Colaboración normativa de los municipios: necesidad de concretar el sujeto pasivo en la ordenanza fiscal

Tribunal Supremo , 11-10-2022
, nº 1279/2022, rec.1310/2021,  

Pte: Berberoff Ayuda, Dimitry-T

ECLI: ES:TS:2022:3697

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación.

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJM núm. 676/2020 de 6 de noviembre, que desestimó el recurso de apelación núm. 697/2020, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Alcalá de Henares contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 14 de Madrid de 1 de junio de 2020 (procedimiento 150/2018).

Tramitación del recurso de casación.

1.- Preparación del recurso. El procurador don Antonio Ramón Rueda López, en representación de Ocaso, S.A. Seguros y Reaseguros, mediante escrito de 25 de enero de 2021 preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 6 de noviembre de 2020.

La abogada doña María Teresa Santiago Garde, en representación del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, mediante escrito de 21 de enero de 2021 preparó el recurso de casación contra la misma sentencia.

El TSJM tuvo por preparado el recurso de casación por Ocaso, S.A. Seguros y Reaseguros en auto de 15 de febrero de 2021, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

Por auto de 7 de abril de 2021, y a instancias de la representación del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, el TSJM rectificó el auto de 15 de febrero de 2021 en el sentido de tener por preparado el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares.

2.- Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación preparado por el ayuntamiento de Alcalá de Henares e inadmitió el recurso de casación preparado por Ocaso, S.A. Seguros y Reaseguros, por medio de auto de 17 de noviembre de 2021, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

"3º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Matizar, reforzar o completar la jurisprudencia del Tribunal Supremo a fin de determinar si la Ordenanza fiscal número 16 analizada, reguladora de la tasa por la prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, aprobada por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, cumple lo dispuesto en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, en particular, si permite delimitar suficientemente al sujeto pasivo a fin de considerar como contribuyentes a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, y como sustituto del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio.

4º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser interpretadas, los artículos 16, 20, 23 y 24 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA."

3.- Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La abogada doña María Teresa Santiago Garde, en representación del Ayuntamiento de Alcalá de Henares, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 12 de enero de 2022, que observa los requisitos legales.

Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que esta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación de los artículos 20 y 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ("LGT"), "BOE" núm. 302, de 18 de diciembre, con relación a los artículos 16, 20.4 k, 23 y 24 y Disposición Adicional Decimoséptima del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLHL"), "BOE" núm. 59, de 9 de marzo, y con relación a la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, "BOE" núm. 168, de 15 de julio.

Sintetiza que la doctrina jurisprudencial fijada en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 2021 puede resumirse como sigue:

A) Que al amparo de lo establecido en el artículo 20 TRLHL, puede exigirse una tasa por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos por un Ayuntamiento, en los casos en los que el servicio público es prestado de forma efectiva por la Administración autonómica, cuyo hecho imponible se entiende producido con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica del servicio.

B) El sujeto pasivo queda suficientemente delimitado, y sí cabe considerar contribuyentes a los titulares de inmuebles que resulten beneficiados o afectados por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos; y, como sustitutos del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio, en tanto en cuanto se ponen en lugar de los titulares de inmuebles asegurados.

C) Resulta respetuoso con los principios de capacidad económica, igualdad y equivalencia en las tasas, así como con lo establecido en el artículo 24 del TRLHL, un método de cuantificación en el que el coste del servicio público viene representado por el importe satisfecho por el Ayuntamiento de la Comunidad Autónoma prestadora del servicio, y en el que se regula una cuota catastral del inmueble y una liquidación a cuenta del sustituto del contribuyente (entidades o sociedades aseguradoras) equivalente al 15% (Torrejón de Ardoz), 7,5% Rivas Vaciamadrid, de las primas recaudadas por los ramos que cubren los incendios en el ejercicio inmediato anterior al devengo (apunta que en el caso de Alcalá de Henares será el 5%).

A este respecto, reseña que el Tribunal Supremo, en las ya citadas sentencias de 15 de septiembre de 2021, ha fijado doctrina en la que el hecho imponible se entiende producido con independencia de que se solicite o no una prestación directa y específica del servicio; ello es determinante para fijar si está suficientemente delimitado el sujeto pasivo en la Ordenanza que nos ocupa.

