¿Debe la ordenanza fiscal fijar expresamente el porcentaje de bienes a los que se aplicará el tipo diferenciado del IBI?

Tribunal Supremo , 7-06-2024
, nº 1009/2024, rec.896/2023,  

Pte: Toledano Cantero, Rafael

ECLI: ES:TS:2024:3226

ANTECEDENTES DE HECHO 

El presente recurso de casación se interpuso por la mercantil Seminario Gestión, S.L. contra la sentencia núm. 695/2022, de 11 de noviembre, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso de apelación núm. 483/2022 formulado frente a la sentencia núm. 114/2022, de 29 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Madrid, que desestimó el recurso núm. 11/2022 instado contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación económico-administrativa presentada por la citada entidad ante el Tribunal Económico-Administrativo del Ayuntamiento de Fuenlabrada, contra la liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles ["IBI"], correspondiente al ejercicio 2020, por el inmueble de su propiedad sito en CR Madrid-Toledo, 1840 1 00 05, de la localidad de Fuenlabrada, con referencia catastral 5474706VK3557S0005JZ, por importe de 10.435,23 euros.

La Sala de apelación desestimó el recurso con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEXTO.- En relación con la redacción del artículo 8.4 de la Ordenanza vigente en 2020, se ha pronunciado ya esta Sección en la citada sentencia de 18 de octubre de 2022, recaída en el recurso de apelación nº 629/2022, cuyos fundamentos jurídicos reproducimos a continuación:

"CUARTO.- [...]

En definitiva, conforme al nuevo art. 8.4 de la ordenanza fiscal queda conjurado el riesgo que provocaban las anteriores versiones. Ahora la OTAF, cuando reciba el padrón del impuesto, debe limitarse a calcular si para cada uso el umbral de valor supera el 10% de inmuebles y en caso positivo solo aplicar el tipo diferenciado al 10% de inmuebles de mayor valor, tarea a la que con toda probabilidad también se limitaba antes su función aunque al amparo de unas normas que, literalmente interpretadas, hubieran permitido alterar dicho porcentaje.

[...]"

Habiendo quedado, por tanto, analizada y determinada en la sentencia transcrita la legalidad del artículo 8.4 de la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la redacción dada por Acuerdo de 20 de diciembre de 2019 (BOCM 306 de 26 de diciembre de 2019), en la que la apelante sustentaba la impugnación de la liquidación del IBI correspondiente al ejercicio 2020, por el inmueble de su propiedad sito en sito en CR Madrid-Toledo 1840 1 00 05, de la localidad de Fuenlabrada, con referencia catastral 5474706VK3557S0005JZ, impugnando indirectamente el mismo, procede, por los mismos fundamentos jurídicos, la desestimación del recurso de apelación".

El procurador de la mercantil preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 9 de enero 2023, identificando como normas legales que se consideran infringidas: (i) los artículos 26, 27.1, 123 y 133.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ["LJCA"] y el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ["LEC"]; (ii) los artículos 15.2 y 16.1 y 72 párrafos 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido dela Ley Reguladora de las Haciendas Locales ["TRLHL"]; (iii) los artículos 9.3, 14, 24 y 31 de la Constitución española ["CE"]; (iv) el artículo 106.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local ["LBRL"]; y (v) el artículo 4.2 de la LGT.

La Sala de apelación tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 18 de enero de 2023.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 2 de noviembre de 2023, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la Ley exige que una ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la que el ayuntamiento establezca tipos diferenciados -atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones-, fije expresamente el porcentaje de bienes inmuebles urbanos a los que se aplicará dicho tipo; o si, por el contrario, basta con señalar el umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación el artículo 16 párrafo 1 y el artículo 72 párrafos 3 y 4 del TRLHL, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

La parte recurrida se opuso a la admisión del recurso.

