Declaración de Concejal como no adscrito durante la tramitación de una moción de censura

Jdo. de lo Contencioso-advo. , 6-05-2019
, nº 83/2019, rec.324/2018,  

Procedimiento:

Pte: Peral Fontova, Guillermo

ECLI: ES:JCA:2019:101

ANTECEDENTES DE HECHO 

El presente recurso de protección de derechos fundamentales lo ha interpuesto el/la Representante Maria Jose Canals Vilafranca, en nombre y representación de Verónica y otros, contra el Acuerdo del pleno extraordinario del Ayuntamiento de la Bisbal del Penedés de fecha 22 de agosto de 2018 de no aprobación de la moción de censura contra Dª Alicia , Alcaldesa del Ayuntamiento de la Bisbal del Penedés, y contra el Decreto de la Alcaldía de fecha 17 de agosto de 2018.

El recurso se admitió y se tramitó conforme a la normativa procesal para este tipo de procedimiento y, finalmente, quedaron los autos conclusos para dictar la correspondiente sentencia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Las partes actoras interponen ante este Juzgado demanda de protección de los derechos fundamentales, sosteniendo que por parte de la Administración demandada, Ayuntamiento de la Bisbal del Penedès, se ha vulnerado el derecho fundamental de participación política al declarar como concejal no adscrita a una de las recurrentes, lo que implicaba una necesidad reforzada de quórum para una moción de censura, que no llegó a prosperar debido a este requisitos.

El Letrado del Ayuntamiento se ha opuesto a la demanda interesando la desestimación de la misma. Ha intervenido en los autos el Ministerio Fiscal, quien, en sede de conclusiones, igualmente interesa la desestimación de la demanda presentada.

Con carácter previo al inicio de la resolución de la controversia, la parte actora en sede de conclusiones dedica su primer fundamento a denunciar lo que considera dilaciones indebidas del procedimiento seguido. Al margen de que ninguna consecuencia extrae de tal denuncia, ni ninguna petición formula al Tribunal sobre la misma, la parte continúa en una confusión ya inicial en este procedimiento, que es pensar que tiene carácter urgente, cuando lo tiene meramente preferente. Y es que, de hecho, ha sido tramitado preferentemente, en consideración a que la agenda de este Juzgado no permitía unas fechas anteriores, pero en ningún momento la parte ha acreditado un interés urgente en la resolución de la controversia; tampoco parece que la parte tenga en consideración los necesarios periodos de citación para una causa que no es de índole penal. La práctica de conclusiones en el presente procedimiento resultaba esencial al haberse practicado prueba de oficio, que a su vez ha resultado trascendente para el esclarecimiento de los hechos. No se puede, por ello, compartir que haya concurrido ninguna clase de dilación indebida en el procedimiento, aunque, de nuevo, ninguna consecuencia extrae la parte de ella.

El art. 197 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), esencial en la resolución del presente procedimiento, dispone: " 1. El Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por las siguientes normas:

a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción.

En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias.

Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato.

b) El escrito en el que se proponga la moción de censura deberá incluir las firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario general de la Corporación y deberá presentarse ante éste por cualquiera de sus firmantes. El Secretario general comprobará que la moción de censura reúne los requisitos exigidos en este artículo y extenderá en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa.

c) El documento así diligenciado se presentará en el Registro General de la Corporación por cualquiera de los firmantes de la moción, quedando el Pleno automáticamente convocado para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario de la Corporación deberá remitir notificación indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a contar desde la presentación del documento en el Registro, a los efectos de su asistencia a la sesión, especificando la fecha y hora de la misma.

d) El Pleno será presidido por una Mesa de edad, integrada por los concejales de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el Alcalde y el candidato a la Alcaldía, actuando como Secretario el que lo sea de la Corporación, quien acreditará tal circunstancia.

e) La Mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, constatando para poder seguir con su tramitación que en ese mismo momento se mantienen los requisitos exigidos en los tres párrafos del apartado a), dando la palabra, en su caso, durante un breve tiempo, si estuvieren presentes, al candidato a la Alcaldía, al Alcalde y a los Portavoces de los grupos municipales, y a someter a votación la moción de censura.

2. Ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura. A dichos efectos no se tomarán en consideración aquellas mociones que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 de este artículo.

3. La dimisión sobrevenida del Alcalde no suspenderá la tramitación y votación de la moción de censura.

4. En los municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto, la moción de censura se regulará por las normas contenidas en los dos números anteriores, con las siguientes especialidades:

a) Las referencias hechas a los concejales a efectos de firma, presentación y votación de la moción de censura, así como a la constitución de la Mesa de edad, se entenderán efectuadas a los electores incluidos en el censo electoral del municipio, vigente en la fecha de presentación de la moción de censura.

b) Podrá ser candidato cualquier elector residente en el municipio con derecho de sufragio pasivo.

c) Las referencias hechas al Pleno se entenderán efectuadas a la Asamblea vecinal.

d) La notificación por el Secretario a los concejales del día y hora de la sesión plenaria se sustituirá por un anuncio a los vecinos de tal circunstancia, efectuado de la forma localmente usada para las convocatorias de la Asamblea vecinal.

e) La Mesa de edad concederá la palabra solamente al candidato a la Alcaldía y al Alcalde.

5. El Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al voto en la misma. En especial, no son de aplicación a la moción de censura las causas de abstención y recusación previstas en la legislación de procedimiento administrativo.

6. Los cambios de Alcalde como consecuencia de una moción de censura en los municipios en los que se aplique el sistema de concejo abierto no tendrán incidencia en la composición de las Diputaciones Provinciales."

Este Juzgador, en sede de otro procedimiento de derechos fundamentales relacionado con una moción de censura, ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre la naturaleza y configuración de esta institución en las entidades locales destacando, en primer término, la trascendente Sentencia del Tribunal Constitucional 81/2012 , cuyo Fundamento de Derecho Tercero se reproduce por su excepcional trascendencia: " 3. La adecuada resolución de la cuestión planteada exige, por tanto, analizar el encuadre competencial de la regulación de la moción de censura al alcalde, siendo para ello necesario partir de la naturaleza y función de esta institución, pues, sin duda, las dificultades que presenta su encuadramiento derivan de su carácter híbrido y complejo.

La moción de censura es un instrumento clave de las formas de gobierno parlamentario -que se basan en la existencia de una relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras-, porque es un mecanismo a través del cual el Legislativo controla la gestión del Ejecutivo y exige responsabilidad política al mismo, configurándose como un cauce para la manifestación de la extinción de la confianza de las Cámaras en el Ejecutivo. En este sentido está consagrada la moción de censura en el título V de nuestra Constitución que regula las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales ( arts. 113 y 114 CE).

Su virtualidad como mecanismo de control y exigencia de responsabilidad política de los gobernantes por quienes les invistieron de la confianza para serlo, ha llevado al legislador a incorporar la moción de censura a otras instituciones que también reúnen las notas de representación democrática y confianza a la hora de elegir al poder ejecutivo, como es el caso de los gobiernos municipales pese a las indudables diferencias que existen entre el Pleno de un Ayuntamiento o una Asamblea vecinal (en el régimen de concejo abierto) y las Asambleas legislativas y autonómicas.

No obstante, la moción de censura al alcalde no siempre ha estado contemplada en nuestra legislación. Así, la Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales, no reguló, en su día, esta figura, aunque consagró la moción de censura de los presidentes de las Diputaciones provinciales. Pese a ello, nuestros Tribunales de lo contencioso-administrativo (entre otras, SSTS de 14 de julio de 1983 y 10 de octubre de 1984 ), al hilo de una doctrina constitucional (STC 5/1983, de 4 de febrero;ATC 52/1983, de 9 de febrero) que negó que el art. 23.2 amparara a los alcaldes frente a su remoción por los concejales, entendieron que la Ley de elecciones locales presentaba en este punto una laguna y admitieron la moción de censura a los alcaldes considerando que era una facultad que correspondía a los concejales sobre la base del principio contrarius actus -quienes han elegido al alcalde pueden también destituirlo- y de la aplicación analógica de la regulación existente para los presidentes de las Diputaciones provinciales. La incorporación a nuestro ordenamiento jurídico de la moción de censura al alcalde se produjo, por tanto, en aquel momento, por vía jurisprudencial.