Afirma que del beneficio especial y particular que, tanto los titulares de inmuebles como las aseguradoras reciben de la prestación del servicio por el Ayuntamiento, se puede inferir que las entidades aseguradoras además de sustitutos de los propietarios de inmuebles pueden configurarse como sujetos pasivos.

Estima infringido el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE), consecuencia del principio de legalidad, protegido por la vía del art 24 CE.

Sostiene que no puede considerarse que el artículo 3 de la Ordenanza Fiscal núm.16 de Alcalá de Henares contenga expresión alguna ajena al tenor literal del artículo 23 del TRLHL, de modo que no podría ser declarado nulo, salvo que, simultáneamente, se cuestionase de alguna manera la validez y eficacia jurídica del repetido artículo 23 TRLHL.

El estudio conjunto del total contenido de la Ordenanza Fiscal núm. 16 de Alcalá de Henares lleva a la siguiente conclusión: el conjunto de liquidaciones de la tasa, giradas anualmente a las compañías aseguradoras (como sustitutas de sus asegurados), constituye tan solo una parte del total coste previsible a abonar al Ayuntamiento de Alcalá de Henares en concepto de la repetida tasa, ya que la Ordenanza no impide la posibilidad de liquidar la tasa a los titulares de bienes y derechos no asegurados, una vez conocidas todas sus características y circunstancias y las del siniestro que dio origen a la necesidad de prestación del servicio público, si bien para ello el Ayuntamiento tendría que disponer de la completa información necesaria a tal fin.

4.- Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). El procurador don Antonio Ramón Rueda López, en representación de Ocaso, S.A. Seguros y Reaseguros, presentó escrito de oposición de fecha 1 de marzo de 2022.

Para fundamentar la desestimación del recurso de casación, argumenta, en síntesis, que los razonamientos de la sentencia recurrida (que comparte) son los siguientes:

i. No queda determinada en la Ordenanza la figura del sujeto pasivo de la tasa. No se determina quién es el contribuyente, sino solo el sustituto (las entidades aseguradoras).

ii. La indeterminación del sujeto pasivo contribuyente de la tasa supone que el sustituto (las entidades aseguradoras) no pueda repercutir contra el primero, en la práctica, el pago de la Tasa.

iii. Aunque se admitiera, a efectos puramente dialécticos, que la figura del sujeto pasivo contribuyente queda determinada en la Ordenanza, esta vulneraría el principio de igualdad y capacidad económica, al identificar únicamente como tales a los titulares de bienes asegurados, pero no a los titulares de bienes no asegurados.

Considera que ni la Ordenanza de Alcalá de Henares, ni el resto de las ordenanzas analizadas por esta Sala, determinan el sujeto pasivo de manera conforme con el ordenamiento jurídico.

Así, aprecia que el artículo 3 de la Ordenanza es manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico, fundamentalmente, por los siguientes motivos:

(i) En la Ordenanza que aprueba la tasa no es posible identificar ni determinar al sujeto pasivo beneficiario efectivo de la misma, lo que infringe los artículos 16, 20.1.B), 20.4 k) y 23 del TRLHL.

(ii) La Ordenanza infringe el artículo 36 de la LGT, en tanto que no existe en su regulación cuota del contribuyente, esto es, no se regula la obligación tributaria principal que debe ser cumplida por el sustituto del contribuyente, impidiendo, además, con ello, la repercusión del tributo.

(iii) La propia configuración del sujeto pasivo y de la cuota tributaria vulneran el principio de igualdad ante la Ley ( artículo 14 de la Constitución Española) con relación al principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 de nuestra Carta Magna.

Por otro lado, alerta sobre las diferencias entre la Ordenanza de Alcalá y las dos analizadas por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 15 de septiembre de 2021 (Ordenanzas de Rivas y Torrejón).

Concluye, finalmente, que la Ordenanza no delimita al sujeto pasivo de la tasa cuando considera como contribuyentes, en genérico, a toda persona física o jurídica que resulte beneficiada o afectada por la prestación, a cargo del Ayuntamiento, de los servicios de emergencia, con infracción de los artículos 16, 20, 23 y 24 del TRLHL; 3.2, 19, 29, 34.1.k) y 36 de la LGT, y 14 y 31.1 de la CE.

5.- Votación, fallo y deliberación del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 3 de marzo de 2022, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 14 de julio de 2022 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 4 de octubre de 2022, fecha en que comenzó su deliberación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La controversia jurídica.