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la LJCA, el procurador de Seminario Gestión, S.L., mediante escrito registrado el 12 de diciembre de 2023, interpuso el recurso de casación en el que, aduce que "[l]a modificación del artículo 8.4 vigente en 2020 tiene idéntico o similar contenido dispositivo que el vigente en el periodo 2011 - 2019 que fue anulado por la Sección 9ª de la Sala del TSJM. Remite al párrafo segundo del artículo 72.4 del RDL 2/2004 [...]" que "[...] habilita al órgano de gestión tributaria a la hora de elaborar y aprobar el padrón fiscal para decidir por sí mismo, dentro del intervalo comprendido entre 0-10, el porcentaje de inmuebles a los que se les aplica el tipo diferenciado, otorgándole, con ello, potestades normativas que corresponden al Pleno". Pero -afirma-, el criterio "[...] mantenido por la Sección 9ª de la Sala del TSJM cambia sin motivación razonable, al considerar que el artículo 8.4 vigente en 2020 supera todos los vicios de nulidad de los anteriores, ya que con la disposición potestativa - "Dichos tipos solo podrán aplicarse, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal..." obliga al Órgano gestor, a la hora de aprobar el padrón fiscal, a aplicar automáticamente el tipo diferenciado al 10% de los inmuebles con mayor valor catastral por uso de construcción [...]", ignorando así "[...] la indeterminación del artículo 72.4 del RDL 2/2004 sobre el número bienes inmuebles a los que se les aplicará al tipo diferenciado, indeterminación que se mantiene en el artículo 8.4 de la Ordenanza vigente en 2020" (pág. 9 del escrito de interposición). Por otro lado, se dice que el citado artículo 8.4 de la ordenanza regula un tipo diferenciado inexistente, que conculca lo dispuesto en el artículo 15.2 del RDL 2/2004, y que la parte "[...] no ha podido constatar que el Pleno del Ayuntamiento de Fuenlabrada haya acordado la imposición o establecimiento del tipo diferenciado y por tanto su publicación en el BOCM" (pág. 13).

Sobre la respuesta que se debe dar a la cuestión casacional planteada, propone como doctrina que:

"? LA ORDENANZA FISCAL QUE REGULA LA APLICACIÓN DE LOS TIPOS

DIFERENCIADOS ES IMPUGNABLE INDIRECTAMENTE SI LOS MISMOS NO SE HAN IMPUESTO O ESTABLECIDO POR EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO.

* QUE EL PLENO DEL AYUNTAMIENTO HA DE FIJAR EXPRESAMENTE EN LA ORDENANZA EL PORCENTAJE DE INMUEBLES, ENTRE EL 0-10, QUE DETERMINE, AUTOMÁTICAMENTE Y DE FORMA MECÁNICA CUANDO SE APRUEBE EL PADRÓN FISCAL, EL NÚMERO DE BIENES INMUEBLES URBANOS POR USO DE CONSTRUCCIÓN Y SEÑALE EL UMBRAL MÍNIMO DE VALOR CATASTRAL, EL MINIMAX, A PARTIR DEL CUAL SE APLICARÁ EL TIPO DIFERENCIADO" (págs. 16-17).

Finalmente solicita el dictado de sentencia "[...] por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente [su] recurso en los términos interesados, condenándose a la parte recurrida a la devolución de los ingresos indebidos, añadiendo los intereses de demora pertinentes".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal del Ayuntamiento de Fuenlabrada presenta, el día 12 de febrero de 2024, escrito de oposición en el que, tras señalar la falta de cumplimiento de los requisitos básicos del escrito de interposición, sostiene que del "[...] contenido del artículo 72.4 en conjunto con el artículo 16.1 TRLRHL no se establece como exigencia legal que deba contenerse en la Ordenanza Fiscal del IBI correspondiente el porcentaje exacto de inmuebles a los que le son de aplicación el tipo diferenciado", esto es, "[...] mientras los umbrales de valor HAN DE FIJARSE en la Ordenanza por mandato expreso de la ley, NADA SE DICE al respecto del porcentaje concreto de inmuebles, sino que únicamente se menciona como límite máximo a respetar el 10% de los de mayor valor catastral, sin entrar a valorar la necesidad de determinar de manera exacta dicho porcentaje en la Ordenanza en cuestión" (págs. 4-5 del escrito de oposición). Y sobre la alegación de la ausencia del acuerdo de imposición, con cita de la sentencia de esta Sala núm. 362/2023, de 17 de marzo (rec. 5534/2021), "[...] que trata específicamente este asunto, es decir, la alegación de la eventual omisión del acuerdo de imposición y su acreditación", considera que se pretende de contrario incluir un motivo ex novo en el recurso, "[...] no pudiendo por tanto entrar a conocer de la pretensión deducida o, en caso de entrar a valorar, al conformar una fundamentación basada en una omisión formal hipotética se ha de desestimar la misma [...]" (págs. 16-17).

