Criterios para resolver un deslinde municipal: prevalencia del deslinde consentido frente a actuaciones técnicas posteriores

Tribunal Supremo , 21-07-2026
, nº 958/2026, rec.8033/2023,  

Pte: Sospedra Navas, Francisco

ECLI: ES:TS:2026:3481

ANTECEDENTES DE HECHO 

Por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, Sección Primera, se dictó sentencia n.º 1760/2023, de 22 de junio, en el recurso n.º 1168/2029, cuyo fallo es el siguiente:

<<1.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal del Ayuntamiento de Alhama de Granada frente a la orden del consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local de la Junta de Andalucía, de fecha 14 de mayo de 2019, por la que se establecen, mediante operaciones de deslinde y actuaciones de replanteo, los datos identificativo de la línea que delimita los términos municipales de Alhama de Granada y Zafarraya.

2.- Declarar la disconformidad a derecho y anular la resolución impugnada

3.- Determinar que la línea de términos entre los municipios de Alhama de Granada y Zafarraya se corresponde con los trazados, hitos y mojones contenidos en el acta de 1893 y en los cuadernos de 1895. Asimismo, procederá que se lleven a efecto las actuaciones necesarias por parte del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (IECA) para su georreferenciación conforme a las tecnologías y métodos cartográficos actuales.

4. - Imponer a las partes demandadas el abono de las costas procesales, con el límite indicado en el último fundamento de derecho.

5.- De conformidad con el artículo 107.2 de la LJCA , una vez que sea firme la presente sentencia, en su caso, procederá la publicación del fallo en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía en un plazo de diez días.>>

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Zafarraya presentaron, respectivamente, escrito de preparación de recurso de casación contra la referida sentencia, que se tuvieron por preparados, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de los autos originales y del expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal Supremo, por diligencia de ordenación de 19 de diciembre de 2023 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, se tuvo por personada y parte al Procurador don Álvaro Arsenio Díaz del Río San Gil, en nombre y representación del Ayuntamiento de Zafarraya, y a la Letrada de la Comunidad en la representación que legalmente ostenta de la Junta de Andalucía.

Por diligencia de ordenación de 12 de enero del 2024, se tuvo por personada a la procuradora doña Josefa Rubio Ascasibar, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alhama de Granada, en concepto de parte recurrida.

Por auto de 2 de octubre de 2024, la Sección Primera de esta Sala acordó la admisión del recurso de casación n.º 8033/2023, preparados por la representación procesal de la Junta de Andalucía y por la representación procesal del Ayuntamiento de Zafarraya, contra la sentencia n.º 1760/2023, de 22 de junio de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede Granada, en el recurso n.º 1168/2019.

Por diligencia de ordenación de 4 de octubre de 2024 se dispuso la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 18 de noviembre de 2024, el procurador don Álvaro Arsenio Díaz del Río San Gil, en representación del Ayuntamiento de Zafarraya, solicitó:

<< que, teniendo por presentado en tiempo y forma este escrito, acuerde tener por interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada de 22 de junio de 2023 y, previos los trámites oportunos, dicte sentencia por la que, casando la referida sentencia: (i) la anule y deje sin efecto; (ii) fije la doctrina jurisprudencial recogida en la alegación cuarta de este escrito; (iii) declare, en aplicación de la citada doctrina, que resulta ajustada a Derecho la Orden de 14 de mayo de 2019 del Consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local por la que se establecen, mediante operaciones de deslinde y actuaciones de replanteo, los datos identificativos de la línea que delimita los términos municipales de Alhama de Granada y Zafarraya, ambos en la provincia de Granada, y (iv) condene a la Administración recurrida al pago de las costas, si se opusiere al presente recurso.>>

En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 19 de noviembre de 2024, la Letrada de la Junta de Andalucía solicitó:

<< que teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlos y unirlos a los autos de su razón, y tenga por formulado recurso de casación contra la Sentencia de 22 de junio de 2023 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sede de Granada en su Sección Primera , con base en las consideraciones contenidas en el cuerpo de este escrito y, tras los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando nuestro recurso, case y deje sin efecto la Sentencia citada acordando la desestimacion del recurso contencioso-administrativo.>>

Conferido tramite de oposición mediante providencia de 21 de noviembre de 2024, la procuradora doña Josefa Rubia Ascasibir, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alhama de Granada presentó escrito el día 20 de enero de 2025 en el que solicitó:

<< que teniendo por presentado este escrito, con sus copias prevenidas, se sirva admitir uno y otras, tenga por hechas las manifestaciones que se en el mismo se contienen y, por formulada oposición al recurso de casación número 8033/2023, interpuesto por la Junta de Andalucía, contra la Sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 22 de junio de 2023, recaída en el recurso número 1168/2019 , y en virtud de lo expuesto dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la Sentencia de instancia e imponiendo al recurrente las costas del presente proceso.>>

Por diligencia de ordenación de 18 de marzo de 2026, y de conformidad con lo acordado por la Sala de Gobierno en su reunión de fecha 7 de octubre de 2025, se acordó transferir el presente procedimiento a la Sección Cuarta de esta misma Sala.

Mediante providencia de 9 de abril de 2026, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 21 de julio del corriente, y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Francisco José Sospedra Navas.

En la fecha acordada, 21 de julio de 2026, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los términos del litigo y la sentencia recurrida

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de 22 de junio de 2023, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso n.º 1168/2019, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alhama de Granada contra la Orden del Consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local de la Junta de Andalucía, de 14 de mayo de 2019, por la que se establecen, mediante operaciones de deslinde y actuaciones de replanteo, los datos identificativos de la línea que delimita los términos municipales de Alhama de Granada y Zafarraya, ambos de la provincia de Granada.

1. Como antecedentes del litigio, debe indicarse que la resolución administrativa impugnada determinó la línea de delimitación entre ambos municipios en base, esencialmente, a la línea del deslinde practicado los días 8 y 9 de abril de 1872, al considerar que fue consentido por ambos Ayuntamientos, y en aplicación de los criterios jurisprudenciales reiterados sobre la materia.