El debate suscitado a través del presente recurso de casación ofrece, una vez más, la posibilidad de analizar el grado de determinación de los obligados tributarios en una tasa, elemento estructural de todo tributo.

En sentencias de 15 de septiembre de 2021 (recursos de casación RCA 4773/2019, ECLI:ES:TS:2021:3473; RCA 4763/2019, ECLI:ES:TS:2021:3485; RCA 3949/2019, ECLI:TS:2021:3482 y RCA 683/2018, ECLI:ES:TS:2021:3481) hemos abordado ya esta cuestión, concluyendo que, con relación a ordenanzas fiscales aprobadas por otros consistorios madrileños -de la misma naturaleza que la que aquí nos ocupa pero con distinta redacción-, el sujeto pasivo quedaba suficientemente delimitado a partir de una interpretación conjunta de los preceptos relativos a la determinación del sujeto pasivo y a la cuantificación de la cuota.

En efecto, en aquellos recursos considerábamos como sujetos pasivos contribuyentes a los titulares de inmuebles, beneficiados o afectados por el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos; y como sustitutos del contribuyente, a las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio, en tanto se ponen en lugar de los titulares de inmuebles asegurados.

También ahora debemos analizar el alcance o grado de concreción de la ordenanza con relación a la determinación del sujeto pasivo, indagando la perspectiva que la ordenanza ofrece a efectos de su individualización, como beneficiarios o favorecidos del servicio de prevención y extinción de incendios, de ruinas, de construcciones y derribos y salvamentos.

En definitiva, se plantea si la referida doctrina, decantada por nuestras sentencias precedentes, es aquí trasladable sobre la base del matiz o circunstancia de que la Ordenanza que ofrece cobertura a la liquidación discutida no contiene un precepto relativo a la cuantificación de la cuota, presentando distinta redacción a la de otras ordenanzas ya analizadas.

Remisión a la jurisprudencia.

El planteamiento anteriormente descrito ha sido analizado en nuestra sentencia 731/2022, de 14 de junio, recurso de casación 6083/2020, por lo que, atendiendo a razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, nos remitiremos a continuación a lo argumentado y declarado en aquel pronunciamiento, en cuyo Fundamento de Derecho Tercero, hemos fijado el criterio interpretativo con relación a la cuestión de interés casacional, partiendo de la previa sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, rca. 4773/2019, en los siguientes términos:

"El artículo 15.1 del TRLRHL establece que, tratándose de tributos potestativos, los entes locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

Nos encontramos ante un tributo potestativo, puesto que tal carácter tiene la lasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos.

El artículo 16 del TRLRHL, cuya rúbrica es "Contenido de las ordenanzas fiscales", dispone en su apartado 1 que las ordenanzas fiscales a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior contendrán, al menos: a) La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, período impositivo y devengo. b) Los regímenes de declaración y de ingreso. c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

Pues bien, el acuerdo de imposición del Pleno del Ayuntamiento de Alcalá de Henares señala que:

(i) El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece las competencias de los municipios que la doctrina ha denominado como básicas, y así en su apartado 2, c) se dispone que "el municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

c) Protección civil, prevención y extinción de incendios".

(ii) Por su parte, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, regula en sus artículos 20 y siguientes las tasas, cuando dice "las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos".

(iii) El párrafo k) del apartado 4 de este articulo 20, describe como tasa la que se pueda exigir por la prestación de los "servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio y la cesión del uso de maquinaria y equipo adscritos a estos servicios, tales como escalas, cubas, motobombas, barcas, etcétera".

Dicho eso, añade (iv) que "No cabe duda que el mantenimiento de un servicio de estas características supone unos costes muy importantes, que actualmente sufraga el Ayuntamiento, sin que suponga coste alguno ni para los ciudadanos ni para las entidades o sociedades que cubren este tipo de riesgo por bienes situados en el municipio".

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dicho Ayuntamiento acuerda la imposición de la tasa por la prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, y en su virtud, se procede a la aprobación por el Ayuntamiento Pleno de la correspondiente ordenanza fiscal reguladora, en cuya disposición final se establece que entrará en vigor el día de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y comenzará a aplicarse a partir de 1 de enero de 2014, permaneciendo en vigor hasta su modificación o derogación expresas.