Por último, interesa que la Sala "[...] fije doctrina mediante la que establezca lo siguiente al respecto:

- Que los artículos 16 apartado 1 y 72 apartados 3 y 4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, no exigen que en la Ordenanza Fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en lo que respecta al establecimiento y aplicación de tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral, que deba fijarse en el contenido de las mismas el porcentaje concreto de inmuebles a los que les son de aplicación el meritado tipo diferenciado, de manera que basta para cumplir con el mandato legal la señalización en la disposición general correspondiente de los umbrales de valor para todos o cada uno de los usos de construcción a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados, debido a la ausencia de una exigencia normativa directa al respecto y de la problemática que conlleva su fijación que podría suponer una vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.

- Que inadmita el motivo de contrario correspondiente a su Fundamento de Derecho TERCERO, sobre la eventual vulneración del artículo 15.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al no mostrar interés casacional y no corresponderse con el espíritu y función del recurso de casación o, en caso de pronunciarse sobre el mismo, que se desestime el mismo al referirse a una omisión formal hipotética en los términos ya resueltos en Sentencia de la Sala Tercera de nuestro Alto Tribunal 362/2023 de 17 de marzo, Recurso 5534/2021, no generando así circunstancia alguna que pueda motivar una estimación del contenido de su escrito" (págs. 17-18), y suplica a la Sala "[...] acuerde DESESTIMAR EL RECURSO DE CASACIÓN PRESENTADO DE CONTRARIO, y a su vez dando respuesta a la cuestión suscitada conforme al Auto de Admisión de fecha 2 de noviembre de 2023 [...]" en los términos expuestos.

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 4 de junio de 2024, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 695/2022, de 11 de noviembre, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestimatoria del recurso de apelación núm. 483/2022 formulado por Seminario Gestión S.L. contra la sentencia núm. 114/2022, de 29 de marzo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Madrid, que desestimó el recurso núm. 11/2022 instado frente a la desestimación por silencio administrativo de la reclamación económico-administrativa presentada por la citada entidad ante el Tribunal Económico-Administrativo del Ayuntamiento de Fuenlabrada, contra la liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles ["IBI"], correspondiente al ejercicio 2020, por el inmueble de su propiedad sito en CR Madrid-Toledo, 1840 1 00 05, de la localidad de Fuenlabrada, con referencia catastral 5474706VK3557S0005JZ, por importe de 10.435,23 euros.

Antecedentes del litigio.

1º.- La recurrente es titular del inmueble sito en el término municipal de Fuenlabrada, en CR Madrid Toledo 1840 1 00 05 con referencia catastral 547470VK3557S0005JZ.

2º.- El 30 de septiembre de 2020, la hoy recurrente formuló reclamación contra la liquidación de IBI de 2020 girada en relación con el referido inmueble, identificado por la calle y referencia catastral que a continuación se detalla: CR Madrid Toledo 1840 1 00 05 con referencia catastral 547470VK3557S0005JZ.