La resolución impugnada expresa que la controversia se concreta en la línea límite entre los mojones 7 y 8. En la tramitación del expediente administrativo, el Director del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, remitió un documento titulado "Estudio de propuestas del itinerario de línea límite entre los mojones 7 y 8", expresando que, una vez estudiada la documentación recabada por las actuaciones instructoras y la documentación cartográfica depositada en los archivos del citado Instituto, se formulaban cuatro opciones técnicas de posibles itinerarios a seguir para trazar la línea límite, denominadas, respectivamente, «1. Línea de Monte Público», «2. Línea proyectada del deslinde de 1872», «3. Línea del Cuaderno de 1895», «4.Línea de Catastro», solicitando que la Dirección General de Administración Local les facilitara su parecer acerca de cuál de ellas debían tomar en consideración para poder realizar su informe de deslinde entre los citados puntos de amojonamiento.

Examinadas las cuatro propuestas, el órgano instructor solicitó que el deslinde se adecuara a la opción «2. Línea proyectada del deslinde de 1872», sustentando tal valoración en las argumentaciones jurídicas que se recogen en la fundamentación de la resolución administrativa, lo que dio al informe de deslinde y de replanteo emitido por el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía.

La resolución administrativa expresa que el informe de deslinde formulado por el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía se adecúa a la propuesta denominada en el mismo «Línea proyectada del deslinde de 1872», con la que coincide casi en su totalidad el itinerario marcado en los deslindes de los Montes números 39 y 2, «Monte del Pueblo de Zafarraya» y Monte «Sierras», efectuados mediante Resoluciones del entonces Ministerio de Agricultura de 5 de enero de 1956 y de 5 de diciembre de 1973, respectivamente.

En la resolución administrativa, se considera que la documentación relacionada con la operación de deslinde de 1872 es la más estrechamente vinculada con los deslindes jurisdiccionales, al amparo de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por lo que se proyecta sobre la realidad física los datos identificativos definitivos de la línea delimitadora de los municipios conforme a dicho deslinde, posteriormente el artículo 2.2.k) del Decreto de la Junta de Andalucía n.º 157/2016, de 4 de octubre, al considerar que el acta de deslinde de 1872 constituye el título jurídico acreditativo del deslinde de los términos municipales de Alhama de Granada y Zafarraya.

2. Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Ayuntamiento de Alhama de Granada, la sentencia recurrida, tras desestimar los motivos formales alegados, entra en el examen del fondo del asunto, con el análisis de la elección realizada por la Administración autonómica de seguir la "Línea proyectada del deslinde de 1872", de entre las cuatro alternativas propuestas por el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, fundándose la resolución administrativa en la aplicación de la doctrina de este Tribunal Supremo sobre los deslindes jurisdiccionales, en cuya virtud había que acudir, en primer lugar, a los documentos comprensivos de deslindes anteriores.

Tras exponer exhaustivamente la jurisprudencia sobre la materia, la Sala de Granada estima que hay que acudir al deslinde anterior que resulte de un acuerdo alcanzado por los Ayuntamientos interesados, toda vez que no caducan por el transcurso del tiempo, analizando seguidamente los sucesivos deslindes practicados. En relación con el deslinde practicado en el año 1872, la sentencia recurrida expresa que no consta que se realizara mediante mutuo acuerdo de los Ayuntamientos. Tampoco entiende acreditado que el deslinde realizado en el año 1893 contara con el consenso de ambos municipios; según se recoge en la sentencia recurrida, pues este deslinde fue realizado a instancia del Ayuntamiento demandante, por el Instituto Geográfico y Estadístico, y fue practicado en campo en el año 1895. Finalmente, y respecto del acta de deslinde realizada en el año 1929, la sentencia recurrida considera que finalizó sin acuerdo.

La Sala de Granada, tras la valoración de la prueba, concluye que no existe documentación acreditativa de un "deslinde anterior consentido", según los criterios señalados por este Tribunal Supremo, por lo que entiende preciso acudir al segundo criterio manejado jurisprudencialmente, consistente en que cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida. La Sala descarta asimismo que pueda tener aplicación el deslinde de un monte público, practicado en el año 1953, puesto que, cuando el Tribunal Supremo alude a otros deslindes anteriores, entiende que se refiere a deslindes realizados con la finalidad de determinar la línea de límites entre los municipios, no así a cualquier otro deslinde cuya naturaleza sea completamente distinta, tal y como es el caso del deslinde de un monte público.

En relación con la línea de 1893 y 1895, la sentencia considera que ésta es la única delimitación valorada en el expediente administrativo que permite conocer con la precisión necesaria el trazado delimitado en su momento es el de 1893, y posterior cuaderno de campo de 1895. Asimismo, la Sala estima que hay actos reveladores del ejercicio de potestades administrativa por el Ayuntamiento actor en la zona controvertida, que afectan con carácter general a todo el Monte Público denominado "Sierras", enumerando el ejercicio de potestades sobre el aprovechamiento de pastos y los antecedentes relativos al mismo, que se remontan al año 1942; aprovechamiento cinegético, cuyas primeras actuaciones aparecen en el año 1966; aprovechamiento de venta de espartos, desde el año 1962; mantenimiento y mejoras del citado monte, cuya fecha más antigua es el año 1963; potestades urbanísticas, singularmente el PGOU de Alhama de Granada; construcción y mantenimiento de infraestructuras de conformidad con la situación básica de suelo rústico, tales como caminos, mantenimiento del servicio de Guardas de la Sierra o autorización de instalaciones de carácter cinegético; para finalizar, potestades de administración financiera y tributaria, que igualmente se remontan al año 1965.

Por todo ello, la Sala de Granada concluye que hay que estar a la delimitación contenida en el acta de 1893 y los cuadernos de 1895, donde consta el ejercicio inmemorial de importantes potestades administrativas, coincidentes con los trazados, hitos y mojones contenidos en tales documentos, y con la cartografía actual e histórica.

3. Frente a esta sentencia, se preparó recurso de casación por la Junta de Andalucía y por el Ayuntamiento de Zafarraya, que fueron admitidos, y a los que se opone el Ayuntamiento de Alhama de Granada.