La introducción en la legislación de la institución de la moción de censura al alcalde tiene lugar, posteriormente, a través de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL) y de la Ley Orgánica del régimen electoral general, cuya tramitación discurrió de forma paralela. En un primer momento, la regulación completa de la figura se abordaba en el proyecto de la Ley reguladora de las bases de régimen local, pero finalmente se aceptó una enmienda que llevó a convertir el art. 22.3 LRBL en una remisión a la Ley Orgánica del régimen electoral general optándose, por tanto, por incluir finalmente su régimen jurídico en esta última norma.

En efecto, actualmente la Ley reguladora de las bases del régimen local dispone, en su artículo 22.3, únicamente, que corresponde al Pleno la votación sobre la moción de censura al alcalde que se rige "por lo dispuesto en la legislación electoral general", remitiendo, por tanto, su régimen jurídico a la Ley Orgánica del régimen electoral general (LOREG), cuyo artículo 197 es el que dispone que el alcalde puede ser destituido mediante moción de censura y el que establece las normas para su presentación, tramitación y votación.

En los municipios en los que el alcalde es elegido por los concejales o por el procedimiento subsidiario previsto en el art. 196 c) LOREG, la moción de censura debe ser propuesta por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y ha de incluir un candidato a la Alcaldía que puede ser cualquiera de los concejales que acepte expresamente [art. 197.1 a) LOREG]. Si la moción de censura prospera con el voto favorable de la mayoría absoluta del número de concejales, el candidato incluido en la misma es proclamado alcalde [art. 197.1 f) LOREG]. En los municipios con régimen de concejo abierto en los que el alcalde es elegido por los vecinos, la moción de censura se rige por las mismas reglas, con la especialidad de que la firma, presentación y votación corresponde a los electores en lugar de a los concejales y de que puede proponerse como candidato a la Alcaldía a cualquier elector residente en el municipio con derecho de sufragio pasivo ( art. 197.4 LOREG).

La Ley Orgánica del régimen electoral general regula los límites, pero también las garantías del ejercicio de la moción de censura al alcalde. En efecto, la ley establece que ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura ( art. 197.2 LOREG) y que los concejales que hayan votado a favor de la aprobación de un asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán firmar una moción de censura contra el alcalde que lo hubiese planteado hasta que transcurra un plazo de seis meses ( art. 197.bis 8). Por otra parte, y a modo de garantía, también dispone que "el Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al voto en la misma". Es más, la Ley Orgánica del régimen electoral general prevé ahora, tras la reforma introducida a través de la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, una garantía adicional que tiene por objeto evitar las prácticas de elusión de los alcaldes de las mociones de censura mediante la negativa a convocar el Pleno, disponiendo que el escrito de proposición de la moción debidamente diligenciado y registrado supone la convocatoria automática del Pleno el décimo día hábil siguiente al de su registro [art. 197.1 c) LOREG].

La moción de censura al alcalde, tal y como está configurada en nuestro ordenamiento jurídico, es, pues, una moción constructiva que ha de ir acompañada de la propuesta de un candidato a la alcaldía, introduciéndose así un requisito que refuerza la estabilidad del gobierno municipal y que supone que el efecto de la moción, en caso de aprobarse, va más allá de la exigencia de responsabilidad política al alcalde y de la destitución o cese del mismo, implicando también una nueva elección de alcalde.

La moción de censura al alcalde se presenta así como un instrumento de naturaleza híbrida. Por un lado, es, primordialmente, un instrumento de control y de exigencia de responsabilidad política al alcalde por parte del Pleno y, por tanto, un mecanismo de relación entre los órganos del gobierno municipal. Por otro lado, cuando prospera, la moción de censura es, también, causa de cese del alcalde inicialmente designado -poniendo fin a la efectividad de la elección inicial de alcalde- y, también, un procedimiento de proclamación de uno nuevo.