3º.- Contra la desestimación presunta de la anterior reclamación interpuso el correspondiente recurso ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 2 de Madrid, que dictó sentencia desestimatoria. Según declara la sentencia del Juzgado a la liquidación por IBI del referido inmueble se le aplicó el tipo de gravamen diferenciado del 1.23% establecida en la Ordenanza de IBI del Ayuntamiento de Fuenlabrada del año 2020, para uso comercial, que fijó un umbral mínimo de valoración para aplicación de tipos diferenciados en dicho uso de 198.000 euros, siendo el valor catastral del inmueble en cuestión de 848.392,77 euros, y el número total de unidades urbanas de ese mismo uso comercial en el término municipal de 5120, así como el valor catastral para la unidad urbana 512 (10%) de 201.474 euros, por lo que el inmueble titularidad de la actora está dentro del 10 por ciento de los de mayor valor catastral referido a ese uso comercial, y superar el umbral de valoración establecido (FJ tercero).

4º.- Frente a esta sentencia se interpuso el recurso de apelación núm. 483/2022 ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La ratio decidendi de la sentencia de 11 de noviembre de 2023, de dicho tribunal, aquí impugnada, se contiene en el fundamento de derecho sexto, y se pronuncia en los siguientes términos:

"[...] En definitiva, conforme al nuevo art. 8.4 de la ordenanza fiscal queda conjurado el riesgo que provocaban las anteriores versiones. Ahora la OTAF, cuando reciba el padrón del impuesto, debe limitarse a calcular si para cada uso el umbral de valor supera el 10% de inmuebles y en caso positivo solo aplicar el tipo diferenciado al 10% de inmuebles de mayor valor, tarea a la que con toda probabilidad también se limitaba antes su función aunque al amparo de unas normas que, literalmente interpretadas, hubieran permitido alterar dicho porcentaje".

La cuestión de interés casacional.

Por auto de 2 de noviembre de 2023, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda admitir el presente recurso de casación para el examen de la siguiente cuestión de interés casacional:

"2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la Ley exige que una ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la que el ayuntamiento establezca tipos diferenciados -atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones-, fije expresamente el porcentaje de bienes inmuebles urbanos a los que se aplicará dicho tipo; o si, por el contrario, basta con señalar el umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación el artículo 16 párrafo 1 y el artículo 72 párrafos 3 y 4 del TRLHL, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

La posición de las partes en el recurso de casación.

La parte recurrente sostiene la impugnación directa de la liquidación e indirecta del art. 8.4 de la Ordenanza, en la redacción aplicable respecto a aquella en que se efectuó la liquidación impugnada. Considera que la Ordenanza no ha establecido un elemento esencial para la determinación del tipo de gravamen que resulta efectivamente aplicable en el caso del bien de su titularidad, ya que si bien se establece el umbral de valoración a partir del cual se aplicará el tipo de gravamen incrementado, sin embargo, la Ordenanza no especifica qué porcentaje de inmuebles, dentro de cada concreta categoría de uso establecido en la normativa catastral se verá afectado por ese tipo impositivo incrementado, limitándose a un remisión al art. 72.4 TRLHL. Argumenta que la norma del art. 72.4 TRLHL exige que, además del umbral de valoración para la aplicación de tipos diferenciados, se determine que porcentaje de inmuebles, como máximo, se verán afectados, y que no tiene que ser indefectiblemente el 10% que el art. 72.4 TRLHL establece como un máximo, sino que podrían ser un porcentaje menor, desde el 0% al 10%. Entiende que con la fijación exclusiva del umbral de valor catastral, la determinación de ese porcentaje queda en manos del órgano de gestión, y rechaza la argumentación del Ayuntamiento de que implícitamente se ha establecido el 10% que es el máximo legalmente permitido. Considera que al no establecerse un porcentaje preciso, el 10 por ciento u otro inferior, se vulneraría el art. 72.4 TRLHL, que exigiría tal determinación para la efectividad del tipo diferenciado. Aduce la infracción de los arts. 15.2 y 16.1 TRLHL, en relación con los arts. 9.3, 14, 24 y 31 de la Constitución, y los arts. 106.1 y 123 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, porque considera que el Ayuntamiento no ha acreditado el acuerdo de establecimiento de tipos diferenciados en IBI, adoptado por el Pleno de la Corporación en la correspondiente ordenanza.