La cuestión de interés casacional identificada en el auto de admisión

El auto de la Sección Primera de esta Sala de 2 de octubre de 2024 admitió los recursos de casación interpuestos por la Junta de Andalucía y por el Ayuntamiento de Zafarraya, planteando la siguiente cuestión de interés casacional:

<< A la vista de las Sentencias anteriores de esta Sala, determinar cuáles son los criterios que la Administración debe seguir en la resolución de deslindes jurisdiccionales entre municipios limítrofes.>>

El auto identifica, como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL); el artículo 10 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local y los artículos 17 a 25 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de Entidades Locales.

Posición de las partes recurrentes

1. La Letrada de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación alegando que se infringen los criterios establecidos jurisprudencialmente para los deslindes jurisdiccionales de municipios. Sostiene que el primer criterio que resulta de la jurisprudencia es que se trate del deslinde más antiguo, sin añadir requisitos adicionales relativos al consentimiento por los afectados o al mutuo acuerdo. Se aduce que la jurisprudencia utiliza la expresión de "deslinde válido consentido" en la STS de 20 de septiembre de 2006, que no es equivalente a deslinde de mutuo acuerdo, puesto que la expresión de "consentido" claramente está haciendo referencia a la aquiescencia que muestran las partes afectadas cuando no recurren un acto administrativo que les afecta. Es el concepto tan arraigado en nuestro Derecho Administrativo de acto consentido y firme, que resulta ya inatacable al haber dejado transcurrir los plazos para su impugnación sin haberlo hecho y que, a la postre, produce los mismos efectos que el acto, que, habiendo sido recurrido, es confirmado por una resolución judicial.

En el escrito de interposición de la Junta de Andalucía, se cita asimismo la Sentencia de este Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2009, alegando que de la misma se desprende con claridad que, una cosa es que los municipios alcancen un acuerdo sobre su delimitación y otra cosa es que, en ausencia del tal acuerdo, haya que acudir un deslinde anterior y exigir que sea también de mutuo acuerdo, porque no es lo que se establece por el Tribunal Supremo, ya que la jurisprudencia lo que exige es que el deslinde sea consentido, siendo un concepto que, en nuestro Derecho Administrativo, es equiparable al aquietamiento al acto por la falta de recurso. Por ello, se sostiene que no resulta correcto del criterio por el que ha optado la sentencia, de priorizar únicamente el deslinde de mutuo acuerdo ya que ello supone, como de facto lo ha hecho en este caso, no otorgar valor ni eficacia alguna al deslinde "mas antiguo" al no ser de mutuo acuerdo, aunque fuera válido por haberse comunicado a ambas Corporaciones Locales y haberse aquietado a su contenido las mismas.

La Letrada de la Junta de Andalucía alega que tampoco se han aplicado correctamente de criterios subsidiarios, puesto que la sentencia recurrida ha incurrido en un error en la interpretación priorizada ya que, aunque ha optado por el criterio del primer ejercicio de potestades administrativas; en realidad, no ha seguido el propio criterio por el que dice optar y además no ha respetado la regla jurisprudencial establecida de "optar por un criterio que no desdiga un deslinde anterior". Sostiene que la sentencia recurrida asume el criterio que propone el Ayuntamiento de Alhama de Granada, el cual descansa sobre meros trabajos técnicos catastrales y topográficos realizados en 1893, complementados con otros en 1895, lo que revela su falta de validez como deslinde jurisdiccional, puesto que se trata de trabajos que nada tienen que ver con un deslinde ni con el ejercicio de ninguna otra potestad administrativa que culmine con un acto administrativo.

Finalmente, se sostiene la pretensión de que esta Sala refuerce su jurisprudencia anterior en el sentido de confirmar que el primer criterio prevalente de deslinde jurisdiccional de términos municipales limítrofes, a falta de acuerdo, el de los deslindes más antiguos, sin que sea necesario que en el pasado lo fueren de mutuo acuerdo, bastando que hubieran sido consentidos. Por ello, la Administración autonómica recurrente considera que debe surtir plenos efectos el acto aprobatorio de deslinde de 15 de abril de 1872. Subsidiariamente, si se entiende que resulta procedente acudir a otros criterios, sostiene la procedencia de que se aplique la línea divisoria de municipios que resulta del deslinde de dos montes públicos de dos municipios diferentes, inscritos ambos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, en cuanto manifiesta de forma innegable un auténtico ejercicio de potestad administrativa, más aún por cuanto no sólo no contradice el deslinde de 15 de abril de 1872, sino que se ajusta plenamente al mismo.

2. La representación del Ayuntamiento de Zafarraya interpone recurso de casación alegando que la resolución administrativa se ajusta a derecho porque el deslinde realizado en abril de 1872 es deslinde más antiguo y que debe ser considerado como el "deslinde anterior consentido", en terminología específica y constante de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que condiciona todo el devenir posterior del asunto y que finalmente hace suya la Junta de Andalucía mediante la Orden impugnada de 14 de mayo de 2019. Sostiene que el deslinde de 15 de abril de 1872 es un acto administrativo declarativo de derechos, que deviene consentido y firme por no haber sido objeto de recurso judicial alguno, siendo firme por puro aquietamiento de las partes afectadas, por lo que estamos ante un consentimiento válido sobre el deslinde practicado.

En el escrito de interposición se aduce que no resulta ajustada a derecho la posición de la sentencia recurrida que cuestiona la línea de deslinde de 1872, para proponer como línea de deslinde jurisdiccional el acta de 1893 y los cuadernos de 1895, propuesta por Alhama de Granada, lo que constituye. una vulneración de la jurisprudencia en materia de deslindes. Sostiene que el deslinde de 1872 se ajustó a la regulación vigente del Decreto de 23 de diciembre de 1870, y que es el deslinde anterior más antiguo, sin que las actuaciones de 1893 y 1895 puedan considerarse como deslinde de términos municipales, y que tiene la consideración de deslinde consentido por los municipios interesados al no haber sido recurrido.

La defensa del Ayuntamiento de Zafarraya sostiene que la línea límite de 1872 coincide con la línea de separación del deslinde de dos montes públicos de "Sierras" y "Monte del Pueblo de Zafarraya", inscritos ambos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, de lo que resulta un inalterable elemento jurídico adicional que abona la fijación natural sobre dicha línea de 1872 del deslinde jurisdiccional municipal. Por ello, solicita que se complete la doctrina jurisprudencial señalando que, en aquellos supuestos de deslinde jurisdiccional de términos municipales en los que la línea límite en disputa descanse sobre un trazado que coincida con los deslindes de montes públicos de ambos municipios, este extremo constituirá una presunción adicional sobre el trazado de dicha línea límite.