En la medida en que se trata de una competencia que corresponde al Pleno para el control y debate respecto a la gestión del alcalde y, por tanto, de un instrumento de relación entre los órganos del gobierno municipal y de exigencia de responsabilidad política al alcalde, la moción de censura aparece como una pieza clave de la forma de gobierno local, esto es, del régimen institucional local. La configuración de la moción, la determinación de las condiciones para su ejercicio, y su régimen de límites y garantías perfilan un determinado modelo institucional que persigue asegurar la estabilidad del gobierno municipal (optando por una moción constructiva y estableciendo los límites de su ejercicio), pero también garantizar la efectividad del mecanismo de control (estableciendo un régimen de garantías). Por ello, todos estos aspectos de la regulación de la moción de censura constituyen elementos nucleares de la forma de gobierno local que entran dentro del concepto de bases del régimen local y su establecimiento es competencia del Estado ex art. 149.1.18 CE puesto que el "régimen local" se incardina, como ha afirmado reiteradamente este Tribunal, en el "régimen jurídico de las Administraciones públicas" (por todas,SSTC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4, y214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1).

Ahora bien, no puede olvidarse que al ser la moción de censura al alcalde una moción constructiva, cuando prospera implica la apertura de un procedimiento extraordinario de elección del alcalde, que pone fin anticipado al mandato del anteriormente elegido y permite designar a uno nuevo.

La determinación de los elementos centrales de la moción de censura constructiva al alcalde implica, por tanto, también, la regulación de otros tres aspectos. En primer lugar, supone la regulación de un procedimiento de elección de un cargo electivo de representación política, incardinándose este aspecto en la materia "elecciones locales" y, por tanto, en el "régimen electoral general". En segundo lugar, implica también la regulación de los elementos nucleares del régimen de acceso, permanencia y cese del alcalde, desarrollándose de forma directa el art. 23.2 CE . Y, por último, paralelamente, se configura el ius in officium, el estatus representativo de los concejales, ya que, en la medida en que la iniciativa de la moción y, por tanto, de la puesta en marcha de un procedimiento extraordinario de elección de nuevo alcalde y de remoción del anterior, se atribuye a los concejales esta facultad de presentar una moción de censura con los límites y garantías previstos en la legislación, pasa a formar parte del núcleo de su función de representación política.

Pues bien, como hemos visto más arriba (en el fundamento jurídico 2), la regulación de las elecciones locales en el marco del art. 140 CE , y por tanto, también - cabría añadir ahora- de los procedimientos extraordinarios de elección del alcalde, es materia reservada a la ley orgánica ex arts. 81.1 , 140 y 23.1 [STC 38/1983, de 16 de mayo (FFJJ 2 y 3)]. Es más, también dijimos en nuestraSTC 47/1990, de 20 de marzo, que la remisión a las leyes que el art. 23.2 CE contempla a efectos de la regulación del derecho fundamental de acceso -y, por tanto, también del de permanencia y cese en los mismos- en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, "ha de ponerse en conexión con las previsiones que la propia Constitución establece en cuanto a la normación sustantiva de unos y otros cargos y funciones públicas y, muy en especial, en lo que concierne al rango o tipo de norma que deba regular el acceso a cargos electivos de representación política, a través de procesos electorales generales, debe regularse mediante Ley Orgánica, no porque esta exigencia se deduzca expresamente del art. 23.2 de la Constitución , sino porque deriva manifiestamente del art. 81.1".