Por su parte el Ayuntamiento sostiene que la remisión al art. 72.4 TRLHL supone, por aplicación de ese mismo precepto, que el porcentaje de inmuebles a los que se aplicará el tipo incrementado según el tipo de uso de la normativa catastral es el 10% como máximo. Explica que lo que exige la ley es la fijación del umbral mínimo a partir del cual se aplicará el tipo diferenciado en los diferentes usos previstos por la normativa catastral, y que establecer un porcentaje determinado en la propia ordenanza además de no venir exigido, generaría problemas de aplicación ya que el número de inmuebles resultante de ese porcentaje no será un número entero, sino con decimales, y por tanto, si se redondea al alza o a la baja, se producirá una distorsión, por lo que resulta más conforme al espíritu de la norma que la determinación concreta de esos inmuebles que están comprendidos en el porcentaje del 10%, que ya viene fijado por la propia remisión al art. 72.4 TRLHL, y que es al tiempo de elaborar el Padrón y publicar el listado de cobro del IBI, a la vista de los datos concretos del Catastro, donde deberá determinarse la limitación a los inmuebles comprendidos dentro de ese máximo del 10% que superen el umbral de valoración. Por último, denuncia que el escrito de interposición pretende introducir una cuestión no admitida en el auto de admisión, y que se ha planteado la infracción de normas distintas a las recogidas en el auto de admisión (referencias a los arts. 15 TRLHL y 123 de la LBRL), así como que respecto a la pretendida inexistencia de los acuerdos de establecimiento e imposición de tipos diferenciados, extremo que niega, se está introduciendo una cuestión nueva que no fue objeto de examen en la instancia, y respecto a la que además se omitió toda prueba, sin que el expediente administrativo relativo a la impugnación de liquidación, como es el caso, deba contener esos acuerdos de establecimiento e imposición, sin que la recurrente haya desplegado una actividad probatoria dirigida a acreditar su inexistencia.

El juicio de la Sala.

Antes de comenzar el examen de las cuestiones planteadas en el recurso de casación es preciso transcribir, en la parte que es relevante, lo dispuesto en el art. 72.4 TRLHL:

"[...] 4. Dentro de los límites resultantes de lo dispuesto en los apartados anteriores, los ayuntamientos podrán establecer, para los bienes inmuebles urbanos, excluidos los de uso residencial, tipos diferenciados atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones. Cuando los inmuebles tengan atribuidos varios usos se aplicará el tipo correspondiente al uso de la edificación o dependencia principal.

Dichos tipos solo podrán aplicarse, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral, a cuyo efecto la ordenanza fiscal del impuesto señalará el correspondiente umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados. [...]".

Por su parte, el artículo 8 de la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Fuenlabrada reguladora del impuesto sobre bienes inmuebles, en la redacción aprobada por Acuerdo del Pleno Municipal de 20 de diciembre de 2019 (BOCM 306 de 26 de diciembre de 2019) es del siguiente tenor literal:

"Artículo 8. Tipos de gravamen.

1. El tipo de gravamen aplicable a los bienes inmuebles de naturaleza urbana será el 0,4248 por 100.

2. El tipo de gravamen aplicable a los bienes inmuebles de naturaleza rústica será el 0,7262 por ciento.

3. El tipo de gravamen aplicable a los bienes inmuebles de características especiales será del 1,3 por 100.

4. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 72 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, se establece un tipo de gravamen diferenciado del 1,23% para los bienes inmuebles de naturaleza urbana que superen el valor catastral que para cada uso, distinto del residencial, se establece a continuación:

USO UMBRALES VALOR CATASTRAL A EFECTOS DE APLICACIÓN TIPO DIFERENCIADO POR USO TIPOS DE GRAVAMEN DIFERENCIADOS

Almacén-Estacionamiento 375.000,00 1,23%

Comercial 198.000,00 1,23%

Cultural 4.600.000,00 1,23%

Ocio y Hostelería 4.000.000,00 1,23%

Industrial 630.000,00 1,23%

Deportivo 900.000,00 1,23%

Oficinas 300.000,00 1,23%

Sanidad y Beneficencia 686.065,46 1,23%

Espectáculos 1.130.000,00 1,23%

Edificios Singulares 7.650.000,00 1,23%

Religioso 1.288.000,00 1,23%

En todo caso, los tipos de gravamen diferenciados a que se refiere este apartado se aplicarán en el marco de lo preceptuado en el artículo 72.4, párrafo segundo, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales.