Finalmente, en el escrito de interposición se alega la errónea interpretación de la jurisprudencia en materia de deslindes en lo que respecta a la incorrecta estimación de un amojonamiento cartográfico o catastral de límite municipal como deslinde jurisdiccional, puesto que los trabajos de 1893 y 1895 bajo ningún concepto respondían a un deslinde de términos municipales, ciñéndose a una pura actuación técnica de fijación de planos topográficos para la cartografía catastral que responde a la Real Orden de 30 de agosto de 1889, que tenía por objeto la formación del Mapa Topográfico Nacional.

Posición de la parte recurrida

La representación del Ayuntamiento de Alhama de Granada se opone al recurso de casación, alegando con carácter previo la improcedencia de las alegaciones previas formuladas por las partes recurrentes para conformar un relato fáctico sobre aspectos que no fueron alegados en la contestación a la demanda, sin que puedan ser considerados los documentos aportados una vez dictada sentencia, en concreto de la pretendida acta de deslinde de 1872 y su transcripción. Alega que dicho deslinde no fue consentido por el Ayuntamiento, y que el mismo es inexacto, además de que no existen varios de los hitos y mojones del citado deslinde de 1872.

En el escrito de oposición se alega que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo prioriza los deslindes más antiguos, siempre que fueran consentidos, de modo que, si no hay consentimiento, deben emplearse otros medios para realizar el deslinde. Se aduce que la sentencia recurrida valora correctamente la prueba y llega a la conclusión de que el deslinde de 1872 no podía prevalecer sobre el acta de 1893 y los cuadernos de 1895, por dos motivos esenciales: el primero, por no ser consentido, y, el segundo, por las carencias e imprecisiones de las que está trufada el acta de 1872. Se sostiene que, ante la falta de garantías de este deslinde de 1872, la sentencia recurrida opta, con buen criterio y siguiendo la jurisprudencia, por el acta de 1983 y los cuadernos de campo de 1985, más fidedignos y elaborados por funcionarios topógrafos cualificados y con el empleo de técnicas adecuadas.

La defensa del Ayuntamiento de Alhama de Granada alega la jurisprudencia que expresa que, ante la falta de deslinde consentido, deben tenerse en cuenta aquellos otros documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión, así como las demás pruebas que contribuyan a formar juicio sobre la cuestión planteada y de los que pueda deducirse con certeza cuál de las partes favorece la posesión de hecho. Sostiene que la sentencia recurrida se ajusta a dicha jurisprudencia, al elegir el acta de 1893 y los cuadernos de campo de 1895, en detrimento del acta de 1872, y, lo más importante, dicha elección lo ha sido tras valorar toda la documentación histórica obrante en el expediente, el informe del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, y, la pericial practicada, por lo que su decisión ha de permanecer incólume.

La parte recurrida se opone alegando asimismo que no existe jurisprudencia que incluya dentro del concepto de deslinde anterior consentido aquéllos supuestos en los que los deslindes no fueron recurridos. Sostiene que el Gobernador Civil no tenía competencia para aprobar el deslinde según la normativa aplicable de 1870, que no consta la notificación al Ayuntamiento y que el concepto de acto administrativo y el sistema de recursos administrativos, causando estado los actos no recurridos y por ello consentidos, no surge en nuestro ordenamiento jurídico sino hasta el año 1881, por lo que resulta de todo punto inapropiado considerar que el oficio (que no acto sustantivo de aprobación del acta de 1872), causó firmeza por no recurrirse cuando el sistema de recursos y firmeza de los actos administrativos aún no había sido instaurado en nuestro derecho.

La defensa del Ayuntamiento alega que no son de aplicación los deslindes de montes a los deslindes jurisdiccionales según la jurisprudencia, y que la sentencia recurrida razona el motivo por el cual descarta la propuesta del informe del Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía (ICEA) relativa a los montes públicos, señalando su inexactitud y la doctrina de la ineficacia de los deslindes de montes como premisa de deslindes jurisdiccionales.

Finalmente, la parte recurrida sostiene que la sentencia recurrida ha aplicado correctamente la jurisprudencia al acudir, a falta de deslindes consentidos, a otros documentos de apoyo, que son el acta de 1893, que fue un acta de deslinde, y los cuadernos de 1895, coincidentes con toda la cartografía, por todo lo cual solicita la desestimación del recurso de casación.

Evolución normativa de los deslindes de términos municipales

1. La cuestión de interés casacional que se nos plantea, relativa a los criterios jurisprudenciales aplicables a la delimitación de los términos municipales, debe partir del análisis de la evolución normativa sobre la materia, que es lo que permite encuadrar los criterios que se han venido manejando por este Tribunal Supremo a la hora de determinar las preferencias para fijar los límites entre municipios.

En muchos de los conflictos suscitados, como en este caso, se plantean las preferencias de los deslindes practicados en la franja que va desde las últimas décadas del siglo XIX hasta las primeras del siglo XX, cuando se dictan una serie de normas para el deslinde de municipios, por lo que hay que examinar la normativa reguladora de estos deslindes como punto de partida del análisis de la controversia.

2. En cuanto a la normativa reguladora de los deslindes de municipios, debe indicarse que la primera disposición sobre fijación de límites entre los distintos municipios fue el Decreto del Ministerio de la Gobernación de 23 de diciembre de 1870, que regulaba el señalamiento de términos municipales por medio de hitos o mojones. Este Decreto se dicta después de la Ley Municipal de 12 de agosto de 1870, que había atribuido al Ministerio de la Gobernación la competencia sobre alteración de términos municipales.

Respecto de los deslindes anteriores a 1870, la jurisprudencia había expresado la validez de los deslindes practicados de común acuerdo entre términos limítrofes, siempre que los mismos constaran en documento público, entendiéndose por tal, las actas de deslinde, las visitas de términos jurisdiccionales, o los apeos formalizados ante escribano público; en este sentido, puede citarse el Real Decreto-sentencia del Consejo de Estado de 26 de octubre de 1866 que afirmaba que "los deslindes de términos municipales consignados en documentos públicos son subsistentes, y deben respetarse mientras su alteración no se justifique con otros documentos posteriores de igual valor". Este criterio se asumiría posteriormente por este Tribunal Supremo.