En definitiva, nos encontramos con que la regulación de los aspectos nucleares de la moción de censura al alcalde entran dentro del ámbito de las bases del régimen local ( art. 149.1.18 CE ), si bien ciertos elementos de la misma, al optar el legislador estatal por una moción de censura constructiva, tienen, además, un carácter electoral y de desarrollo del art. 23 CE , operando respecto a los mismos, por el juego de los arts. 81.1 , 140 y 23.2 CE , la reserva de ley orgánica. Por ello, cuando la Ley reguladora de las bases de régimen local contempla la moción de censura al alcalde se limita a consagrar la competencia del Pleno para la votación de la misma ( art. 22.3 ), remitiendo el resto de su régimen -dada la necesidad de unidad en la regulación- a lo dispuesto en la legislación electoral general ( art. 197 LOREG).

La regulación establecida en el art. 197 LOREG, al que remite el art. 22.3 LBRL, es, por tanto, al mismo tiempo, norma de configuración de los elementos esenciales de un instrumento clave de la forma de gobierno local (art. 149.1.18 CE), regulación de un procedimiento extraordinario de elección del alcalde ( arts. 81.1 , 23 y 140 CE ) y norma de desarrollo directo del art. 23.2 CE (regulación de elementos centrales del régimen de acceso, permanencia y cese del alcalde), satisfaciendo la reserva de ley orgánica que rige para estas dos últimas cuestiones ex art. 81.1. Todo lo cual explica y justifica el alcance y la densidad de las bases en esta materia, así como que, en coherencia con ello, en el apartado cuarto de la disposición adicional primera LOREG, se disponga que el contenido del título III, relativo a las disposiciones especiales para las elecciones municipales y en el que está incluida la regulación de la moción de censura al alcalde, no puede ser modificado o sustituido por la legislación de las Comunidades Autónomas. Ello, claro está, sin perjuicio de un eventual desarrollo autonómico de otros aspectos del régimen institucional local.

Enmarcada así la moción de censura al alcalde en las bases del régimen local, en el desarrollo del art. 23 CE y en el régimen electoral general, es indudable que es al Estado al que corresponde, de acuerdo con los arts. 149.1.18 y 81.1 CE , en relación con los arts. 140 y 23 CE , establecer su configuración, límites y garantías. Preceptos a los que, sin duda, cabría añadir también el artículo 149.1.1 CE , que habilita al Estado para regular el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales en aquello que sea necesario para asegurar la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales que derivan del art. 23 CE . No obstante, como ya dijimos en la STC 38/1983, de 16 de mayo (FJ 2), en relación con las elecciones locales- pudiendo ahora extenderse esta afirmación a los elementos electorales y de desarrollo directo del art. 23 que presenta la moción de censura al alcalde-, no es necesario acudir alart. 149.1.1 CE para considerar legítima la regulación estatal, pues la habilitación para establecer un régimen uniforme en esta materia deriva del art. 81.1 en relación con los arts. 140 y 23 CE . A lo que se suma, en la regulación de los elementos centrales de la moción de censura, la competencia estatal para el establecimiento de las bases del régimen local ex art. 149.1.18 CE , de tal forma que los títulos específicos que ostenta así el Estado hacen pasar a un segundo plano el alcance y la cobertura que pudiera ofrecer la cláusula general ex art. 149.1.1 CE ." Existe un voto particular que no afecta al núcleo de lo que se debate en este procedimiento.

Observamos, pues, que nuestro Tribunal Constitucional, en cierta evolución de su doctrina anterior, a la que hace referencia, considera que la regulación de las condiciones esenciales de la moción de censura supone un desarrollo directo del art. 23.2 de la Constitución . Esta consideración supone que, a priori, el cauce elegido de protección de los derechos fundamentales sea apto para valorar el cumplimiento de las garantías de la moción de censura, en los términos que la resolución referida señala, a pesar de que la misma también establece que el art. 23.2 no protege al Alcalde de ser cesado por los concejales, cuestión por otra parte obvia. La cuestión planteada, en realidad, estaría propiamente en las garantías de la moción de censura, y en particular en si las concretas previsiones que se estiman vulneradas del art. 197 constituyen el núcleo a que se refiere la citada Sentencia, y es por lo tanto desarrollo de la misma, o bien tales previsiones no forman parte de dicho núcleo. En este sentido, la jurisprudencia constitucional hace especial énfasis en que la designación y remoción del Alcalde debe realizarse "con los requisitos que señalen las leyes", en la propia terminología del art. 23.2 (así, Sentencia del Tribunal Constitucional 31/1993 ) de modo que, a priori, no podemos excluir que cualquier vulneración de la literalidad del art. 197 pueda incidir en el derecho fundamental alegado.

