Condenado el alcalde por impedir el acceso a un expediente administrativo a concejal de la oposición

Tribunal Supremo , 26-03-2025
, nº 274/2025, rec.6599/2022,  

Pte: Hurtado Adrián, Angel Luis

ECLI: ES:TS:2025:1211

ANTECEDENTES DE HECHO 

En el procedimiento abreviado 58/2020 (dimanante de DP 609/2018, del Juzgado de Instrucción nº 1 de Puertollano), seguido ante el Juzgado de lo Penal nº 3 de Ciudad Real, con fecha 21 de enero de 2022, se dictó sentencia condenatoria para Hipolito, como responsable de un delito contra el ejercicio de los derechos cívicos, que contiene los siguientes Hechos Probados:

"Probado y así se declara que Hipolito, en su condición de alcalde Presidente de la localidad de Los Pozuelos de Calatrava desde el año 2003, siendo conocedor del derecho contemplado en el art. 77 Ley 7/1985 reguladora de Bases del Régimen Local y demás derechos de participación ciudadana, y sin causa que lo justifique, dentro del Expediente NUM000 (consulta de diversos expedientes relativos a obras públicas), negó de forma persistente y contumaz, tanto verbal como por escrito, de forma directa o mediata, la consulta y entrega del expediente relativo "a los arcos" a la Concejala Portavoz del Grupo Popular (oposición), Magdalena, en las distintas ocasiones que la misma, en forma y mediante escrito presentado al efecto al citado Ayuntamiento lo solicitó, desde finales de 2017 (27/03/2018, 2/04/2018, 21/05/2018, 23/05/2018 y 5/12/2018). Dicha negativa conllevó queja ante el Defensor del Pueblo, asumiendo el citado en Resolución de 19/03/2018 el compromiso de buscar y entregar tal documentación, compromiso que no cumplió no obstante encontrarse el expediente en el archivo del Ayuntamiento. El 21/05/2018 habiéndose personado nuevamente dicha concejala en el Ayuntamiento y habiendo presentado escrito, el Alcalde citado ordenó de manera telefónica a Clara, auxiliar administrativo, que no le entregase el expediente. Órdenes verbales y expresas de que no buscaran y entregaran el expediente, que también dio a Martina, Secretaria del Ayuntamiento (desde diciembre de 2017), totas y cada una de las ocasiones que así se lo ha solicitado formalmente la Concejala, antes indicadas, hasta el punto de que recordado por la Secretaria el derecho de consulta de la solicitante y la obligatoriedad de resolución expresa, Hipolito, en su condición de Alcalde, dictó resolución por escrito el 5/12/2018, siendo conocedor de su ilegalidad y negando la entrega de tales expedientes, reiterando órdenes expresas en dicho sentido a la Secretaria.".

El Juzgado de lo Penal nº 3 de Ciudad Real, dictó el siguiente pronunciamiento:

"Que DEBO CONDENAR Y CONDENO a Hipolito, como autor criminalmente responsable de un delito CONTRA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS CÍVICOS a la pena de denuncia falsa del art. 456.1.1º CP, a la pena de dos años de inhabilitación especial para el ejercicio de empleo o cargo público, y al abono de las costas procesales".

Con fecha 4 de febrero de 2022, por el mismo Juzgado se dicta auto acordando:

"En atención a lo expuesto, y en virtud de las facultades que me confiere el Ordenamiento Jurídico, he decidido subsanar el error material manifiesto advertido en el Fallo, párrafo primero, de la Sentencia dictada en el presente procedimiento en fecha 21/01/2022, y así, donde dice:

"Que DEBO CONDENAR Y CONDENO a Hipolito como autor criminalmente responsable de un delito CONTRA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS CÍVICOS, a la pena de denuncia falsa del art. 456.1.1º CP, a la pena de 2 años de inhabilitación especial para el ejercicio de empleo o cargo público y al abono de las costas procesales".