Ante la aplicación limitada del decreto de 23 de diciembre de 1870, se promulgó el Real Decreto de 30 de agosto de 1889 que conminaba a los Ayuntamientos a que practicasen el reconocimiento de sus límites municipales, a excepción de aquellas provincias en las que ya estaban ultimados los trabajos cartográficos.

El régimen del deslinde administrativo era similar en ambas regulaciones, de modo que, para fijar la línea límite, se atendía a la posesión de hecho en el momento en que se llevaba a cabo la operación de deslinde, contemplándose la posibilidad de variar la línea cuando se resolviera cualquier cuestión que pueda existir pendiente entre Ayuntamientos colindantes.

3. De forma contemporánea a la promulgación de la normativa sobre deslinde de términos municipales, en el año 1870, por Real Decreto de 12 de septiembre se creó el Instituto Geográfico en la Dirección General de Estadística del Ministerio de Fomento, cuyo Reglamento rectificado fue aprobado por Real Decreto de 27 de septiembre de 1870.

Entre las funciones del Instituto Geográfico, estaba la de formar el mapa general del territorio, a cuyo efecto se siguieron las directrices del "Plan de operaciones del Instituto Geográfico para la triangulación topográfica y levantamiento de planos que requiere la publicación del mapa aprobado por S.A. el Regente del Reino, el 30 de septiembre de 1870".

De acuerdo al Plan, la unidad de trabajo del levantamiento del Mapa Topográfico Nacional era el término municipal, lo cual hacía necesario previamente deslindarlo y amojonarlo, por lo que para el levantamiento del mapa topográfico nacional se practicaron deslindes por el Instituto Geográfico y Estadístico y asimismo se utilizaron los practicados de acuerdo al procedimiento establecido en los decretos de 1870 y 1889, si bien a partir de la promulgación de la Ley del Catastro parcelario de 23 de marzo de 1906, se intensificaron los trabajos de determinación de los límites municipales hasta mediados del siglo XX a ambas finalidades (cartográfica y catastral).

4. Tras la promulgación de la Ley del Catastro de 1906, en las primeras décadas del siglo XX, las delimitaciones de términos municipales se practicaron con frecuencia para dar cumplimiento a la normativa cartográfica y catastral, siguiendo el procedimiento establecido en las Instrucciones del Instituto Geográfico y Estadístico para llevar a cabo la delimitación de términos municipales (se emitieron diferentes instrucciones en 1878, 1907 y 1920), respetando la posesión de hecho y en presencia de los representantes de los Ayuntamientos afectados que debían firmar el acta de deslinde con indicación de los mojones, su situación y las discrepancias expresadas.

El procedimiento seguido era similar al previsto en los decretos de deslinde de 1870 y 1889, con citación e intervención de los municipios, respetando la posesión de hecho en casos de desacuerdo, de lo que debía dejarse la debida constancia en acta, y por este motivo el artículo 1 de este mismo Real Decreto de 30 de agosto de 1889 ya había exceptuado la necesidad de renovar los deslindes en aquellas provincias en las que habían finalizado los trabajos del mapa por el Instituto geográfico y estadístico.

Este procedimiento era además necesario para la formación del catastro y en este sentido el artículo 7 de la Ley 23 de marzo de 1906, sobre Formación del Catastro Parcelario de España, establecía la obligación de los Ayuntamientos que no tuvieran deslindados ni amojonados sus términos municipales de ejecutarlo en el plazo de un año, previendo la colocación provisional de hitos o mojones atendiendo a la posesión de hecho y la posibilidad de que el procedimiento se iniciara de oficio por los Gobernadores Civiles y a costa de los Ayuntamientos morosos.

5. Posteriormente, se promulgó el Real Decreto de 2 de julio de 1924, aprobando el reglamento sobre términos y población municipal, por el que se ordenaba el deslinde y amojonamiento de los términos municipales. El artículo 27 del citado Real Decreto establecía que el deslinde debía efectuarse con arreglo a los artículos 1 al 7 de las Instrucciones para llevar a cabo el señalamiento de los términos municipales, de 23 de diciembre de 1870.

A esta normativa reglamentaria sucedió la recogida en el Decreto de 17 de mayo de 1952, por el que se aprueba el Reglamento de población y demarcación territorial de las Entidades locales y, posteriormente, la regulación vigente del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

6. Actualmente, la competencia para la práctica del deslinde corresponde al Estado cuando se trate de municipios pertenecientes a diferentes Comunidades Autónomas, según lo establecido en el artículo 50.3 de la LRBRL, desarrollado reglamentariamente por el Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas. En el caso de municipios de la misma Comunidad Autónoma, en este caso de Andalucía, corresponde la competencia a la Junta de Andalucía según resulta de la regulación del Decreto 157/2016, de 4 de octubre, por el que se regula el deslinde de los términos municipales de Andalucía y se establecen determinadas disposiciones relativas a la demarcación municipal y al Registro Andaluz de Entidades Locales.

Debe subrayarse que, en estos procedimientos, la Administración cumple una función arbitral, tendente a dirimir la controversia en el caso de desacuerdo de los Ayuntamientos afectados, en cuyo ejercicio debe ajustarse a los criterios establecidos por la jurisprudencia que deben ahora examinarse.

La jurisprudencia sobre los deslindes de términos municipales.

1. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la institución del deslinde de términos municipales es uniforme en el sentido de que la Administración ha de estar, en primer lugar, a lo resultante de los deslindes anteriores.

Como hemos visto, la primera disposición sobre fijación de límites entre los distintos municipios no se promulgó hasta 1870, por lo que los deslindes anteriores a esa fecha son los practicados de mutuo acuerdo entre los términos municipales limítrofes, siempre que los mismos constaran en documento público.

