluido legalmente del mismo.

Como hemos dicho la titularidad dominical del Lago por el Ayuntamiento de Valencia en pleno dominio se produjo mediante adquisición onerosa del Ayuntamiento al patrimonio del Estado, que se instrumentó mediante Ley de Cesión al Ayuntamiento del Lago y del Monte de la Dehesa de la Albufera, de 23 de junio de 1911. Y, en definitiva, la constancia pública de tal titularidad municipal, que recoge la sentencia, se plasma en la inscripción en el Registro de la Propiedad de Valencia del Real Lago de la Albufera, propiedad del Ayuntamiento de Valencia, desde el 12 mayo de 1958.

La integración que resulta de la sentencia supondría privar al Ayuntamiento de la titularidad de estas aguas y, en consecuencia, atribuir a la Confederación Hidrográfica del Júcar la gestión de las aguas del Lago con carácter general y no solo para este supuesto.

(II) Sobre la cosa juzgada material.

La sentencia vulnera la cosa juzgada material al contener un pronunciamiento que contradice lo ya resuelto por la STS de 20 de marzo de 1986 (Arz. 2319) sobre la calificación de las aguas objeto del presente recurso. En ella se decía (fundamento de derecho segundo) que "la denominada Gola del Puchol nuevo se integra en el Lago de la Albufera, que es un bien privativo de repetido Ayuntamiento y, por consiguiente, a éste corresponde el aprovechamiento de sus aguas y, con ello, el de la pesca que en las mismas exista, como reconoce el artículo 38 de la Ley de Pesca Fluvial"; y continuaba diciendo (fundamento de derecho tercero), refiriéndose a las mismas aguas, que "había de ser el Ayuntamiento y no el Órgano de la Administración demandada quien podía explotar la pesca en el citado sector, por la naturaleza de dominio privado de éste, o cederla en arrendamiento" (...) "lo que no cabía era que, al amparo de tan referida Orden, se otorgara a un tercero el derecho de pescar en aguas de dominio privado por quien no ostentaba la titularidad de éste, como aquí ha sucedido, ni siquiera basándolo en que la concesión impugnada se producía para una zona marítimo-terrestre, como trata de justificar la Administración apelante, porque, aun siendo aquélla, por naturaleza, de dominio público, según el número 1.1 de la Ley de Costas, el mismo Texto legal no excluye que, dentro de la misma se enclave o le colinde una propiedad privada (número 4.1), naturalmente con la plenitud de facultades que se reconocen a cualquier propietario, en la forma antes dicha, por cierto no con el efecto de transformar por ese hecho en dominio público lo privado, sino exclusivamente para gravarlo con la servidumbre de salvamento, paso y vigilancia litoral, por todo lo cual procede que la sentencia recurrida se confirme".

Así, esta Sala ya dejó sentado, con fuerza de cosa juzgada material, que el bien en cuestión, el Lago de la Albufera, es un bien patrimonial, no demanial, del Ayuntamiento (propiedad privada de una Administración Pública).

En definitiva, la Sala ya decidió sobre la titularidad municipal y carácter privado (patrimonial) del Lago de la Albufera. Por otra parte, no es óbice a la apreciación de cosa juzgada la circunstancia de que la declaración de la titularidad y naturaleza jurídica del bien no forme parte del fallo de aquella sentencia porque, como dice la STS -Sala Primera- núm. 307/2010, de 25 de mayo (recurso extraordinario por infracción procesal núm. 931/2005), "El efecto prejudicial de la cosa juzgada se vincula al fallo, pero también a los razonamientos de la sentencia cuando constituyan la razón decisoria ( SSTS de 28 de febrero de 1991, 7 de mayo de 2007, RC 2069/2000)".

En la citada STS de 1986 la caracterización del bien como de dominio privado del Ayuntamiento es lo que determinó el reconocimiento de su derecho a la explotación de la pesca en el Lago de la Albufera, y la imposibilidad de que la Administración del Estado pudiera autorizar a terceros dicha explotación al no ser titular de dichas aguas, y ello aun considerando que tal lago pudiera constituir un enclave privado dentro del dominio público marítimo-terrestre. Así, la Sala de instancia estaba compelida a respetar como antecedente lógico la declaración del lago como de dominio privado del Ayuntamiento, y su "recalificación" como aguas de dominio público por el hecho de que " la titularidad del lago de la Albufera sea municipal ", supone una vulneración de la cosa juzgada material y supone obviar que los bienes no forman parte del demanio por el solo hecho de que su titularidad corresponda a una Administración Pública, no constando la afectación del bien en cuestión en modo alguno. Compartimos así la posición de los recurrentes -Abogacía del Estado y Ayuntamiento de Valencia-.

(III) Sobre las comunidades de regantes.