Debe decir: "Que DEBO CONDENAR Y CONDENO a Hipolito como autor criminalmente responsable de un delito CONTRA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS CÍVICOS del art. 542. CP, con la aplicación de la atenuante de reparación del daño del art. 21.5 CP, a la pena de 2 años de inhabilitación especial para el ejercicio de empleo o cargo público y al abono de las costas procesales"".

Interpuesto recurso de apelación por la defensa de Hipolito contra la sentencia anteriormente citada, la Audiencia Provincial de Ciudad Real, Sección Segunda, dictó sentencia de fecha 23 de mayo de 2022, con el siguiente encabezamiento:

"Vistos por la Sección Segunda de esta Audiencia Provincial, en grado de apelación, los Autos de Procedimiento Abreviado N° 57/22 del Juzgado de lo Penal N° 3 de Ciudad Real, seguidos por un delito contra el ejercicio de derechos cívicos contra Hipolito mayor de edad y cuyas demás circunstancias constan suficientemente en las actuaciones, representado por la procuradora Dª María Colmenero Tosina y defendido por el letrado D. José Mª Rodrigo García.

Ha sido partes el Ministerio Fiscal; y ponente Dª Almudena Buzón Cervantes, que expresa el parecer de los Ilustrísimos Señores componentes de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial, que al margen se relacionan, en los siguientes términos".

Y el FALLO de la sentencia de la Audiencia provincial de Ciudad Real, Sección Segunda, de fecha 23 de mayo de 2022, es del siguiente tenor literal:

"Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la procuradora Dª María Colmenero Tosina en nombre y representación de Hipolito contra la sentencia dictada el 21/01/2022 por el Juzgado de lo Penal N° 3 de Ciudad Real, anteriormente especificada, debemos confirmar y confirmamos íntegramente dicha resolución; con declaración de oficio de las costas procesales de esta alzada".

Notificada en forma la anterior resolución a las partes personadas, se preparó recurso de casación por Hipolito, que se tuvo por anunciado, remitiéndose a esta Sala Segunda del Tribunal Supremo las actuaciones y certificaciones necesarias para su sustanciación y resolución, formándose el rollo y formalizándose los recursos.

La representación legal de Hipolito alegó el siguiente motivo de casación: " ÚNICO.- Por infracción de Ley, al amparo del art. 849.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, al haberse infringido el artículo 542 del Código Penal, por aplicación indebida del citado artículo, al no desprenderse del relato de los hechos la comisión de ilícito penal y no concurrir los requisitos del tipo penal".

Conferido traslado para instrucción, el Ministerio Fiscal interesó la inadmisión y, subsidiariamente, su desestimación, de conformidad con lo expresado en su informe de fecha 15 de febrero de 2023; la Sala lo admitió a trámite, quedando conclusos los autos para señalamiento de fallo cuando por turno correspondiera.

Hecho el señalamiento para el fallo, se celebró la deliberación y votación prevenida el día 25 de marzo de 2025.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Nos encontramos ante un recurso de casación por interés casacional, recurso del que se trató en Pleno No Jurisdiccional de esta Sala Segunda, de 9 de junio de 2016, para unificación de criterios, sobre el alcance de la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2015, y como dijimos en la Sentencia de Pleno 210/2017, de 26 de marzo, que resolvió de la primera impugnación casacional contra sentencias dictadas por la Audiencia Provincial en apelación respecto a la dictada por el Juzgado de lo Penal, de la que han sido reflejo otras SSTS como la Sentencia 88/22, de 3 de febrero, o 510/22, de 25 de marzo, entre muchas otras, "estamos ante una modalidad del recurso que enlaza más con el artículo 9.3 de la Constitución (seguridad jurídica) que con el artículo 24.1 (tutela judicial efectiva)", orientado a enmendar o refrendar la corrección de la subsunción jurídica, con el horizonte de homogeneizar la interpretación de la ley penal, buscando la generalización.

