Competencia municipal para regular juegos de azar respetando la normativa estatal y autonómica

Tribunal Supremo , 25-01-2024
, nº , rec.5662/2023,  

Pte: Arozamena Laso, Angel Ramón

ECLI: ES:TS:2024:810A

ANTECEDENTES DE HECHO 

Proceso de instancia y resolución judicial recurrida.

1. El Pleno del Consejo Municipal del Ayuntamiento de Barcelona, por acuerdo de 30 de abril de 2021, aprobó definitivamente el Plan Especial Urbanístico para la regulación de los juegos de azar en la ciudad de Barcelona.

2. La representación procesal de la Patronal del Joc Privat de Catalunya presentó recurso contencioso-administrativo nº 240/2021 contra la anterior resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), dictándose sentencia, de 21 de marzo de 2023, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo y se declara la nulidad de los artículos 15 y 16 y la disposición transitoria primera y segunda de la citada disposición general.

3. La sentencia, en lo que ahora interesa, basa su decisión de estimación parcial en los argumentos contenidos en el fundamento de derecho tercero, concluyendo que: "[...] Intenta el Ayuntamiento reconducir su competencia a la de urbanismo. Sin embargo, no hemos de olvidar que la competencia de urbanismo es una materia de interés intrínsecamente municipal, sin dejar de estar afectadas otras disposiciones legales sectoriales.

Existen ejemplos en la práctica diaria actual de los órganos de lo Contencioso administrativo que ponen de manifiesto como los problemas de colisión competencial entre el Estado y los Entes Locales están generando una altísima litigiosidad. En concreto, buen ejemplo lo encontramos en el ámbito de las telecomunicaciones en que los Ayuntamientos están intentando regular el despliegue de la red de telefonía móvil mediante ordenanza. Es cierto que los Ayuntamientos son titulares de la potestad reglamentaria y disponen de las ordenanzas como instrumento propio de actuación municipal para el desarrollo de sus competencias de acuerdo con el artículo 4,1, a) LRBRL. Sin embargo, esta potestad, como dice la STS de 26 de julio de 2006 šha de ser ejercida inexcusablemente dentro de sus competencias y..., dentro del límite que representan las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias".

Pues bien, lo que no es dable al Ayuntamiento es que entre a regular, vía ordenanza, materias que ya han quedado reguladas por la Administración Autonómica que es la que detenta la competencia en materia de juegos. De esta forma, la ordenanza controvertida viene a regular aspectos que ya han sido contemplados por la norma autonómica en materia de juego, la ley 15/1984 y por el decreto 549/1983 y qué consisten en las condiciones de emplazamiento de los establecimientos de juegos de azar [...]

Por tanto, es evidente que la ordenanza discutida ha venido a regular un aspecto de la normativa sectorial del que la competencia le compete a la Comunidad Autónoma y que ya ha sido regulada (por el Decreto 37/2010) y que no se limita a reproducir dicha norma, sino que la contraviene de modo que viene a incluir más restricciones a los establecimientos de este tipo".

4. Contra la anterior sentencia presentó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona.

Preparación del recurso de casación.

1 . La parte recurrente, la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como infringidos los artículos 137 y 140 de la Constitución y el artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local.

2. Razona que tales infracciones han sido relevantes y determinantes de la decisión adoptada en la resolución recurrida, toda vez que la sentencia vulnera el principio de autonomía local, al no reconocer la capacidad del Ayuntamiento de Barcelona para incidir en las actividades del sector de los juegos de azar a través del ejercicio de las potestades que le atribuye el artículo 4.1 de la LBRL, entre las que se incluye la planificación urbanística.

3. Subraya que la normativa que entiende vulnerada forma parte del Derecho estatal o del de la Unión Europea.

4. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque se dan los supuestos previstos en el artículo 88.2, letras b), c) y g) y las presunciones contenidas en el artículo 88.3, letras a) y c) LJCA.