Igualmente, ha de traerse a colación la Sentencia 315/2016 dictada por este Juzgado y Juzgador en el procedimiento ordinario 8/2013, que pende de apelación, pero en la cual se argumentó del siguiente modo: "TERCERO.- Con independencia de cuestiones que se plantean indebidamente en los escritos, relativas a la situación familiar del alcalde, consideraciones políticas o valoraciones éticas, que quedarán extramuros del debate, la cuestión nuclear no es otra que valorar si la moción de censura presentada cumple con los requisitos previstos en el art. 197.1 de la LOREG, desde una perspectiva de estricta interpretación legal.

Dicho precepto impone una mayoría reforzada cuando alguno de los firmantes de la moción de censura formara o hubiera formado parte del grupo político al que pertenece el Alcalde. En particular, por la propia regla que contiene el precepto, los apoyos de estos concejales no cuentan en absoluto para la proposición de la moción de censura. La norma, por ello, tiene una clara finalidad: que sea imposible para los miembros del grupo político del Alcalde proponer una moción de censura contra el mismo de manera eficaz, porque la regla es totalmente incondicional.

El argumento fundamental de los actores es que ninguno de ellos pertenece al grupo político del Alcalde, porque los grupos políticos nunca se han constituido en el Ayuntamiento y porque además Cabra en Comú no es un partido político. Igualmente, sostienen que esta falta de constitución de los grupos políticos está amparada por la legislación autonómica, que sólo los exige en municipios de más de 20.000 habitantes.

Y, en efecto, el Decret Legislatiu 2/2003, en su artículo 50, establece la constitución de grupos municipales con carácter voluntario para los Ayuntamientos. La Ley de Bases de Régimen Local, sin embargo, los contempla con carácter imperativo. Sin que sea procedente entrar ahora a considerar la preferencia de un texto sobre otro, por ser ello innecesario para resolver, lo cierto es que la distribución de los representantes en las diferentes comisiones municipales, de conformidad con los artículos 58 y 60 de la legislación autonómica, se tienen en cuenta los grupos políticos.

No es lo mismo para el legislador, por lo tanto, los grupos políticos que los grupos municipales. El grupo político está formado por las personas que han concurrido en una misma candidatura, y por lo tanto con un mismo candidato a Alcalde, que en nuestro sistema es el cabeza de la lista. Se entiende que este grupo está formado por quienes han concurrido a las elecciones con un mismo programa y han sido elegidos con unos mismos votos. Los grupos municipales son un paso posterior, vinculado a la organización interna del Ayuntamiento, y que pueden verse modificados durante la legislatura, sin que el grupo político pueda sin embargo cambiar (aunque sí desaparecer), porque emana directamente del voto por el que cada concejal ha sido elegido. Dicho de otra manera, la pertenencia al grupo político, en los términos en los que la legislación electoral y de régimen local definen esta figura, viene dada por la candidatura en la que se integra el concejal (recordemos, con listas cerradas y bloqueadas) y es permanente durante la legislatura, salvo expulsión o abandono del grupo político, mientras que la pertenencia a un grupo municipal es una manifestación de voluntad del concejal a realizar en el inicio de la legislatura y que puede verse alterada durante la misma en los términos que establece la Ley. Y es que si atendemos al tercer párrafo del art. 197.1 se observa la pérdida de la condición de miembro del grupo político como otro supuesto de limitación de la moción de censura, por lo que ambas circunstancias están debidamente previstas: tanto la pérdida de la condición de miembro de cualquier grupo político, como la pertenencia actual o pasada al grupo político del Alcalde.

