¿Debe el ayuntamiento sufragar los gastos de conservación de un edificio de titularidad autonómica?

Tribunal Supremo , 25-11-2021
, nº 1377/2021, rec.183/2020,  

Pte: Requero Ibáñez, José Luis

ECLI: ES:TS:2021:4445

ANTECEDENTES DE HECHO 

La representación procesal del Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, el recurso contencioso-administrativo 222/2019 frente a la resolución dictada por la Consejera de Educación y Empleo de 14 de febrero de 2019, por la que se desestimaba la reclamación previa efectuada por el Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia, relativa a la asunción de la obligación de conservación y mantenimiento del Centro de Educación Infantil y Primaria "Las Eras".

Dicho recurso fue desestimado por sentencia 376/2019, de 30 de octubre, y una vez notificada, se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia ante dicha Sala, informando de su intención de interponer recurso de casación, y tras justificar en el escrito de preparación la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar la normativa a su parecer infringida y defender que concurre en el caso interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que señala en su escrito, la Sala sentenciadora, por auto de 20 de diciembre de 2019, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y personados el Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia como recurrente y la Junta de Extremadura como recurrida, la Sección de admisión de esta Sala acordó, por auto de 28 de enero de 2021, lo siguiente:

" Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del ayuntamiento de Malpartida de Plasencia, contra la sentencia 30 de octubre de 2019 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, dictada en el procedimiento ordinario núm. 222/2019 .

" Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si los municipios tienen la obligación de sufragar los gastos de conservación y mantenimiento de aquellos centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial cuya titularidad no ostentan y cuyo uso corresponde a otra administración con competencia en materia educativa.

"Tercero. Señalamos, además, que las normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación son las contenidas en la disposición adicional décimo quinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, el artículo 25.2.n) Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases del Régimen Local (tras la reforma operada por el artículo 1. Ocho de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local) y la disposición adicional décimo quinta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

"Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas o cuestiones jurídicas, si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

Por diligencia de ordenación de 18 de febrero de 2021 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial de Cáceres, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia, evacuó dicho trámite mediante escrito de 26 de marzo de 2021, en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia infringidas, cuál es su pretensión en el presente recurso a los efectos del artículo 92.3.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), y los pronunciamientos que se solicitan en el fallo del mismo. En concreto interesa que respecto de la cuestión planteada en el auto de admisión, se fije la siguiente doctrina: " la normativa educativa aplicable ( Disposición adicional décimo quinta de la LO 2/2006 ), interpretada en conexión con la normativa básica local ( artículo 25.2.n) de la Ley 7/1985 y disposición adicional décimo quinta de la Ley 27/2013 ), atribuyen a los Ayuntamientos exclusivamente el gasto de conservación y mantenimiento de los Centros públicos educativos que sean de titularidad municipal, y no de aquellos que pertenezcan a otras administraciones ".

Por providencia de 10 de mayo de 2021 se acordó tener por interpuesto el recurso de casación y en aplicación del artículo 92.5 de la LJCA, dar traslado a las partes recurridas y personadas para que presentasen escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que efectuó la Junta de Extremadura, mediante escrito de su Letrada, solicitando que se desestime el recurso interpuesto con imposición de costas a la recurrente, por las razones expuestas en su escrito de 18 de junio de 2021.

Conclusas las actuaciones, considerándose innecesaria la celebración de vista pública, mediante providencia de 27 de septiembre se señaló este recurso para votación y fallo el 23 de noviembre de 2021, fecha en que tuvo lugar tal acto, y el 25 de noviembre se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

LOS TÉRMINOS DEL LITIGIO.

1. Al amparo del artículo 93.3 de la LJCA, se hacen constar los siguientes hechos según se deducen del expediente administrativo:

1º La Comunidad Autónoma de Extremadura ostenta la titularidad del Centro de Educación Infantil y Primaria (en adelante CEIP) Las Eras, sito en la localidad de Malpartida de Plasencia.

2º A raíz de desprenderse el 15 de noviembre de 2018 la celosía de la fachada frontal del edificio, la Junta de Extremadura informó a la Directora del CEIP que correspondía al Ayuntamiento esa reparación por tratarse de actuaciones de mantenimiento.

3º El arquitecto municipal informó que la actuación no era de mantenimiento sino de reparación, por lo que no le correspondía al Ayuntamiento asumirla ya que implicaba reparar un aspecto estructural del edificio.

4º A ese informe se añadió otro del secretario municipal, en el que se razonaba que al municipio sólo le corresponde la conservación y mantenimiento de los centros públicos que estén ubicados en edificios de su titularidad, salvo que una ley prevea lo contrario o se pacte. Así lo resolvió la Junta de Gobierno del Ayuntamiento, lo que rechazó la Junta de Extremadura dando lugar a los actos impugnados en la instancia.

