Cuota de tasa municipal: ¿todos sus elementos de cuantificación deben determinarse en la ordenanza fiscal?

Tribunal Supremo , 20-01-2021
, nº 33/2021, rec.5458/2019,  

Pte: Montero Fernández, José Antonio

ECLI: ES:TS:2021:109

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

En el procedimiento abreviado n.º 2/2019, seguido en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 24 de Madrid, con fecha 30 de mayo de 2019, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- Que debo estimar y estimo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la procuradora Dña. Alicia Porta Campbell, en nombre y representación de D. Pelayo y PULAIN SA contra la resolución del TEAM anulando la liquidación tributaria correspondiente al ejercicio 2017, procediendo la devolución del importe abonado e intereses legales de dicha suma desde la fecha en que se produjo el abono. Sin imposición de costas".

Preparación del recurso de casación .

Notificada dicha sentencia a las partes, por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que ostenta, se presentó escrito con fecha 19 de julio de 2019, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 24 de Madrid, y el Juzgado, por auto de 19 de julio de 2019, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente el Ayuntamiento de Madrid, representado y asistido por La Letrada de sus Servicios Jurídicos, y como parte recurrida la entidad PULDAIN, S.A., representada por la procuradora de los Tribunales Dª. Alicia Porta Campbell, bajo la dirección letrada de Dº. José González Cuevas.

Admisión del recurso.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 24 de enero de 2020, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, precisando que:

" 2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Reafirmar, aclarar o revisar la doctrina jurisprudencial propia sobre la posibilidad de utilizar el tipo de interés legal del dinero para determinar el valor de la utilidad derivada de la utilización privativa o del aprovechamiento especial del dominio público local, a efectos del artículo 24.1.a) del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. En particular, clarificar si, para que sea un criterio admitido en Derecho, es relevante que el porcentaje figure en el informe técnico-económico y no figure expresamente en la fórmula de cuantificación de la tasa contenida en el texto de la Ordenanza Fiscal.

3º) Comunicar inmediatamente al tribunal de instancia la decisión adoptada en este auto".

Interposición del recurso de casación y oposición.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, La Letrada de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que ostenta, por medio de escrito presentado el 12 de marzo de 2020, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:

1.-Infracción del art. 24.1.a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo.

2.- Y la jurisprudencia existente sobre la materia.

La recurrente sostiene que la sentencia de instancia infringe el artículo 24.1.a) del TRLHL y excede de lo previsto en el artículo 25 de idéntico texto legal al aplicar la doctrina contenida en la sentencia de 3 de Noviembre de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que anula el artículo 11.2 de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial del Dominio Público Local (paso de vehículos) por ajustarse la modificación de la misma, estrictamente, a lo prevenido en dichos artículos y a la jurisprudencia por utilizarse el tipo de interés legal, únicamente, en el estudio económico para hallar el valor de utilidad del aprovechamiento y no en la fórmula para determinar la cuota de la Ordenanza Fiscal.

Para ello parte de las siguientes premisas:

1.- La potestad tributaria de las entidades locales en materia de tasas presenta, conforme al TRLRHL, dos únicos límites: uno formal, que requiere que cuando se establezca un nuevo tributo o se modifique sustancialmente uno ya existente es precisa la elaboración de un estudio técnico-económico; y otro de fondo, que exige, en el caso de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, que su importe se establezca, con carácter general, "tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público".

2.- Tanto el TC primero, como el TS después, han reconocido las dificultades que existen para la elaboración de un estudio técnico económico; y afirman que las magnitudes que se utilizan dependen, a menudo, de variables inciertas, pero que, en todo caso, dichas variables no deben ser el resultado de una decisión arbitraria, sino de un proceso en el que cada Ayuntamiento tiene libertad para la determinación de los criterios y parámetros que, en cada caso, se consideran razonables.

3.- La utilización del tipo de interés legal como magnitud para llegar a la determinación del valor de la utilidad derivada del aprovechamiento ha sido generalmente admitida por todos los tribunales de justicia, y, en concreto, por el TSJ de Justicia de Madrid, en la sentencia nº. 1717/2009, de 3 de diciembre. El TS rechazó, efectivamente, su utilización dentro de la fórmula para la determinación de la cuota (en el texto de la propia ordenanza fiscal), pero reconoció que dicha situación difería y, por tanto, no debía tratarse igual, de los supuestos en los que el citado tipo de interés legal se utilizaba en el estudio técnico-económico para hallar el valor de la utilidad derivada del aprovechamiento.