El uso atribuido a cada inmueble será el que asigne la Dirección General del Catastro y que se incluye en el padrón que anualmente remite al Ayuntamiento de Fuenlabrada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 77.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales [...]".

La parte recurrente, considera que la remisión del penúltimo párrafo del referido art. 8 de la Ordenanza al art. 72.4 TRLHL, no determina el porcentaje máximo de inmuebles urbanos a los que serán de aplicación los tipos diferenciados, y conlleva la omisión del establecimiento de un elemento que considera esencial para la configuración del tipo de gravamen diferenciado, pues, en su criterio, sería necesario no solo la fijación de los umbrales de valor catastral a efectos de aplicación del tipo diferenciado por uso, sino, además, el establecimiento del porcentaje de hasta el 10 por ciento máximo a que resultaría aplicable, de manera que la omisión de este último inhabilita la aplicación de los tipos diferenciados. Argumenta que en la redacción del art. 8.4 de la Ordenanza que resulta de aplicación, se "[...] permite a la titular del órgano de gestión, cuando aprueba el padrón fiscal, determinar el número de inmuebles por usos a los que se les aplica el tipo diferenciado y, en consecuencia aumentar, disminuir o mantener el importe del umbral cuantitativo recogido en la Ordenanza. Ostenta la facultad de aplicar el tipo diferenciado al 10% de los inmuebles de determinados usos y al 0,97% a otros, e incluso decide no aplicar el tipo diferenciado a un determinado uso a criterio del órgano gestor [...]".

Ante todo, conviene resaltar que nos encontramos en el ámbito de la impugnación indirecta de la disposición general referida, Ordenanza reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Ayuntamiento de Fuenlabrada, lo que acota los límites de esta modalidad de impugnación indirecta, conforme al art. 26.1 LJCA, que establece que "[...] 1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho [...]". La recurrente plantea hipotéticas situaciones sobre el alcance de aplicación de los tipos diferenciados del IBI, sin argumentar en relación a la situación precisa del inmueble de su titularidad, sobre el que recae la liquidación impugnada, de manera que no explica en modo alguno en que consistiría, en su caso concreto, esa supuesta aplicación arbitraria por parte del órgano gestor respecto al límite máximo de inmuebles urbanos afectados por tipos diferenciados por razón de su uso.