2. Tanto en sede administrativa como judicial, el Ayuntamiento expuso que ya no le correspondía hacerse cargo de tal gasto conforme al artículo 25.2.n) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL), tras su reforma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), más la disposición adicional decimoquinta de esta ley. El artículo 25.2.n) prevé que los municipios son competentes para "[l] a conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial ".

3. La Junta de Extremadura lo rechazó en sede administrativa y judicial, alegando que la competencia para la conservación y mantenimiento no está vinculada a la titularidad del centro, luego corresponde a quien presta el servicio que es quien ejerce la labor de vigilancia. Invoca para ello el primer inciso de la disposición adicional decimoquinta.2 de Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante, LOE), según la cual "[l] a conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo "; tal precepto lo reproduce el artículo 190.3 de la ya citada Ley 4/2011, de 7 de marzo, de Educación de Extremadura.

4. La sentencia impugnada desestimó la demanda atribuyendo esa obligación a los municipios en donde esté el centro con independencia de quién sea el titular, pues el servicio se " presta por una entidad que es la encargada de su desarrollo y de cumplir con las obligaciones inherentes a ello, entre ellas velar y actuar con la diligencia debida ". Que la Junta de Extremadura cediese el uso al Ayuntamiento no supone que tenga que mantenerlo y conservarlo. Concluye citando un informe de la Abogacía del Estado que obra en el expediente y añade que según el Código Civil " el usufructuario o el arrendatario asume las reparaciones derivadas del uso del bien, no el propietario ".

CUESTIÓN QUE PRESENTA INTERÉS CASACIONAL Y ALEGACIONES DE LAS PARTES.

1. Como se dice en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia,"[l]a cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar si los municipios tienen la obligación de sufragar los gastos de conservación y mantenimiento de aquellos centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial cuya titularidad no ostentan y cuyo uso corresponde a otra administración con competencia en materia educativa " .

2. Al respecto el Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia, como parte recurrente en casación, interesa que se declare la doctrina transcrita en el Antecedente de Hecho Quinto con base en los siguientes razonamientos, expuestos en síntesis:

1º La cuestión se planteaba fundamentalmente por la eventual contradicción normativa que advirtió el Secretario municipal en el informe antes citado, que sirve de base a su planteamiento tanto en la instancia como en casación y en el que se advirtió una eventual contradicción normativa. Por un lado, el artículo 25.2.n) de la LRBRL -modificado por la LRSAL- que atribuye a los municipios la obligación de conservación y mantenimiento respecto de los "edificios de titularidad municipal"; y por otro lado la disposición adicional decimoquinta 2 de la LOE y el artículo 190.3 de la LEEx, normas que atribuyen esa obligación "al municipio respectivo", expresión esta que se refiere al municipio que ostente la titularidad del edificio, luego no se asume la obligación de mantenimiento cuando no la ostente.

2º El artículo 25.2.n) de la LRBRL, modificada en 2013 por la LRSAL, aclara esta interpretación al prever que los Ayuntamientos sólo asumen los gastos de conservación y mantenimiento de los centros de su titularidad.

3º No obstante la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE, al atribuir al "municipio respectivo" la obligación litigiosa, en realidad se está refiriendo a edificios cuya titularidad es del municipio, para lo que se apoya en la interpretación que hace del segundo inciso de esa disposición adicional, que prevé lo siguiente: " Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa correspondiente ". Por tanto, si el edificio no es de titularidad municipal no tiene sentido que la Administración docente, que sí la ostenta, tenga que otorgarse a sí misma la autorización para esos otros servicios o fines.

4º A su vez la disposición adicional decimoquinta, ya de la propia LRSAL, al referirse a la asunción competencias de educación por las Comunidades Autónomas, prevé que "... la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos contemplará el correspondiente traspaso de medios económicos, materiales y personales ", de lo que se deduce que la compensación es respecto de los centros de titularidad municipal, no de los de otra titularidad pues no hay nada que compensar.

5º Y en apoyo de la interpretación que sostiene, cita el artículo 65.2.Tercero.c).4 de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003 (en adelante, Ley 52/2002), respecto del cálculo de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Tal precepto se refiere a los gastos de los centros de titularidad municipal de lo que se deduce que respecto de los centros que no son de titularidad municipal, no existe un deber de conservación y mantenimiento por los Ayuntamientos.

6º La conclusión a la que llega de ese cuadro normativo es que el legislador atribuye a los municipios los gastos de conservación y mantenimiento de los centros que son de su titularidad, sin que proceda -como hace la sentencia de instancia- basar su criterio considerando al Ayuntamiento "usufructuario o arrendatario" cuando no utiliza el centro para ejercer competencias educativas que no tiene.