Auto teniendo por preparado el recurso de casación y personación de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección segunda) tuvo por preparado el recurso de casación por medio de auto de 19 de junio de 2023, habiendo comparecido la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona -como parte recurrente- y de la Patronal del Joc Privat de Catalunya -como parte recurrida-, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Requisitos formales del escrito de preparación.

En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación ha sido presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 86 LJCA) y por quien está legitimado, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.

De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la resolución de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia, así como su relevancia en el sentido del fallo.

Cuestión litigiosa y marco jurídico.

La cuestión litigiosa planteada por la parte recurrente se refiere a la potestad municipal para regular los establecimientos de juego de azar y los límites al ejercicio de esta potestad, todo ello a través del ejercicio de las potestades que le atribuye el artículo 4.1 de la LBRL, entre las que se incluye la planificación urbanística.

Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso.

El recurrente, como se ha señalado en el Hecho segundo punto cuarto anterior, invoca las presunciones establecidas en el artículo 88.3 letras a) y c) LJCA, además de los motivos de interés casacional previstos en el artículo 88.2. letras b), c) y g) LJCA. La Sección considera que la parte recurrente ha realizado el imprescindible esfuerzo argumental, en relación con la concurrencia del interés casacional objetivo invocado en el escrito de preparación del recurso.

Al respecto, se constata la necesidad de conformar jurisprudencia de esta Sala en relación con la cuestión de la regulación específica de los establecimientos de juego desde el punto de vista competencial, teniendo presente la existencia de un pronunciamiento - sentencia de 8 de febrero de 2001 (rec. 5009/1995)- en el que la Sala, tras aseverar que a pesar de que no se debe entrar en "el enjuiciamiento basado en Derecho autonómico", estima que la sentencia recurrida resultaba conforme a derecho en cuanto declaraba que la regulación contenida en la norma controvertida -ordenanza del Ayuntamiento de Mollet del Vallés sobre las condiciones de seguridad y las urbanísticas de los establecimientos de juegos de azar- se había dictado extralimitándose de la competencia municipal, toda vez que las competencias locales debían ejercerse "de acuerdo con la legislación sectorial estatal y autonómica".

Se comprueba, asimismo, que en el supuesto enjuiciado se ha declarado parcialmente nula una disposición de carácter general que presenta trascendencia suficiente (Plan Especial Urbanístico para la regulación de los juegos de azar en la ciudad de Barcelona). Existen, en este sentido, varios asuntos admitidos sobre análoga cuestión, entre los que pueden citarse los recursos de casación 8754/2022 (auto de 22 de febrero de 2023), 2556/2023 (auto de 21 de julio de 2023) o el 3878/2023, que se admite por auto aprobado en la misma fecha que el presente.

Admisión del recurso de casación. Normas objeto de interpretación.

1. Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma norma, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de la siguiente cuestión:

Determinar si los municipios tienen competencia, y en su caso a través de qué título o títulos competenciales, para regular la apertura y funcionamiento de establecimientos de juego en el término municipal y los límites, en su caso, de dicha competencia.

2. Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son:

Los artículos 137 y 140 de la Constitución y los artículos 4 y 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicación y remisión.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Quinta de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

FALLO 

1.º) Admitir el recurso de casación n.º 5662/2023, preparado por la representación procesal del Ayuntamiento Barcelona, contra la sentencia de 21 de marzo de 2023, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso nº 240/2021.

2.º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si los municipios tienen competencia, y en su caso a través de qué título o títulos competenciales, para regular la apertura y funcionamiento de establecimientos de juego en el término municipal y los límites, en su caso, de dicha competencia.

3.º) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las mencionadas en el Razonamiento Jurídico Cuarto, apartado 2, de este auto.

4.º) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Remitir las actuaciones para su tramitación y decisión a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme ( artículo 90.5 LJCA).

Así lo acuerdan y firman.