En efecto, este Tribunal Supremo, desde las Sentencias de 23 de octubre de 1902 y de 20 de marzo y 15 de noviembre de 1928, hasta las más recientes de 19 de septiembre de 2006 (recurso de casación n.º 498/2002; ECLI:ES:TS:2006:5406 ), 20 de septiembre de 2006 ( 5994/2003; ECLI:ES:TS:2006:5445), 9 de abril de 2008 (recurso de casación n.º 3868/2005; ECLI:ES:TS:2008:2043) y 11 de marzo de 2009 (recurso de casación n.º 4186/2006; ECLI:ES:TS:2009:1423), en jurisprudencia aplicada reiteradamente en los dictámenes del Consejo de Estado, y posteriormente por los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, expresa que la Administración, para resolver expedientes de deslinde, ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores practicados de conformidad con los municipios interesados, dando preferencia a los antaño denominados deslindes jurisdiccionales que delimitaban el ámbito de competencias locales, frente a los deslindes de carácter meramente fiscal o practicados a otros específicos o singulares efectos. Y es solo a falta de documentos expresivos de deslindes anteriores debidamente practicados, consentidos y aprobados cuando debe atenderse entonces al estado de hecho y a otros datos entre los que destacan los documentos que, aun no siendo de deslinde, expresen de modo preciso la situación de los terrenos en cuestión.

En el mismo sentido, la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 16 de febrero de 2015 (recurso de casación n.º 6121/2021; ECLI:ES:TS:2015:520) recuerda la jurisprudencia a tenor de la cual la resolución de los expedientes de deslinde ha de basarse, en primer lugar, en lo que resulte de deslindes anteriores, practicados de conformidad con los municipios interesados; y, en segundo lugar, a falta de acuerdo, hay que acudir a otros documentos suficientemente indicativos. Los deslindes a considerar son los más antiguos, que no caducan por el transcurso del tiempo, permaneciendo inalterables sus pronunciamientos.

2. La razón de ser de esta exigencia de que, al resolver un procedimiento de deslinde, deba estarse a deslindes anteriormente practicados responde a la conveniencia de dotar de estabilidad a los términos municipales.

En este sentido, la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 1 de julio de 2008 (recurso de casación 6761/2005, ECLI:ES:TS:2008:3679), en la que se cita la doctrina ya sentada en otra anterior de 8 de abril de 1967, expresa que los deslindes válidamente practicados no podían modificarse, recordando que las Reales Órdenes- sentencia de 11 de mayo de 1898 y 4 de enero de 1906 habían reconocido ya que era jurisprudencia constante que los deslindes consignados en un documento público no pueden modificarse por un nuevo deslinde que carecería de finalidad y que no pueden suscitarse cuestiones sobre límites jurisdiccionales en pueblos limítrofes cuando dichos límites hayan sido fijados y reconocidos de común acuerdo entre los representantes de los pueblos interesados.

Este criterio jurisprudencial tradicional ha sido plasmado asimismo en diferentes normas estatales reguladoras de la materia; así, el artículo 19 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, y el artículo 7.1 del Real Decreto 3426/2000, de 15 de diciembre , por el que se regula el procedimiento de deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, que establecen el principio de inamovilidad de los límites consentidos. En estas normas se expresa realmente una prohibición de modificar los deslindes anteriormente efectuados, cualquiera que sea la fecha de las actas en que hubieran sido establecidos, salvo casos excepcionales en que documentalmente se justifiquen errores materiales o vicios de procedimiento en la delimitación anterior.

3. El Real Decreto de 23 de diciembre de 1870 y, posteriormente, el de 30 de agosto de 1889, regularon el deslinde de los límites municipales entre Ayuntamientos atendiendo al principio general de la «posesión de hecho» y respetando las divisorias históricas que en el antiguo régimen separaban las jurisdicciones existentes con anterioridad, al convertirse en Ayuntamientos, bajo la vigencia de la Constitución de 1869.

Esta regulación se refiere a actuaciones que participan de la naturaleza propia de los deslindes jurisdiccionales de términos municipales, careciendo de dicho valor aquellas actuaciones llevadas a cabo a los efectos puramente catastrales o de formación del Mapa Topográfico, según ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia de este Tribunal Supremo expresada, entre otras muchas, en Sentencias de 17 de octubre de 1973 (ECLI:ES:TS:1973:2578) y de 5 de diciembre de 2012 (Recurso de casación n.º 2708/2009; ECLI:ES:TS:2012:8283).

Del mismo modo, esta normativa sobre los deslindes de términos municipales es distinta de la que regula otros deslindes administrativos con finalidades y alcance diferentes, como es el caso del deslinde de montes, sin perjuicio de que pueda ser un elemento probatorio para la práctica del deslinde de términos municipales. Así, la jurisprudencia expresa que los documentos referidos a materia de catastro, de montes públicos o de mera propiedad de los terrenos, por solo tener un valor de elementos subsidiarios de prueba en relación con las pretensiones de las partes, son utilizables únicamente a falta de otros medios jurídicos de más directa adecuación, o para aclarar estos, con el cuidado de no atribuirles aisladamente efectos legales automáticos.

4. Una síntesis de los criterios manejados uniformemente por la jurisprudencia se recoge en la Sentencia de esta Sala de 20 de septiembre de 2006 ( Recurso de casación n.º 5994/2003; ECLI:ES:TS:2006:5445), expresando que: (i) Son prevalentes los deslindes anteriores consentidos; (ii) Cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida; (iii) Por último, en defecto de los anteriores datos, habrá de acudirse a los documentos referentes a fincas o heredades que se encuentren enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que contribuyan a formar un juicio sobre la cuestión planteada y de las que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho.

En nuestro caso, todas las partes alegan esta jurisprudencia en defensa de sus pretensiones, por lo que la controversia se concreta en el deslinde practicado en el año 1872, puesto que las partes recurrentes alegan que se trató de un deslinde consentido, en tanto que la parte recurrida aduce que no hubo consentimiento del Ayuntamiento de Alhama de Granada, lo cual nos lleva al análisis del deslinde practicado los días 8 y 9 de abril de 1872.