Por otra parte, la STS de 13 de marzo de 2015 (recurso de casación núm. 1339/2013) ya dejó sentado que "Acorde con lo expuesto, el régimen jurídico de las Comunidades de Regantes, que establece el TR de la Ley de Aguas de 2001, exige, en todo caso, que se trate de aprovechamiento de aguas públicas. Así se dispone expresamente en el artículo 81.1 de dicho texto legal, cuando exige para la constitución de la Comunidad de Regantes, que se trate de los usuarios del agua u otros bienes de dominio público hidráulico. Esta previsión no resulta superflua, a pesar de la demanialización de todos los recursos hídricos que estableció la Ley de 1985, pues precisamente la aplicación de las normas transitorias, como sucede en este caso, pueden alargarse respecto de las titularidades de los aprovechamientos, posibilitando mudar un aprovechamiento de aguas públicas a uno de aguas privadas (...)". (...) "el régimen de las Comunidades de Regantes se anuda, desde antiguo, desde sus inicios, a la titularidad de aprovechamientos sobre aguas públicas. Por lo que no es posible ahora, al socaire del régimen transitorio de la Ley de Aguas de 1985, que una Comunidad de Regantes sea titular de un aprovechamiento de aguas privadas que nunca tuvieron".

La vigente normativa de aguas y la regulación anterior a ella, han venido exigiendo de forma constante un título vinculado al dominio público hidráulico para la constitución y reconocimiento de las comunidades de usuarios (artículos 81 y 91 TRLA). El elemento vertebrador de todo el régimen de aguas y, por tanto, de las comunidades de usuarios, es el dominio público hidráulico. El propio título en que se inserta la regulación de las comunidades de usuarios (Título IV del TRLA) se denomina " De la utilización del dominio público hidráulico" y no cabe, como concluye la citada STS de 13 de marzo de 2015, la constitución de este tipo de Corporaciones de Derecho Público respecto de usuarios de aguas privadas sino únicamente sobre aprovechamientos de aguas públicas (pertenecientes al dominio público hidráulico estatal). Siendo las aguas del Lago de la Albufera de carácter privado (y de titularidad municipal) no procede el reconocimiento de este tipo de Corporaciones cuando sus finalidades estatutarias se refieren a aguas privadas.

Como destaca el escrito del Ayuntamiento de Valencia, la propia Junta de Desagüe ha rechazado ser considerada Comunidad de Regantes (así lo alegaba en su escrito de conclusiones), no obstante la declaración que hace la sentencia de instancia en su fundamento de derecho cuarto. Dicha Junta constituye una comunidad o asociación de propietarios de las tierras enclavadas fuera de los límites del Lago. Conforme a sus Ordenanzas, el objeto de la Junta es facilitar el desagüe o desembalse en orden a proteger sus campos cultivados de la eventual salinidad de las aguas o de aguas estancadas que pudieran afectar a sus cultivos, los cuales se riegan con las asignaciones fluviales de los Planes de cuenca del río Júcar y del río Turia, que circulan por acequias cuyo régimen de riego sus miembros individualmente comparten y gestionan, pero que no integran el Lago de la Albufera ni riegan, por tanto, con agua del Lago de la Albufera.

(IV) Sobre los argumentos de la parte recurrida.

Los anteriores razonamientos imponen la estimación de los recursos de casación. Y, en todo caso, los principales motivos de la defensa de la Junta de Desagüe de la Albufera se ciñen a la posible vulneración de los artículos 52 y 81 TRLA, que no dejaban de ser los argumentos subsidiarios de la Abogacía del Estado. Esto es la Junta alega que existen otro tipo de Comunidades de usuarios (que no de regantes) que no precisan de aprovechamiento privativo para riego para poder ser consideradas como tales e invoca el carácter de organización tradicional de la Junta de Desagüe de la Albufera, argumentos que decaen ante la estimación de los motivos principales de la Abogacía del Estado y el Ayuntamiento.

E) Conclusiones.

(I) Acreditado que el Lago forma parte del patrimonio municipal del Ayuntamiento de Valencia, atendida la Ley de 23 de junio de 1911, de Cesión del Lago de la Albufera y del Monte de la Dehesa al Ayuntamiento de Valencia no cabe considerar que el Lago forma parte del dominio público hidráulico estatal como hace la sentencia recurrida. El bien no puede pertenecer en exclusiva y simultáneamente al Ayuntamiento y a la Administración del Estado. Una vez producida la cesión de la titularidad del Lago este podrá ser o no de dominio público en virtud de si hay afectación o no a algún fin de utilidad pública o servicio general, pero no podrá formar parte del dominio público hidráulico cuya titularidad corresponde en exclusiva al Estado por virtud de lo dispuesto en el artículo 2 TRLA que "Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley:

a) Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.

b) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.

c) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.

d) Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.

e) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar".