En todo caso, y abordando el núcleo de la cuestión de interés casacional, hay que rechazar el planteamiento que postula la parte recurrente respecto al art. 72.4 TRLHL. El establecimiento y aplicación de tipos de gravamen diferenciados en el IBI por parte de los Ayuntamientos a que habilita el apartado 4 del art. 72, se ha de producir siempre dentro de los límites resultantes del los apartados 2 y 3 del referido art. 72 TRLHL, límites que, por otra parte, no se cuestiona que no han sido superados. El establecimiento de estos tipos diferenciados requiere que la ordenanza fiscal del impuesto señale "el correspondiente umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados", y este, el umbral de valor, es el criterio necesario para identificar los bienes que, por tener igual o superior valor catastral al umbral de valor definido, serán gravados a los correspondientes tipos diferenciados. La previsión del art. 72.4 TRLHL de que "dichos tipos solo podrán aplicarse, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso tengan mayor valor catastral", establece un límite que opera en la fase aplicativa, aunque al tiempo constituye, obviamente, el criterio orientador que el Ayuntamiento debe seguir para fijar el correspondiente umbral de valor a partir del cual se aplicarán los tipos incrementados, en el momento de aprobar los correspondientes umbrales de valor catastral. Dicho de otra forma, la norma no requiere que se fijen dos criterios de aplicación de los tipos incrementados, uno que sería el umbral de valor catastral y otro que sería un determinado porcentaje, como máximo de hasta el 10 por ciento, pero eventualmente inferior. Lo que exige la ley es que estos tipos diferenciados, por razones de seguridad jurídica, operen sobre una base imponible determinada, el valor catastral a estos efectos, que resulte predeterminado en la ordenanza fiscal mediante la fijación del correspondiente umbral de valor catastral referido a cada uso que admiten estos tipos incrementados. Y ese valor catastral que constituye el umbral de valoración no podrá ser de aplicación a un número de inmuebles superior al que represente, como máximo, el 10 por ciento de los inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tengan mayor valor catastral. Por tanto es un límite que opera en la fase aplicativa del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, pues al formar el padrón y la correspondiente lista cobratoria (art. 77, 5 y 6 TRLHL) el órgano gestor deberá ordenar los bienes inmuebles en el correspondiente uso por valor catastral decreciente, y aplicar dicho límite al 10 por ciento de mayor valor como máximo, de manera que los inmuebles que, aun superando el umbral de valor aplicativo del tipo diferenciado correspondiente al uso que les corresponda, estén situados por debajo del límite que corresponda al 10 por ciento de los de mayor valor para ese uso, no podrán ser gravados con el tipo incrementado. Ello no supone conferir al órgano de gestión facultad discrecional alguna, sino la obligación de aplicar el límite legal, es decir, no puede optar por aplicar un tipo inferior al diferenciado si el inmueble que iguala o supera el umbral de valoración, se encuentra en ese rango del 10 por ciento como máximo. Es posible que el umbral de valoración se corresponda con un porcentaje de bienes inmuebles urbanos inferior al 10 por ciento que, como máximo, establece el art. 72.4 TRLHL, pero ello no implica vulneración de ningún límite impuesto por la Ley de Haciendas Locales, porque la misma no impone que los umbrales de valoración se correspondan exactamente con porcentaje alguno, sino que los umbrales que hayan sido establecidos solo podrán ser aplicados hasta el límite máximo del 10 por ciento de los inmuebles urbanos de ese determinado uso para el que se ha previsto el tipo diferenciado, siempre y cuando igualen o superen el umbral de valoración. Por ello, la remisión que hace el art. 8.4 de la Ordenanza a que "[...] los tipos de gravamen diferenciados a que se refiere este apartado se aplicarán en el marco de lo preceptuado en el artículo 72.4, párrafo segundo, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo [...]" no supone una referencia vacía como pretende la recurrente, por más que pueda ser redundante, pues aun si no se hiciera, dicho límite resultaría igualmente aplicable por el expreso mandato legal del art. 72.4 TRLHL. Ya hemos dicho que este porcentaje opera como límite en la fase de aplicación, pero también como criterio para fijar el umbral de valor a efectos de aplicar tipos incrementados, lo cual se explica por los diferentes momentos en que se produce la aprobación de la Ordenanza que debe contemplar los umbrales de valoración, antes de la formación del correspondiente padrón.