Esta Ordenanza, por tanto, es la que resulta aplicable a los ejercicios que ahora nos ocupa, en este recurso, 2014, 2015 y 2016, puesto que la misma no se modificó hasta 2020, con efectos 1 de enero de 2021.

Centrándonos ya en el texto aplicable de la Ordenanza hemos de reparar en que define el hecho imponible en su artículo 2.1 en estos términos:

"Constituye el hecho imponible de la tasa el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, de construcciones y derribos, salvamentos y otros análogos, con independencia de que se solicite o no una prestación directa y especifica del servicio, prestado por este Ayuntamiento con medios de la Comunidad de Madrid, surgiendo la obligación de contribuir por la existencia de dicho servicio y por la disponibilidad permanente de los medios materiales y personales adscritos al mismo para actuar ante situaciones de riesgo".

También, y sobre todo, debemos hacer hincapié en que los sujetos pasivos (el contribuyente y el sustituto) se definen de la manera siguiente:

"Son sujetos pasivos contribuyentes las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios a que se refiere el artículo anterior.

Tendrán la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente y vendrán obligadas al pago de la tasa las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo en el municipio".

Por su parte, también es importante, por lo que después se dirá, reproducir los preceptos de la Ordenanza relativos a la cuota y a las normas de gestión, que se contienen en los artículos 6 y 7, y cuya redacción es la siguiente:

"Artículo 6. 1. Antes del 1 de mayo de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a ingresar, a cuenta de la posterior liquidación, mediante la correspondiente autoliquidación el 5 por 100 de las primas recaudadas, en el ramo de incendios, en el ejercicio precedente al anterior al del devengo.

2. Antes del 15 de octubre de cada año, las entidades aseguradoras estarán obligadas a comunicar a la Administración Municipal el importe total de las primas recaudadas en el ramo de incendios, en el ejercicio inmediato anterior al del devengo, a los efectos de practicar las oportunas liquidaciones o, en su caso, las devoluciones que pudieran corresponder en el supuesto de que el pago realizado a cuenta exceda del importe de la cuota de la tasa.

3. Las liquidaciones que correspondan serán notificadas a los sujetos pasivos en los términos y con las condiciones establecidas en el artículo 62 de la Ley General Tributaria y en los artículos 36, 69 y siguientes de la ordenanza fiscal general de gestión, inspección y recaudación.

Artículo 7. El Ayuntamiento podrá suscribir convenios con las entidades y organizaciones representativas de las compañías y sociedades aseguradoras, con la finalidad de simplificar el cumplimiento de las obligaciones formales y materiales derivadas de esta tasa. Las entidades y compañías que no se adhieran a los mismos, quedarán sujetas a las normas de gestión, liquidación y pago previstas en la presente ordenanza".

Formalmente, pues, la Ordenanza parece cumplir con lo dispuesto en el mencionado artículo 16 del TRLRHL, puesto que, en efecto, define el hecho imponible y los sujetos pasivos; cuestión distinta, y esa es la clave en el presente recurso, es si tal definición cumple el principio de reserva de ley, en particular, puesto que es ahora lo único que interesa, si la definición del sujeto pasivo contribuyente -y por extensión, el sujeto pasivo sustituto- delimita ese elemento esencial del tributario con la claridad y precisión exigidas.

Es evidente que la Ordenanza cuestionada parte de que el artículo 23.1 del TRLRHL define a los contribuyentes que nos ocupan en esos términos:

"Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria: (...)

b) Que soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.4 de esta ley".

Y también parte de que la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 23 TRRHLH considera sustitutos del contribuyente:

"c) En las tasas establecidas por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo.

d) En las tasas establecidas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos o carruajes a través de las aceras y por su construcción, mantenimiento, modificación o supresión, los propietarios de las fincas y locales a que den acceso dichas entradas de vehículos, quienes podrán repercutir, en su caso, las cuotas sobre los respectivos beneficiarios".

No ha tenido en cuenta que la reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo, en particular, el grado de concreción exigible es máximo cuando nos referimos al hecho imponible (Cfr. nuestra sentencia de 14 de marzo de 2022, rec. cas. 721/2020) y al sujeto pasivo. No puede ignorarse, por lo demás que "el ámbito de colaboración normativa de los municipios en relación con los tributos locales es mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal", por dos razones: porque "las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano, el Pleno del Ayuntamiento, de carácter representativo" y porque la "garantía de autonomía local impide que la Ley contenga una regulación agotadora de una materia como los tributos locales, donde está claramente presente el interés local" ( STC 132/2001, de 8 de junio).