Sirva todo lo anterior para señalar que, ni por su propia dicción literal ni por un elemental principio de evitación del fraude de ley, puede considerarse que la falta de constitución de grupos municipales deje sin contenido lo previsto en el segundo párrafo del art. 197.1 de la LOREG, sino que, simplemente, interpretando de manera correcta lo que dispone la Ley se ha de llegar a la conclusión de que las personas que se presentaron en una candidatura que obtuvo la Alcaldía no pueden durante esa legislatura pretender la remoción del Alcalde por la vía de proponer una moción de censura, porque la legislación aplicable expresamente lo prohíbe, siendo otra cosa que pudieran votar a favor de una moción legalmente propuesta, extremo sobre el cual la Ley no contiene limitaciones específicas."

Sentadas las bases legales y los antecedentes judiciales relevantes del presente caso, se puede iniciar el análisis de los motivos de impugnación deducidos por el actor para resolver si se ha producido infracción de la Ley y además si dicha infracción ha supuesto vulneración del derecho fundamental previsto en el art. 23 de la Constitución .

Ha de comenzar la resolución considerando la relación de hechos, que no son discutidos por las partes: una de las concejales que propuso la moción de censura se presentó como candidata, y ejerció como concejal, por un determinado partido político (el Partit dels Socialistes de Catalunya, o PSC), y antes de que se votara la moción de censura le fue iniciado un procedimiento disciplinario.

Discrepan las partes sobre si, al momento de votarse la moción, la concejal se encontraba expulsada del partido. A tales efectos se practicaron las testificales tanto del jefe de la agrupación local como de la persona instructora del expediente, esta última llamada de oficio, que declaró que a fecha de la moción de censura la concejal estaba ya expulsada del partido, y que ésta era la interpretación correcta del documento obrante a folios 36 y siguientes del expediente administrativo. No sólo esto, sino que también se declaró que la concejal recurrente conocía esta situación. Debe destacarse, por otra parte, que antes de este momento ya se hallaba suspendida de militancia, lo que podría haber llevado a idéntico resultado de pérdida de adscripción.

Ahora conviene destacar un extremo relevante para resolver la controversia: que este Juzgador carece de competencias para enjuiciar la actuación interna del PSC, ni si el procedimiento disciplinario era incorrecto, ni ningún extremo relativo a la exteriorización indubitada de la voluntad del partido de que la concejal dejara de formar parte del mismo. El único objeto de la prueba era constatar si el documento mencionado constituía esta declaración de voluntad, por haberse puesto en duda tal extremo por la parte actora, y ha quedado debidamente demostrado que ello era así, y que el documento fue correctamente interpretado por el Ayuntamiento. Por lo tanto, ha de considerase probado que, el día de la moción de censura, la concejal del PSC ya no pertenecía a dicho partido, siendo correcta, por lo tanto, la decisión de declararla como no adscrita.

A ello no obstan ni el hecho de que la documentación que probaba tal circunstancia fuera remitida por el presidente de la agrupación local, pues constituía un hecho relevante sin que lo sea la forma en que el Ayuntamiento llega a conocerlo (al no apreciarse, desde luego, ninguna vulneración legal en que el presidente de una agrupación local de un partido presente documentación emitida por tal partido al Ayuntamiento), ni tampoco que no estuvieran formados los grupos municipales, a cuyos efectos cabe remitirse, dentro del Fundamento de Derecho anterior, a lo resuelto en la Sentencia 315/2016 , pero se reitera aquí la argumentación esencial: No son lo mismo para el legislador los grupos políticos que los grupos municipales. El grupo político está formado por las personas que han concurrido en una misma candidatura, y por lo tanto con un mismo candidato a Alcalde, que en nuestro sistema es el cabeza de la lista. Se entiende que este grupo está formado por quienes han concurrido a las elecciones con un mismo programa y han sido elegidos con unos mismos votos. Los grupos municipales son un paso posterior, vinculado a la organización interna del Ayuntamiento, y que pueden verse modificados durante la legislatura, sin que el grupo político pueda sin embargo cambiar (aunque sí desaparecer), porque emana directamente del voto por el que cada concejal ha sido elegido. Dicho de otra manera, la pertenencia al grupo político, en los términos en los que la legislación electoral y de régimen local definen esta figura, viene dada por la candidatura en la que se integra el concejal (recordemos, con listas cerradas y bloqueadas) y es permanente durante la legislatura, salvo expulsión o abandono del grupo político, mientras que la pertenencia a un grupo municipal es una manifestación de voluntad del concejal a realizar en el inicio de la legislatura y que puede verse alterada durante la misma en los términos que establece la Ley. Y es que si atendemos al tercer párrafo del art. 197.1 se observa la pérdida de la condición de miembro del grupo político como otro supuesto de limitación de la moción de censura, por lo que ambas circunstancias están debidamente previstas: tanto la pérdida de la condición de miembro de cualquier grupo político, como la pertenencia actual o pasada al grupo político del Alcalde.