El deslinde de los términos municipales de 8 y 9 de abril de 1872

1. La jurisprudencia da prioridad a los deslindes anteriores para fijar los límites de los términos municipales, siempre que sean consentidos. En nuestro caso, la sentencia recurrida expresa correctamente la doctrina jurisprudencial, pero entiende que el deslinde practicado en el año 1872 no es un deslinde consentido por ambos municipios. Así, en la sentencia recurrida se indica que no consta que el deslinde practicado en 1872 se practicara de mutuo acuerdo por los Ayuntamientos, argumentando que el Ayuntamiento de Alhama no asistió a la continuación de las operaciones por expresa disconformidad.

En consecuencia, el debate casacional se centra no tanto en los criterios jurisprudenciales aplicables al deslinde de municipios, los cuales son pacíficos, sino más bien en determinar si el deslinde de 1872 puede ser tomado en consideración a la hora de delimitar los términos en este caso, por ser un "deslinde anterior consentido", lo cual nos lleva al análisis del régimen jurídico del deslinde en el marco normativo expuesto en el fundamento cuarto.

2. Debe distinguirse en primer término entre deslinde de mutuo acuerdo y deslinde consentido. Como se ha expresado anteriormente, el deslinde practicado de mutuo acuerdo, o deslinde con avenencia, se ha venido considerando como preferente respecto de los deslindes jurisdiccionales, incluso los anteriores a 1870, siempre que constara en documento público. Es un deslinde practicado por procedimiento de mutuo acuerdo; sin embargo, el deslinde administrativo también puede tramitarse con divergencias, siendo entonces la autoridad competente la que decide la línea límite.

Así, una vez que se regula el procedimiento de deslinde administrativo, el deslinde puede ser válidamente practicado, sin que necesariamente deba practicarse por el procedimiento de mutuo acuerdo, y es aprobado por la autoridad competente, en 1870 era el Gobernador Civil, de modo que puede ser consentido el deslinde válidamente practicado cuando no es impugnado. En la regulación de los deslindes encontramos diferentes ejemplos, como es el caso de deslinde en que no comparece una de las comisiones municipales, lo cual le impide impugnar el deslinde ( artículo 29 del Decreto de 12 de junio de 1952 y artículo 20 Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales). Del mismo modo, cuando se aprueba la línea de deslinde por parte de la autoridad competente, se abre el plazo para su impugnación, de modo que también debe considerarse consentido el deslinde administrativo que alcanza firmeza por no haber sido impugnado en tiempo y forma.

La jurisprudencia viene aplicando desde antiguo la condición de actos consentidos de aquellas actuaciones de deslinde frente a las cuales el Ayuntamiento se ha aquietado, aunque haya mostrado su desacuerdo, como es el caso de la Sentencia de este Tribunal de 13 de febrero de 1904 (ECLI:ES:TS:1904:725) en un deslinde practicado por un comisionado, al no realizar el Ayuntamiento ninguna reclamación ni alzada, y quedar consentido y firme. La Sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1932 ( ECLI:ES:TS:1932:71) expresa que "es doctrina mantenida reiteradamente por este Tribunal la de que, en los expedientes de esta naturaleza, la primera norma que ha de tenerse en cuenta para establecer las líneas divisorias de los términos municipales, será la del respeto a las que resulten de deslindes anteriores, que se hicieron firmes, por consentimiento de los pueblos interesados, o por haberse desestimado las reclamaciones, que se hubieran interpuesto, en su caso, contra los mismos".

3. El deslinde practicado en el año 1872 se sujetó al régimen jurídico establecido en el citado Decreto de 23 de diciembre de 1870, con citación e intervención de los municipios.

El régimen jurídico del deslinde y amojonamiento establecido en el Decreto del Ministerio de la Gobernación de 23 de diciembre de 1870 (Gaceta de Madrid de 24 de febrero de 1871) es el de un procedimiento de deslinde administrativo, que responde a la naturaleza de la operación de deslinde y que tiene por finalidad fijar los límites comunes con la participación de los Ayuntamientos interesados, sin que se prejuzgue la posesión de derecho. Así, cada uno de los Ayuntamientos debían participar con una comisión compuesta por el Alcalde y tres personas del Ayuntamiento, el Secretario y un perito, contemplándose la participación de los vecinos y de los propietarios (artículo 2). Para determinar la línea común debía atenderse solo a la posesión de hecho en el momento de la operación, contemplándose expresamente que podía variarse el amojonamiento cuando se resolvieran las cuestiones pendientes sobre deslindes (artículo 3).

La naturaleza del deslinde administrativo es la de un acto declarativo de estados posesorios de hecho que se limita a constatar el "ius possesionis", es decir, si uno u otro Ayuntamiento están ejerciendo sus potestades sobre el terreno en cuestión, pero no declara quien tiene derecho a la posesión ni quien es el dueño. Por tanto, estamos ante un procedimiento de deslinde administrativo donde debe fijarse una línea de término atendiendo a la posesión de hecho, pudiendo hacerse valer las controversias sobre la posesión de derecho de la línea límite fijada en el acta de deslinde a través de los recursos correspondientes. En consecuencia, cuando el deslinde ha sido válidamente practicado y aprobado, la falta de impugnación del acta, unida a la falta de ejercicio de acciones sobre la posesión de derecho, debe considerarse como consentido, incluso en el supuesto de incomparecencia de alguno de los municipios debidamente citados al acto.

Esta interpretación se ha sostenido en las Sentencias de esta Sala de 3 de julio de 2007 (recurso de casación n.º 11148/2004; ECLI:ES:TS:2007:5080), así como en la de 5 de diciembre de 2012 (recurso de casación n.º 2708/2009; ECLI:ES:TS:2012:8283), dando preferencia a los deslindes que hayan sido consentidos por ambos Ayuntamientos y a este efecto se entienden consentidos cuando hayan sido citados los representantes de ambos Ayuntamientos aunque no hayan comparecido al acto, de acuerdo a lo expresado.

4. En este caso, el acta de deslinde de 1872 no constaba en el expediente administrativo, ni se aportó en el curso del proceso, si bien no hay controversia en que se practicó el deslinde y que la comisión del Ayuntamiento de Alhama de Granada no compareció el segundo de los días (9 de abril).