Y en orden a interpretar el alcance de esta posibilidad de acceso a la casación y concretar qué debe interpretarse por "interés casacional", esta Sala, en dicho Pleno no jurisdiccional el 9 de junio de 2016, adoptó el siguiente acuerdo:

"A) El artículo 847 1.º letra b) de la LECRIM debe ser interpretado en sus propios términos. Las sentencias dictadas en apelación por las Audiencias Provinciales y la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional solo podrán ser recurridas en casación por el motivo de infracción de ley previsto en el número primero del artículo 849 de la LECRIM, debiendo ser inadmitidos los recursos de casación que se formulen por los artículos 849 2.º, 850, 851 y 852.

B) Los recursos articulados por el artículo 849 1.º deberán fundarse necesariamente en la infracción de un precepto penal de carácter sustantivo u otra norma jurídica del mismo carácter (sustantivo) que deba ser observada en la aplicación de la Ley Penal (normas determinantes de la subsunción), debiendo ser inadmitidos los recursos de casación que aleguen infracciones procesales o constitucionales. Sin perjuicio de ello, podrán invocarse normas constitucionales para reforzar la alegación de infracción de una norma penal sustantiva.

C) Los recursos deberán respetar los hechos probados, debiendo ser inadmitidos los que no los respeten o efectúen alegaciones en notoria contradicción con ellos pretendiendo reproducir el debate probatorio ( art. 884 LECRIM).

D) Los recursos deben tener interés casacional. Deberán ser inadmitidos los que carezcan de dicho interés (art. 889.2.º), entendiéndose que el recurso tiene interés casacional, conforme a la exposición de motivos:

a) si la sentencia recurrida se opone abiertamente a la doctrina jurisprudencial emanada del Tribunal Supremo, b) si resuelve cuestiones sobre las que exista jurisprudencia contradictoria de las Audiencias Provinciales, c) si aplica normas que no lleven más de cinco años en vigor, siempre que, en este último caso, no existiese una doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo ya consolidada relativa a normas anteriores de igual o similar contenido.

E) La providencia de inadmisión es irrecurrible ( art. 892 LECRIM)".

Asimismo, en STS 518/2023, de 28 de junio de 2023, decíamos "[...] con relación al régimen de recursos introducido por la Ley 41/2015, que previene el de casación contra las sentencias de las Audiencias Provinciales que resuelven el de apelación interpuesto contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Penal, debe recordarse que su admisión está sometida a estrictas condiciones materiales y temporales que lo convierten en una vía reparatoria de marcada naturaleza excepcional, sin que pueda, en modo alguno, ser calificado de tercera instancia".

El resumen que podemos hacer de los anteriores antecedentes es que, establecido un régimen específico para el recurso que nos ocupa, habrá que estar a él, pues sabido es que las leyes procesales son normas de orden público, por lo tanto de observancia necesaria por respeto al principio de legalidad procesal, de manera que las vías de impugnación por el cauce de los recursos quedan sujetas al régimen preestablecido para cada caso, ya que, aunque reconocido el derecho al recurso como fundamental, lo es de configuración legal, por lo que no cabe crear a su amparo recursos inexistentes o alterar la regulación procesal tal como viene configurada en la ley, debiéndose pasar, en consecuencia, por las limitaciones que, en cada caso, el legislador ha contemplado.

Se enuncia el único motivo de recurso por infracción de ley y se invoca el art. 849.1º LECrim., porque considera el recurrente que se ha infringido el art. 542 LECrim.