Por tanto, no es un requisito del establecimiento e imposición de tipos diferenciados que se establezca un porcentaje máximo concreto, de hasta el 10 por ciento, ni existe vulneración del art. 72.4 TRLHL por no establecer la Ordenanza un determinado porcentaje máximo de aplicación. Ello enlaza con el rechazo del otro motivo de impugnación que de forma muy confusa aduce la parte actora, relativo a la ausencia de un acuerdo de imposición y establecimiento de tipos diferenciados que, según sostiene la recurrente, no habría sido acreditado por el Ayuntamiento a lo largo del proceso ni constaría en el expediente, lo cual le parece prueba suficiente de que no se produjo tal acuerdo de imposición y establecimiento. Recordemos que estamos en el ámbito de una impugnación indirecta y, por tanto, los motivos de impugnación no pueden ser cualesquiera de los que podrían articularse en un recurso directo contra la correspondiente ordenanza [ STS de 3 de mayo de 2016 (rec. cas. 986/2016)]. El argumento del escrito de interposición es que es carga del Ayuntamiento acreditar que existe un acuerdo de establecimiento e imposición de tipos diferenciados, aunque en su propia exposición de las diferentes modificaciones de la Ordenanza del Impuesto de Bienes Inmuebles admite la actora y hoy recurrente que el establecimiento de estos tipos diferenciados se encontraba ya en la Ordenanza del IBI del Ayuntamiento de Fuenlabrada en la redacción vigente en el periodo entre 2006 a 2019 (pág. 5 del escrito de interposición) y que ha sido objeto de diversas modificaciones que, según su exposición, no afectan al acuerdo de imposición y establecimiento de tipos diferenciados adoptado previamente. En todo caso, el expediente administrativo no incorpora, ni debería hacerlo, el propio acuerdo de imposición y establecimiento, puesto que se trata de la impugnación de determinadas liquidaciones, con ocasión de las cuales se plantea la impugnación indirecta de la norma ( art. 26.1 LJCA), y no de un recurso directo contra la ordenanza. La documentación del expediente es la del procedimiento de liquidación, y no ha de incorporar elementos propios del procedimiento de imposición del IBI y, en particular, del establecimiento de tipos diferenciados de gravamen en los términos del art. 72.4 TRLHL. Que la parte solicitara como prueba la aportación de los acuerdos de establecimiento de tipos diferenciados para el ejercicio de 2020, respecto a cuya admisión o denegación y su eventual resultado nada se dice en el escrito de interposición del recurso de casación y ni tan siquiera se menciona en las sentencias de instancia y apelación, respecto a las que no se denuncia infracción procesal alguna en materia de prueba, no prueba absolutamente nada respecto a la pretendida inexistencia de acuerdo de establecimiento, y no altera la carga de la prueba de acreditar ese pretendido hecho que, aunque sea negativo, corresponde a la parte que lo invoca en el marco de una impugnación indirecta de la norma, por lo que la recurrente debe soportar las consecuencias de su pasividad [en este sentido, STS de 17 de marzo de 2023 (rec. cas. 5534/2021)]. En definitiva, no existe vulneración de los arts. 15 y 16 del TRLHL en relación a los arts. 106.1 y 123 LBRL, como tampoco de los demás preceptos legales y constitucionales que, en relación a aquellos, alega la parte recurrente de manera puramente formularia, sin desarrollo alguno.

La conclusión de todo lo argumentado nos lleva a establecer como criterio interpretativo que el establecimiento de tipos diferenciados de gravamen en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, previsto en el art. 72.4 TRLHL, no exige que la ordenanza fiscal reguladora del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en la que el ayuntamiento establezca tipos diferenciados -atendiendo a los usos establecidos en la normativa catastral para la valoración de las construcciones-, establezca expresamente el porcentaje de bienes inmuebles urbanos a los que se aplicará dicho tipo, sino que basta con señalar el umbral de valor para todos o cada uno de los usos, a partir del cual serán de aplicación los tipos incrementados, y es en la fase de aplicación donde deberá limitarse la aplicación del correspondiente tipo incrementado, como máximo, al 10 por ciento de los bienes inmuebles urbanos del término municipal que, para cada uso, tenga mayor valor catastral.

La sentencia recurrida es conforme con el criterio jurisprudencial establecido por lo que el recurso de casación ha de ser desestimado.

Las costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación. Respecto de las generadas en la instancia y apelación, se mantienen los pronunciamientos efectuados en las respectivas sentencias.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento quinto:

1.- No haber lugar al recurso de casación núm. 896/2023, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Seminario Gestión S.L. contra la sentencia núm. 695/2022, de 11 de noviembre, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de apelación núm. 483/2022.

2.- Hacer el pronunciamiento sobre imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.