Más recientemente, el ATC 111/2017, de 18 de julio ha declarado que "en general, hemos señalado que la reserva de ley tributaria es relativa o, lo que es lo mismo, limitada a la creación ex novo del tributo y a la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (entre otras muchas, SSTC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 4, y 150/2003 , de 15 de junio, FJ 3). Por ello, dicha reserva de ley admite la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley y siempre que se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad [entre otras, SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 6 c), y 102/2005 , de 20 de abril, FJ 7].

En particular, cuando se trata de la regulación de los tributos locales, la reserva de ley "ve confirmada su parcialidad, esto es, la restricción de su ámbito" [ SSTC 19/1987 , de 17 de febrero, FJ 4, y 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)], pues la reserva de ley prevista en el artículo 31.3 CE no puede entenderse desligada "de las condiciones propias del sistema de autonomías territoriales que la Constitución consagra (art. 137) y específicamente de la garantía constitucional de la autonomía de los municipios ( art. 140)", tanto más cuando el artículo 133.2 CE establece la posibilidad "de que las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales establezcan y exijan tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes", procurando así la Constitución "integrar las exigencias diversas en este campo, de la reserva de Ley estatal y de la autonomía territorial, autonomía que, en lo que a las corporaciones locales se refiere, posee también una proyección en el terreno tributario, pues estas habrán de contar con tributos propios y sobre los mismos deberá la Ley reconocerles una intervención en su establecimiento o en su exigencia, según previenen los artículos 140 y 133.2 de la misma Norma fundamental" [ STC 233/1999 , de 16 de diciembre, FJ 10 b)]".

El problema reside en si esa definición, en particular, la relativa a los sujetos pasivos respeta el principio de reserva de ley, y consideramos que esta concreta ordenanza no lo respeta.

La Ordenanza, simplemente, se limita a disponer que "son sujetos pasivos contribuyentes, las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley General Tributaria , que resulten beneficiadas o afectadas por el mantenimiento de los servicios de emergencia a los que se refiere el artículo anterior ". Esto es, se ciñe a reproducir la fórmula normativa genérica que define el concepto de sujeto pasivo contribuyente de la tasa del artículo 23 TRLHL: "son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas, así como las entidades a que se refiere el artículo 35 de la Ley 58/2003 de 17 de Diciembre, General Tributaria [...] que resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las entidades locales". No da ni un paso más, en aras de definir con la claridad y precisión exigida la noción de sujeto pasivo contribuyente. En otras palabras, la Ordenanza no colabora, como es preciso, con la Ley en la definición.

En las sentencias, cuya extensión al presente recurso está en el centro del debate, en cambio, sí consideramos que dicha colaboración se llevaba a cabo. Es cierto que el contenido de su artículo 3 era el mismo que el de la Ordenanza de Alcalá de Henares y, por tanto, adolecían del mismo problema, pero sucede que en las ordenanzas de los municipios madrileños a los que se refieren tales sentencias, existían otros artículos cuya interpretación nos permitió identificar correctamente el sujeto pasivo contribuyentes.

Por todas ellas, en la sentencia núm. 1127/2021 de 15 de septiembre, dictada en el RCA 4773/2019, afirmamos:

"Ahora bien, ¿en quién está pensando exactamente el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz? La lectura del artículo 5 de la Ordenanza recurrida nos da la solución acerca de quiénes son los contribuyentes.

El artículo 5 en su apartado primero establece que "el cálculo de la cuota tributaria que, de forma individualizada, corresponde a cada sujeto pasivo contribuyente vendrá determinada por la aplicación de la siguiente fórmula:

Cuota tributaria =

Donde,

Cg es el coste el mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Arroz, en el ejercicio inmediato anterior a aquel al que se refiere el devengo;

VCi es el valor catastral de la construcción que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario en el ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa;

y VCt representa la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles que constan en las matrículas del impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica del ejercicio inmediato anterior al que se refiere el devengo de la tasa.