1. En STS 243/2021, de 17 de marzo de 2021, respecto de este delito, refiriéndonos a casos en que, por no reunirse cuantos requisitos han de concurrir para subsumir la conducta en otro más específico, pero, sin embargo, tiene lugar un ataque a derechos cívicos o fundamentales, decíamos que "no significa que la conducta sea atípica cuando existe un tipo residual en que tiene cabida la obstaculización de cualquier otro derecho cívico que no esté expresamente contemplado (bien por omisión o bien por defecto en su contemplación) en algún otro de los preceptos expresamente recogidos por el legislador, de manera que, cuando así suceda, como cláusula de cierre entrará en juego en los casos de conductas delictivas que impidan el desarrollo o ejercicio de aquellos derechos fundamentales bien no regulados de forma expresa, o bien que no lo sean en los términos expresamente previstos por el legislador, que es lo que ha sucedido en el caso que nos ocupa".

Con ello no hacíamos sino seguir la línea marcada por la STS 443/2008, a la que acuden las sentencias de instancia y apelación en apoyo de su decisión, en la cual, por no apreciarse todos los elementos para subsumir la conducta enjuiciada en un delito de prevaricación administrativa del art. 404 CP, y teniendo en cuenta el carácter residual del art. 542 CP, se ratificó la condena por este delito con el siguiente razonamiento:

"Tal precepto -como recuerda la STS de 11-3-2002, nº 165/2002 - constituye realmente una "norma penal en blanco", cuya norma complementaria es fundamentalmente la Constitución, que es donde se proclaman los derechos fundamentales de la persona (Cfr. SSTS de 21 noviembre 1995, y 22 enero 1996).

El sujeto activo del delito, dice la sentencia de 23 marzo 2001, ha de ser necesariamente una autoridad o funcionario público en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, conforme a los amplios términos que al respecto nos ofrece el art. 119 CP.Nos encontramos ante un delito especial impropio, al exigirse unas determinadas cualidades en el sujeto activo: no basta con la condición "in genere" de funcionario público, sino que el mismo ha de participar en el ejercicio de las funciones relacionadas con los derechos de que se trata, es decir, debe tener competencia funcional ( SSTS de 22 diciembre 1992 y 7 febrero 1994).

La conducta típica ha de consistir en una acción de impedimento del ejercicio de un derecho, en la que se integra simplemente la negativa; es indiferente el medio con tal que se evidencie su idoneidad a tal fin, obstaculizando e impidiendo la pretendida actuación del derecho ( sentencias de 22 diciembre 1992, 8 febrero 1993 y 7 febrero 1994).

El Código de 1995 sólo concibe la modalidad dolosa, dolo directo de resultado abarcador de todos los elementos objetivos del tipo. El precepto exige que el impedimento se produzca "a sabiendas", es decir, con clara voluntad de impedir el ejercicio de los derechos de los que se conoce pertenecen al sujeto pasivo que intenta actuarlos.

La determinación de la conducta típica consiste en impedir a sabiendas el ejercicio de los derechos cívicos, que ha de entenderse como estorbar o dificultar la consecución de un propósito, esto es, crear un obstáculo que imposibilite realmente algo que se quiere, que es, en el caso concreto, hacer imposible el ejercicio de un derecho.

La conducta de "impedir", debe entenderse en sentido amplio, como cualquier conducta que de hecho haga imposible su ejercicio ( STS de 7 febrero de 1994).

Señala la STS de 23-10-2001, nº 1953/2001, que con la expresión "derechos cívicos" el legislador quiere referirse a los derechos políticos, entendiendo como tales, no sólo los estrictos derechos de participación en las instituciones propias de la organización del Estado, sino todos aquellos que se reputan como fundamentales de la persona, con amparo en nuestra Constitución a través de los cuales tal persona, en cuanto ciudadano, participa en los asuntos de la comunidad. Ello se refuerza hoy ante la consideración de que aunque la sección del Código donde se ubica el artículo 542 comprende de modo genérico los delitos contra "otros derechos individuales", la rúbrica del Capítulo se refiere a "derechos fundamentales y libertades públicas", todo ello en el marco de los "delitos contra la Constitución". La Ley penal ha de complementarse, pues, con el listado de derechos alumbrados en el texto constitucional. La mención de "leyes" mantenida en la norma del art. 542 ha de entenderse como referida a disposiciones legales dictadas en desarrollo de los derechos fundamentales. Entre aludidos derechos fundamentales entrarán en la órbita aplicativa de la regla legal aquellos que por su propia naturaleza puedan responder al mecanismo que la norma penal prevé. Ha de tratarse de derechos o libertades públicas para cuyo ejercicio el ciudadano necesite realizar una conducta que pueda ser impedida por la autoridad o funcionario público".