4.- Las magnitudes que habitualmente se utilizan para la realización de los estudios técnico-económicos que, son siempre variables, no nos conducen a obtener, de forma rigurosa y exacta, el valor de la utilidad derivada del aprovechamiento. Dichas magnitudes son variables y permiten llegar a un resultado razonable de ese valor de la utilidad derivada, y, por tanto, para la determinación de la cuota; y los estudios técnico económicos que las contienen son estudios que contemplan una foto fija de una situación en un momento determinado, pero que se consideran suficientes para la consecución de los objetivos que la Ley pretende con los mismos. Ley que no exige, en ningún caso, que dichos estudios tengan que actualizarse todos los años, sino solo con ocasión de la modificación sustancial de las tasas a las que sirven de base.

Concluye que la sentencia que ponga fin a la presente casación deberá ponderar, en sus justos términos, todas las circunstancias que respaldan el criterio sostenido por el Ayuntamiento de Madrid, que además también ha sido admitido por otros tribunales y sobre todo deberá tener presente que la situación a que se refería este Alto Tribunal en la Sentencia que invocada la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para anular la modificación de la Ordenanza era bien diferente de la existente en el supuesto de autos, en el que el interés legal se utiliza en el estudio económico para hallar el valor de la utilidad derivada del aprovechamiento y no dentro de la fórmula para la determinación de la cuota en el texto de la propia Ordenanza Fiscal, que fue la razón por la que el TS declaró nula la aplicación de dicho interés, motivo que no concurre en el caso de autos, y que, por tanto, al tratarse de una situación diferente no le resulta de aplicación aquella solución.

Tras las anteriores alegaciones, termina suplicando a la Sala "dicte sentencia por la que estime el recurso, revocando la Sentencia recurrida del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº. 24 de Madrid de 30 de Mayo de 2019".

Por su parte, la procuradora Dª. Alicia Porta Campbell, en nombre y representación de la entidad PULDAIN, S.A., por escrito presentado con fecha 23 de julio de 2020, formulo oposición al recurso de casación manifestado que, la jurisprudencia citada, en especial la sentencia del TS de 16 de febrero de 2009, lejos de apoyar la tesis del Ayuntamiento de Madrid, lo que hace es corroborar lo acertado de la sentencia recurrida del TSJ de Madrid al estimar parcialmente la demanda de la parte recurrente. Lo que la sentencia del TSJ reprocha al estudio técnico-económico de la Ordenanza es el que no haya determinado el valor real de la utilidad y el valor de mercado de la superficie "ocupada". Estamos ante dos supuestos distintos aun cuando el Ayuntamiento pretenda darlos un trato homogéneo. Así: 1º) No es lo mismo ocupar el espacio público de forma permanente y exclusiva y excluyente, como sucede con la instalación de terrazas, quioscos, andamios que la utilización del paso sobre la acera de forma ocasional- y sin preferencia en dicho paso si hay peatones que están ocupando la acera en ese momento. Estaríamos en este supuesto ante una "utilización privativa", y tal aprovechamiento supondría un "arrendamiento" del espacio público si es que estuviésemos en el tráfico privado. 2º) En el segundo supuesto estaríamos ante un "aprovechamiento especial". Tal aprovechamiento encajaría en una figura similar a una "servidumbre de paso". Sin duda el valor de mercado o previsible coste de cobertura de una figura no es la misma que la otra, siendo aquellas mucha mayor que ésta.

Manifiesta que es indiferente que el porcentaje figure expresamente o no en la fórmula que contiene el texto de la Ordenanza; lo relevante es que se utilice con idéntica finalidad de concretar el valor de la utilidad del aprovechamiento. En la actual modificación, la norma no alude en ningún momento al porcentaje, pues se limita a recoger el resultado final, y este resultado final no es otra cosa que el valor del suelo por categoría de calles que proviene de emplear el tipo del 3%, como se explica con absoluta claridad en la memoria económica.

Señala que no hay argumento alguno ni se sostiene la afirmación de que se deja en "indefensión" total al Ayuntamiento de Madrid para regular la Tasa de Aprovechamiento del Suelo, Vuelo y Utilización Privativa del dominio público. Y recuerda que ya argumentó en su escrito de demanda que existen otras fórmulas más justas y que se ajustan a la realidad de lo que es el cálculo del valor de uso del suelo ocupado de forma intermitente en los vados o pasos de carruajes, que es lo que exige el art. 24.2 y 25 de la LHL: ya la utilización de otros factores de la fórmula como los valores de frecuencia de paso en base a los metros cuadrados del inmueble y de que la actividad del aparcamiento sea de rotación de estancias fijas, conlleva esos elementos, aun cuando se pudieran tener en cuenta otros factores de mayor justicia tributaria, como el tener en cuenta en esos factores de especial intensidad y aprovechamiento el que determinados vados son solo de entrada al inmueble existiendo otro vado para la salida de vehículos (En estos casos, un elemental criterio de Justicia Tributaria llevaría a establecer la intensidad de uso en el 50%, frente a aquellos vados que sirven tanto de entrada como de salida de vehículos) o el nivel de ocupación real y efectivo del inmueble, como si tiene en cuenta el Impuesto de Bienes Inmuebles.

Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la sentencia dictada el 30 de mayo de 2020, por el juzgado de lo contencioso-administrativo 24, en el PA 2/2019, por no haber infringido el artículo 24.1.a) del TRLHL y no exceder de lo previsto en el artículo 25 de idéntico texto legal al anular la liquidación tributaria de la Tasa por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial del Dominio Público Local (Paso de vehículos o Vados) del ejercicio 2017, declarando como doctrina aplicable la que se postula en el anterior apartado tercero, coincidente con el fundamento de derecho sexto de la sentencia del TSJ de Madrid, nº 725, de 3 de noviembre de 2017, e imponiendo a la recurrente las costas del presente proceso".

Señalamiento para deliberación del recurso.

Por providencia de 1 de septiembre de 2020, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.

Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 19 de enero de 2021, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Sobre los antecedentes y doctrina jurisprudencial sobre la cuestión objeto de interés casacional objetivo.

En reciente sentencia de 21 de octubre de 2020, rec. cas. 737/2018, este Tribunal se ha pronunciado en un caso semejante al que nos ocupa, aunque referido al ejercicio de 2016, llegando a la conclusión que no es aceptable la determinación de la utilidad basada en el tipo de interés legal del dinero establecido para el año de aprobación de la tasa, sin atender al reflejo que las vicisitudes de esa referencia variable puedan representar en su cuantificación, sin que sea relevante el hecho de que tal porcentaje, así determinado, no aflore a la ordenanza que fue publicada, porque sirve en todo caso para fijar la parte de la cuota denominada tarifa de ocupación.

Dado que en el presente recurso no se plantean cuestiones ni argumentos novedosos respecto de lo ya resuelto, por coherencia con nuestro pronunciamiento anterior y por elementales razones de seguridad jurídica, baste para resolver el presente recurso contencioso administrativo remitirnos a lo dicho en la expresada sentencia, sin necesidad de reproducir lo ya dicho en su totalidad, pues en beneficio de la brevedad, y dado que la doctrina emitida es conocida por las partes, como se pone de manifiesto en el escrito de oposición de la parte recurrida, basta resumir el contenido fundamental de la citada sentencia.

Como se pone de manifiesto en la referida sentencia la cuestión objeto de interés casacional objetivo ha sido tratado y resuelto en varias sentencias de este Tribunal, en concreto las de 7 de marzo de 2012 ( recurso de casación nº 1683/2008), de 7 de diciembre de 2016 ( casación nº 3257/2015); 15 de diciembre de 2016 ( casación nº 3133/2015); y 8 de febrero de 2017 - 2- (recursos de casación nº 317 y 3099/2015). Ya se indicó que no existe razón alguna para que nos apartemos de tal doctrina.

Dijimos a más abundamiento que "Por lo demás, el hecho de que ese elemento de configuración o cuantificación consistente en un porcentaje, representado por el interés legal del dinero, aplicado sobre el valor del suelo ocupado, para integrar el concepto de variable de ocupación se encuentre agazapado en la memoria económico-financiera, esto es, en un documento de sustento del tributo, pero de naturaleza interna, lejos de solucionar el problema judicialmente constatado, lo agrava intensamente, pues al no aflorar a la ordenanza -que es la norma reglamentaria stricto sensu , sometida al requisito esencial de la publicación, para general conocimiento ( art. 9.3 CE)-, el modo de cuantificación de ese componente de la cuota -la variable de ocupación- se sustrae al contribuyente, en la ordenanza misma, un elemento esencial de la formación de la tasa que debía ser conocido y ya no lo es".

Razones que deben llevar a desestimar el recurso de casación.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en la sentencia de 21 de octubre de 2020, rec. cas. 737/2018.

2º) No ha lugar al recurso de casación deducido por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado y asistido por la Letrada consistorial, contra la sentencia de 30 de mayo de 2019, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº. 24 de Madrid, en el recurso 2/2019, contra la desestimación de la reclamación contencioso administrativa del Tribunal Económico-Administrativo Municipal de Madrid, que declara ajustada a derecho la resolución municipal de fecha 16 septiembre 2017, por la que se aprueba la liquidación de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local en relación al paso de vehículos (vado) de la calle Beatriz de Bobadilla 1 de Madrid, para el ejercicio 2017, por un importe de 1.791 ,05 €.

3º) No hacer imposición de las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado

Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández

Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas

Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JOSÉ ANTONIO MONTERO FERNÁNDEZ , hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Letrado de la Administración de Justicia. Certifico.