3. La representación procesal de la Junta de Extremadura se opone al recurso de casación limitándose a reproducir en su total literalidad el escrito de contestación a la demanda.

JUICIO DE LA SALA.

1. Lo litigioso se concreta en determinar si los municipios que no sean titulares de los edificios en los que se ubiquen los centros públicos de educación infantil, primaria o especial, deben asumir los gastos de conservación y mantenimiento. Y si bien en autos los términos parecen emplearse en algún momento indistintamente, hay que partir de una obviedad: una cosa es el edificio destinado a centro educativo público y otra es ese centro en sí, entendido como organización de medios materiales y humanos en el que se imparten enseñanzas por la Administración competente para ello, de acuerdo con la ordenación del sistema educativo. Tal distingo está, en definitiva, en la base de las normas objeto de interpretación.

2. Como se ha expuesto, el Ayuntamiento recurrente viene a sostener que el artículo 25.2.n) de la LRBRL contradice la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE; ahora bien, su argumentación parece, más bien, que va encaminada a sostener que la expresión "municipio respectivo" empleada por la LOE siempre ha significado lo que ahora defiende, esto es, que atribuía a los municipios la competencia sólo respecto de los edificios de su titularidad, conclusión a la que llega no desde la interpretación de ese precepto en sí, sino tras interpretar otros: el segundo inciso de esa disposición adicional decimoquinta.2, más de su apartado 3, a lo que añade la disposición adicional decimoquinta ya de la LRSAL y, en fin, del artículo 65.Dos.Tercero.c).4 de la Ley 52/2002.

3. Lo cierto es que la normativa sectorial de educación ha seguido como criterio constante la atribución a los municipios de la competencia sobre la conservación y mantenimiento de los edificios, sin distinguir quién sea el titular del edificio. Ya lo hacía la Ley de Enseñanza Primaria, aprobada como texto refundido por Decreto 193/1967, de 2 de febrero ( artículo 52), continuó con la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación ( disposición adicional segunda.1), después con la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (disposición adicional decimoséptima.1) y, finalmente, en la vigente disposición adicional decimoquinta.2.

4. En este panorama ha incidido la normativa sobre régimen local, tras la reforma de la LRBRL por la LRSA. En su redacción originaria el artículo 25.2 la LRBRL preveía que " 2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias...n)... y cooperar con la Administración educativa en ...[el]... sostenimiento de los centros docentes públicos ". Tras la LRSAL el artículo 25.2.n) tiene esta redacción: "2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:...n)...La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial".

5. Este precepto no regula una materia propia del sistema educativo, ámbito material de LOE, sino que es una norma básica de garantía de la autonomía municipal. En ella se identifican las materias en las que "en todo caso" los municipios ejercen competencias propias, por ser de interés local, y las ejercen en los términos previstos en la legislación sectorial estatal y autonómica. Ahora bien, a esas competencias propias atribuidas y garantizadas en el artículo 25.2 de la LRBRL se les pueden añadir otras materias conforme al artículo 7.4 de la LRBRL al referirse a "competencias distintas de las propias", más las "atribuidas por delegación" ( artículo 27 de la LRBRL) a lo que hay que añadir el desarrollo de esas normas básicas.

6. En cuanto a la naturaleza de la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE -que es la que se contrasta con el nuevo artículo 25.2.n) de LBRL-, la LOE prevé que ni tiene carácter básico ni naturaleza de ley orgánica (cfr. disposiciones finales quinta.1 y séptima, respectivamente), de lo que se deduce que la LRSAL ha reformado la LOE y de entre las materias que los municipios asumen "en todo caso" como competencias propias, está la conservación, mantenimiento y vigilancia sólo "de los edificios de titularidad local" destinados a centros públicos. Tal precisión la reitera la disposición adicional decimoquinta.1 ya de la LRSAL: emplea el mismo presupuesto normativo, sin que sea cuestión de este recurso entrar en su regulación cuya constitucionalidad salvó la sentencia 41/2016 mediante su interpretación [cfr. Fundamento de Derecho 13.e) y punto 2º del Fallo].

7. A efectos del artículo 25.2 de la LRBRL, puede plantearse si la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE es esa legislación sectorial dentro de cuyos términos se ejercen las competencias propias, pero algo significará, alguna eficacia deberá tener la concreción hecha tras la LRSAL en el antiguo artículo 25.2 n) de la LRBRL: que del mero "sostenimiento de centros docentes públicos", se pasa a "conservación, mantenimiento y vigilancia" y no de los "centros docentes" en general, sino de los centros públicos de educación infantil, primaria o especial y además concreta que esa competencia se refiere a los edificios no en general sino a los de "titularidad local". Es decir, incorpora la redacción de la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE, pero la concreta y ciñe esa competencia a los edificios de titularidad municipal.