2. Partimos, pues, de la anterior jurisprudencia, y, sentado que nos encontramos ante un motivo por error iuris, conviene recordar que hemos de partir del más absoluto respeto a los hechos probados, de manera que, siendo esto es así, no cabe variación alguna de su literalidad, ni directa, ni indirecta, por la vía de introducir matizaciones a los mismos, con las que alterar el juicio de subsunción que ha de ser objeto de revisión.

Sin perjuicio de remitirnos a los hechos probados de la sentencia de instancia, podemos aquí recordar que en ellos se declara que el condenado, Hipolito, como Alcalde Presidente de Los Pozuelos de Calatrava y conocedor los "derechos de participación, y sin causa que lo justifique, dentro del Expediente NUM000 (...) negó de forma persistente y contumaz, tanto verbal como por escrito, de forma directa o mediata, la consulta y entrega del expediente relativo "a los arcos" a la Concejala Portavoz del Grupo Popular (oposición), Magdalena, en las distintas ocasiones que la misma, en forma y mediante escrito presentado al efecto al citado Ayuntamiento lo solicitó, desde finales de 2017 (27/03/2018, 2/04/2018, 21/05/2018, 23/05/2018 y 5/12/2018)".

En el repaso que hacemos por la Jurisprudencia que ha tratado el delito contemplado en el art. 542 CP, ya hemos visto que ha venido interpretando el verbo "impedir", con que se define su acción nuclear, como comprendido en él cualquier acto que haga imposible el ejercicio del derecho de que se trate, que ha de partir de quien tenga el dominio funcional del hecho con el que se obstaculiza el real ejercicio de tal derecho, se valga, o no, de estratagemas formales para ello. En el caso, no se ha criminalizado cualquier falta de información o denegación de documentación, como se apunta en el recurso, sino que la condena se debe una actitud obstruccionista por parte de quien, aprovechándose de su posición como alcalde, se coloca en una situación de abuso de poder, siendo de esta manera, según hemos visto, como actuó el condenado, y así lo revelan, de forma categórica, menciones como "sin causa que lo justifique" o que "negó de forma persistente y contumaz".

Frente a esta realidad fáctica, al igual que se hizo con ocasión del recurso de apelación, se buscan lo que no se puede considerar sino pretextos, como que todas las solicitudes de acceso a los expedientes fueron admitidas, lo que no es cuestión de negar, porque, aunque formalmente así fuera, no es incompatible con reconocer una actitud obstruccionista para su real acceso, que queda evidenciada con excusas tan simples, como esa alegada dificultad para localizar el expediente, o la falta de secretario y de medios en el ayuntamiento para facilitarlo, que, además de que son inasumibles para desactivar los hechos probados, no cabe tenerlas en consideración, tanto porque no se encuentran recogidas en ellos, como porque son incompatibles con la categórica redacción de los mismos.

En resumen, concurriendo cuantos elementos para integrar los hechos en el delito contemplado en el art. 542 CP, procede la desestimación del recurso.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 901 LECrim., procede condenar al recurrente pago de las costas habidas con ocasión de su recurso.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido

NO HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Hipolito contra la sentencia 103/2022, dictada con fecha 23 de mayo de 2022 por la Sección nº 2 de la Audiencia Provincial de Ciudad Real, en RP Apelación 57/2022, que se confirma, con imposición de costas al recurrente.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.