En adecuada coherencia con lo anterior, si se considera que la concejal perdió su pertenencia al grupo político, y así ha quedado probado, su voto no debía computarse, como correctamente se informó por el Secretario municipal. Y en puridad ni siquiera habría hecho falta declarar a la recurrente como concejal no adscrita, porque la expulsión del partido, como se ha dicho, afecta al grupo político directamente y sin ninguna necesidad de acto municipal que lo corrobore, al ser diferente, se reitera, del grupo municipal.

Por otra parte, impugna la parte actora el desarrollo de la sesión en que debhía votarse la moción de censura, alegando diversas irregularidades. Pero ello, como se argumentará, es irrelevante para el fallo.

El presente procedimiento tiene como objeto la tutela de los derechos fundamentales, y en particular del derecho fundamental de participación política consagrado en el art. 23 de la Constitución . Es de ver que, aunque concurrieran defectos en tal sesión, no han de ser objeto de análisis salvo que por tales vicios el precepto referido resultara afectado. Y, de la demanda y de los restantes documentos obrantes, se deduce que en dicha sesión todos los concejales pudieron asistir y votar, con el único óbice de exigir el Secretario municipal una mayoría reforzada que, como anteriormente se ha argumentado, resulta ser conforme a los requisitos de la LOREG. Otros vicios, relativos a la mesa de edad o a las intervenciones del Secretario, en modo alguno afectan al derecho previsto en el art. 23, que no es otro que el de asistir, ejercer efectivamente las funciones del cargo de concejal y computar su voto, para lo que no hubo obstáculo alguno.

Otros vicios de legalidad debieron, en su caso, haber sido denunciados por el trámite del procedimiento ordinario, si bien no es ocioso señalar que, con toda probabilidad, la moción de censura no habría prosperado ni siquiera en un pleno escrupulosamente convocado y celebrado, haciendo en buena medida estéril el debate sobre estas cuestiones, pues el núcleo decisorio de la cuestión se halla en el Fundamento de derecho anterior.

De este modo, procede desestimar enteramente el recurso presentado.

Atendido el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imposición de costas, condenando a los actores a su pago por importe solidario de 300 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

FALLO 

Que debo desestimar y DESESTIMO el presente recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos fundamentales. Se imponen las costas solidariamente a los recurrentes con el límite de 300 euros por todos los conceptos.

Modo de impugnación: recurso de APELACIÓN en un solo efecto, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

El recurso se debe presentar en este Órgano dentro del plazo de QUINCE días, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso. Sin estos requisitos no se admitirá la impugnación.

Además, se debe constituir en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de éste Órgano judicial y acreditar debidamente, el depósito de 50 euros a que se refiere la DA 15ª de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ ), del que están exentas aquellas personas que tengan reconocido el beneficio de justicia gratuita ( art. 6.5 de la Ley 1/1996, de 10 de enero ), y, en todo caso, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de ellos, de acuerdo con la citada DA 15ª.5 LOPJ .

Así por esta sentencia, lo pronuncio, mando y firmo.

El Magistrado