Las referencias a este deslinde de 1872 se contienen en el acta de deslinde de 22 de mayo de 1929, que recoge referencias al deslinde de 1872 y a su aprobación por resolución del Gobernador Civil de 15 de abril de 1872, el cual se toma como referencia para fijar los mojones. En este deslinde de 1929, la Comisión de Alhama de Granada reconoció la posesión de hecho en los mojones cuya posición era controvertida, reservándose el derecho a reclamar sobre la posesión de derecho, sin que conste ninguna reclamación sobre la posesión de derecho.

Al respecto, debe considerarse que este deslinde de 1929 sigue el mismo trazado que el de 1872, por lo que es lo que se conoce como un "deslinde encadenado", en tanto que es consecuencia del practicado en 1872, que fue aprobado por el Gobernador Civil y no consta impugnado por ninguno de los Ayuntamientos.

Del mismo modo, como elemento corroborador, en la resolución administrativa impugnada se hace referencia a las resoluciones de deslindes del «Monte del Pueblo de Zafarraya» y del Monte «Sierras», donde se hacen continuas menciones a las actuaciones de delimitación realizadas en 1872 y 1929, resultando significativa la expresión contenida en el Acta de deslinde de 15 de octubre de 1953 del primero de tales montes, del siguiente tenor literal: «deslinde de términos que entre Alhama y Zafarraya hubo en 1872 y que se replanteó según Acta del 22 de mayo de 1929».

5. Por tanto, hay que considerar que el deslinde practicado en el año 1872 como un deslinde de términos consentido, al practicarse válidamente sin haber sido impugnado, sin que tampoco se impugnara el acta posterior de 1929 que seguí la misma línea de deslinde, y al no constar el ejercicio de acciones para dirimir las posibles controversias sobre la posesión de derecho. Como se ha indicado, el deslinde practicado sin asistencia de alguno de los municipios colindantes que hayan sido convocados es válido, sin perjuicio del derecho a impugnar su resultado en la normativa de 1870 y 1889, lo cual no se hizo en este caso, por lo que debemos considerar que estamos ante un deslinde consentido por ambos Ayuntamientos.

Según la jurisprudencia expuesta, este deslinde es preferente respecto de las operaciones topográficas realizadas por el Instituto Geográfico y Catastral en 1893 y 1895 practicadas para el levantamiento del mapa topográfico nacional y a efectos del catastro, puesto que no participan de la naturaleza propia de los deslindes jurisdiccionales de términos municipales, sin que pueda equipararse al valor que tiene un acta de deslinde entre municipios. Por tanto, la eficacia de los deslindes realizados a fines cartográficos y catastrales pueden verse limitada cuando existe una previa delimitación aceptada en un expediente de deslinde de municipios seguido conforme al Real Decreto de 1870 ó de1889, como expresan las SSTS 6 de marzo de 2015 (recurso de casación n.º 1862/2013; ECLI:ES:TS:2015:1285) y 15 de junio de 2015 (recurso de casación n.º 2812/2013; ECLI:ES:TS:2015:2697), lo cual sucede en este caso donde se practicó el deslinde en 1872. Finalmente, esta Sala ha recordado en la Sentencia de esta Sección de 26 de marzo de 2015 ( recurso de casación n.º 1862/2013; ECLI:ES:TS:2015:1285 ) que las resoluciones que ponen fin a un expediente administrativo de deslinde de términos son vinculantes a los efectos de deslinde cuando alcanzan firmeza, en tanto que las dictadas en otro tipo de expedientes, como los de naturaleza catastral no lo son a estos efectos.

Respuesta a la cuestión de interés casacional

En respuesta a la cuestión de interés casacional debemos reiterar la jurisprudencia sobre los criterios que la Administración debe seguir en la resolución de deslindes jurisdiccionales entre municipios limítrofes, de modo que: (i) son prevalentes los deslindes anteriores consentidos; (ii) cuando no existen deslindes anteriores en que apoyar una solución al trazado de la línea discutida, habrá que atender a los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida; y (iii) por último, en defecto de los anteriores datos, habrá de acudirse a los documentos referentes a fincas o heredades que se encuentren enclavadas en el terreno litigioso, y demás pruebas que contribuyan a formar un juicio sobre la cuestión planteada y de las que pueda deducirse con certeza a cuál de las partes favorece la posesión de hecho.

El deslinde consentido puede serlo por mutuo acuerdo o avenencia, o por haber quedado consentido y firme el acuerdo o resolución administrativa de aprobación del deslinde, por lo que, en las circunstancias de este caso, conforme a lo razonado en el fundamento anterior, el deslinde practicado en 1872 debe considerarse como un deslinde consentido.

Decisión del recurso.

De todo ello resulta que los recursos de casación interpuestos han de ser estimados, con anulación de la sentencia recurrida.

La Orden impugnada da preferencia a la línea del deslinde practicado en el año 1872, la cual resulta reflejada en los posteriores deslindes de 1929 y en el deslinde del monte público «Monte del Pueblo de Zafarraya» aprobado por la Resolución del Ministerio de Agricultura de 5 de enero de 1956.

La resolución impugnada razona ampliamente sobre los criterios técnicos seguidos para fijar la línea límite, con base a la documentación obrante en las actuaciones, eligiendo esta línea del deslinde de 1872, a partir de la cual se han realizado deslindes posteriores como los de 1929 y 1956. Este criterio responde a la doctrina reiterada sobre la estabilidad o continuidad de los deslindes, con fundamento que en su día fueron consentidos por los representantes de las partes afectadas

Esta interpretación es la que se ajusta más a la doctrina que hemos dejado expuesta, por lo que debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de la Junta de Andalucía que fijo la línea límite de los municipios de Zafarraya y Alhama de Granada.

Costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.

En cuanto a las costas del proceso de instancia, conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no procede su imposición por la serias dudas de derecho que se aprecian en este recurso.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Estimar los recursos de casación n.º 8033/2023, interpuestos por la representación procesal de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de Zafarraya contra la sentencia n.º 1760/2023, de 22 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Andalucía, sede Granada, Sección Primera, dictada en el recurso n.º 1168/2019, que se casa y anula.

(2º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Alhama de Granada contra la Orden del Consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local de la Junta de Andalucía, de fecha 14 de mayo de 2019, por la que se establecen, mediante operaciones de deslinde y actuaciones de replanteo, los datos identificativos de la línea que delimita los términos municipales de Alhama de Granada y Zafarraya.

(3.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.