(II) La sentencia vulnera la cosa juzgada material emanada de la STS de 20 de marzo de 1986 que, dictada estando ya en vigor la Ley de Aguas de 1985, dejó sentado como hecho probado que la titularidad del Lago correspondía al Ayuntamiento; en concreto, considera que es un bien de dominio privado -patrimonial en terminología de la Ley 33/2003- del Ayuntamiento. Este pronunciamiento declarativo no es propiamente una doctrina que haya que matizar, corregir o aclarar en vía casacional, sino un antecedente que ha de vincular a cualquier órgano judicial que posteriormente se pronuncie, como es el caso, sobre cuestiones conexas puesto que la titularidad jurídica de un bien no puede cambiar por un sobrevenido cambio de doctrina jurisprudencial, obviamente.

(III) En conclusión, siendo el lago un bien (patrimonial o demanial, es indiferente) de propiedad del Ayuntamiento de Valencia, al haber sido cedido por el Estado a favor de la citada corporación municipal, y estando inscrita dicha propiedad a su favor en el Registro de la Propiedad desde el año 1958, está excluido del concepto legal de dominio público hidráulico, y no le resulta de aplicación la legislación de aguas, siendo incompetente la Confederación Hidrográfica del Júcar para reconocer ningún tipo de derecho o aprovechamiento sobre sus aguas (ni su consiguiente inscripción).

(IV) Por lo tanto -se comparten los razonamientos de la Abogacía del Estado y del Ayuntamiento de Valencia-, el Registro de Aguas es un registro de derechos de aprovechamiento, no de comunidades de usuarios ni de regantes en sentido propio, y para poder ordenar la inscripción de un aprovechamiento hidráulico primero se habrá de ser titular del mismo, bien por disposición de la Ley bien por concesión (artículo 52 TRLA). Es decir, para ser usuario se ha de tener un título para el aprovechamiento privativo; y si hay varios usuarios de una misma toma o concesión entonces es cuando se han de constituir en comunidad de usuarios obligatoriamente. Pero previamente (o simultáneamente) se tiene que tener la condición de usuario y, por ende, la Confederación Hidrográfica, aun obviando que carece de competencia al no ser el Lago de dominio público hidráulico estatal, no puede proceder a inscribir un derecho de aprovechamiento de la Junta de Desagüe que no existe porque sus miembros no son usuarios con derechos de aprovechamiento sobre ninguna masa de agua del dominio público estatal que, posteriormente, se hayan constituido en comunidad de usuarios en función de ostentar todos ellos un aprovechamiento sobre una misma toma que comparten.

Como destaca el Letrado del Ayuntamiento no hay posiciones contrarias entre la Administración del Estado y la Administración municipal, sino que ambas, Estado y Ayuntamiento, están concordes en la misma interpretación jurídica de la norma y de la doctrina sentada por este Tribunal. La sentencia de instancia otorga dominio público estatal a la Administración que, precisamente, niega que en derecho proceda reconocer tal titularidad dominical, exactamente igual que defiende el Ayuntamiento desde la perspectiva de su titularidad del dominio propio municipal inscrito en el Registro de la Propiedad.

F) Fijación de la doctrina.

La Confederación Hidrográfica del Júcar no tiene competencia para reconocer derechos de aprovechamiento ni acceder a la inscripción de los mismos sobre el Lago de la Albufera, al ser aguas que no son de titularidad del Estado sino de otra Administración Públicas amparadas por la disposición adicional primera del TRLA y que, por tanto, están excluidas del dominio público hidráulico estatal.

No puede inscribirse en el Registro de Aguas estatal ningún derecho de aprovechamiento sin que previamente se haya tramitado el procedimiento legalmente establecido para el reconocimiento de un título que habilite para dicho aprovechamiento y no procede tampoco dicha inscripción si nos encontramos ante derechos de aprovechamiento sobre aguas que no forman parte del dominio público hidráulico estatal.

Un Lago sobre el que existen inscripciones expresas de su titularidad municipal en el Registro de la Propiedad, conserva el carácter dominical que ostentara en el momento de entrar en vigor la ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, sin que constituya dominio público hidráulico estatal.

G) La estimación del recurso.

En consecuencia, procede estimar los recursos de casación y dejar sin efecto la sentencia recurrida que casamos.

Y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera frente a la desestimación por silencio por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar de su solicitud de adscripción a la Confederación como "usuarios" adscrita al organismo de cuenta.

Declarando que no procede el derecho de la Junta de Desagüe del Júcar a acceder al Registro de Comunidades de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

Sobre las costas.

Al estimarse los recursos de casación, y de acuerdo con los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Y sin hacer tampoco imposición de las costas de la instancia atendidas las características de este asunto.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento de derecho tercero (apartados D, E y F):

Primero.- Estimar los recursos de casación registrados bajo el núm. 7787/2021, interpuestos por el Ayuntamiento de Valencia y el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 1 de septiembre de 2021, dictada en el procedimiento ordinario núm. 177/2018, que casamos.

Segundo.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 177/2018, interpuesto por la Junta de Desagüe de la Albufera frente a la desestimación por silencio por parte de la Confederación Hidrográfica del Júcar de su solicitud de adscripción a la Confederación como "usuarios" adscrita al organismo de cuenta.

Tercero.- Con determinación sobre costas en los términos establecidos en el último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.