8. Por tanto con el nuevo artículo 25.2.n) de la LRBRL los municipios, en todo caso, asumen la conservación y mantenimiento de los edificios de su titularidad, con lo que el precepto no se limita a identificar en términos amplios una materia, sino que avanza en su concreción. Tal concreción es coherente con lo pretendido con la LRSAL: clarificar el reparto competencial e identificar una materia referida a la conservación y mantenimiento de edificios destinados a centros docentes en la forma más directamente relacionada con los intereses locales. En todo caso, el legislador estatal no hace una "fijación detallada" en perjuicio del legislador autonómico a la que se refieren las sentencias del Tribunal Constitucional 214/1989 y 159/2001, pues cabe incidir en la materia mediante las posibilidades que ofrece los artículos 7.4 y 27 de la LRBRL.

9. Esto explica que la Junta de Extremadura alegue que se ha dictado la Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura, norma dictada una vez resueltos los distintos recursos de inconstitucionalidad contra la LRSAL. Su artículo 15 prevé que " 1. Los municipios podrán ejercer las siguientes competencias propias, que se despliegan sobre las siguientes áreas de actuación municipal..." y así en el apartado d ) referido a "Servicios a las Personas" se atribuye a los municipios como competencia propia en el punto 5º la "... conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria y de educación especial ...".

10. Esa ley vuelve a atribuir a los municipios extremeños esta relevante obligación de gasto con independencia de quién sea titular del edificio que acoge a cada centro, ley en vigor desde el 29 de enero de 2019 y pese a que la invocó la Junta de Extremadura al contestar a la demanda, fue ignorada tanto por la demandante como por la sentencia de instancia. Pues bien, la Junta de Extremadura la invoca para apoyar su pretensión desestimatoria, no como norma decisora del litigio, ya que no es aplicable al caso, pues el gasto litigioso es anterior a su promulgación y vigencia, luego el pleito se ha desenvuelto bajo la exclusiva vigencia del nuevo artículo 25.2.n) de la LRBRL que modifica la disposición adicional decimoquinta.2 de la LOE .

11. Hay que entender que será cuando se aplique esa norma cuando pueda plantearse su alcance y determinar si debe interpretarse conforme a la LOE tras la reforma de la LRBRL o si es de desarrollo de la norma básica o si atribuye a los municipios una "materia" y además "distinta" de las previstas en el artículo 25.2 de la LBRL; también la aplicación según el régimen transitorio que regula o si la Comunidad Autónoma delega esa competencia que implica una obligación de gasto para atribuírselo a los municipios, que lo asumirían con sujeción a las reglas de los artículos 7.3 y 4 y 27 de la LRBRL.

RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.

1. A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA y respecto de la cuestión identificada sobre la que tiene que pronunciarse esta Sección según el auto de admisión, hay que concluir partiendo de lo expuesto en el anterior Fundamento de Derecho, que según el artículo 25.2.n) de la LRBRL como norma básica, prevé que es materia en la que los municipios ostentan competencia propia, los gastos de conservación y mantenimiento de los centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, ubicados en edificios de su titularidad, sin perjuicio de lo que pueda prever la legislación sectorial.

2. Conforme a lo expuesto se estima el recurso de casación, se casa y anula la sentencia de instancia y resolviendo el recurso contencioso-administrativo, conforme a la aplicación exclusiva de la LRSAL, se estima la demanda y se anula resolución de la Consejera de Educación y Empleo de 14 de febrero de 2019, no estando obligado el Ayuntamiento de Malpartida de Plasencia a asumir los gastos a los que se refiere el pleito seguido en la instancia.

COSTAS.

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

2. En cuanto a las de la instancia, no se hace imposición por existir razonables dudas de Derecho en lo litigioso ( artículo 139.1 de la LJCA).

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.- Conforme a la jurisprudencia declarada en el Fundamento de Derecho Cuarto.1 de esta sentencia, se estima el recurso de casación interpuesto por la defensa y representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MALPARTIDA DE PLASENCIA contra la sentencia 376/2019, de 30 de octubre, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso contencioso-administrativo 222/2019, sentencia que se casa y anula.

SEGUNDO.- Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la defensa y representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MALPARTIDA DE PLASENCIA contra la resolución de la Consejera de Educación y Empleo de 14 de febrero de 2019, resolución que se anula, declarándose la obligación de la Junta de Extremadura de sufragar los gastos de conservación y mantenimiento del CEIP Las Eras a los que se refiere el pleito seguido en la instancia.

TERCERO.- En cuanto a las costas, estése a lo declarado en el último Fundamento de Derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.