La regulación del sujeto pasivo a título de contribuyente, que lleva a cabo la ordenanza recurrida, no es, desde luego, un dechado de claridad, pero no es menos cierto que si se analiza este artículo, referido a la cuantificación, veremos que, por un lado, aunque no utilice esa expresión, está hablando, en primer lugar, de la base imponible, pues no es otra cosa el coeficiente Cg, el coste de mantenimiento del servicio de prevención y extinción de incendios y salvamentos en Torrejón de Ardoz. En segundo lugar, el cálculo de la cuota individualizada que corresponde satisfacer al sujeto pasivo contribuyente, se calcula de la forma expresada en la Ordenanza, que atiende tanto al valor catastral de la construcción (es decir, sin tener en cuenta el valor del suelo) que consta en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del obligado tributario (VCI) así como a la suma de los valores catastrales de la construcción de la totalidad de los bienes inmuebles, que constan en las matrículas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, de características especiales y de naturaleza rústica (VCt).

En definitiva, la Ordenanza está pensando, exclusivamente, en los titulares de inmuebles, no en los titulares de otros bienes o derechos, y, además, sin diferencia entre inmuebles asegurados e inmuebles no asegurados. No está pensando en otro tipo de bienes, opción municipal que no nos parece lesiva del principio de igualdad, dado que no resulta irrazonable y está justificada, y es proporcionada la diferencia".

El citado artículo 5 de la Ordenanza de Torrejón de Ardoz no tiene un equivalente en la Ordenanza de 2013 del Ayuntamiento de Alcalá de Henares. Por tanto, esa interpretación no es posible.

Lógicamente, la figura del sustituto no se puede entender sin conectarla con la del contribuyente. En resumen, para que haya un sustituto tiene que existir un contribuyente. Si no existe éste, no puede existir aquel. En esta ocasión no está identificado correctamente el contribuyente.

En ese sentido, el apartado 1 del artículo 36.LGT establece que "es sujeto pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto del mismo". Téngase presente que, según el apartado 1 del artículo 20 de la LGT, "el hecho imponible es el presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria principal". El sustituto no realiza el hecho imponible, ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en al apartado 3 LGT, "por imposición de la ley y en lugar del contribuyente, está obligado a cumplir la obligación tributaria principal, así como las obligaciones formales inherentes a la misma". El sustituto realiza un presupuesto de hecho diferente del hecho imponible, un presupuesto de hecho específico, de manera que, si no lo realiza, no estará obligado a cumplir la obligación tributaria principal en lugar del contribuyente.

Nada impide, por lo demás, aunque no esté expresamente previsto en la Ordenanza recurrida, que el sustituto pueda exigir al contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36.3 LGT, puesto que ninguna ley señala otra cosa distinta.

En realidad, pese a la terminología utilizada, el sustituto del contribuyente (las compañías aseguradoras) no son tales. La figura del sustituto del contribuyente, propiamente, tiene un cometido distinto en la configuración actual del ordenamiento, al que ha aludido el Tribunal Constitucional: facilitar la gestión del impuesto ( ATC 456/2007 , de 12 de diciembre, FJ 7). Por esa misma razón el presupuesto legal que llama al sustituto a ocupar esa situación, y a que se refiere el artículo 36.3 LGT al definir la figura (...) debe ser, necesariamente, un presupuesto jurídico distinto del hecho imponible (el supuesto de hecho de la sustitución como consecuencia jurídica).

Por lo demás, no está claro, en esta ocasión, si las compañías de seguros están contribuyendo por una tasa o por un impuesto. Sea una cosa u otra, en todo caso, ello no es conforme a derecho.

[...]"

Contenido interpretativo de esta sentencia y resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

Por las razones expuestas, remitiéndonos a la doctrina que fijamos en la transcrita sentencia 731/2022, de 14 de junio, rca. 6083/2020, declaramos, ahora, a efectos del artículo 93.1 LJCA, que "la Ordenanza Fiscal de la Tasa por la Prevención y Extinción de Incendios, de prevención de Ruinas, de Construcciones y Derribos, Salvamentos y otros análogos de Alcalá de Henares, publicada en el BCM núm. 264 de fecha 6 de noviembre de 2013 y que entró en vigor el 1 de enero de 2014 (Disposición Final), no cumple lo dispuesto en el artículo 16 Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, puesto que el sujeto pasivo contribuyente no queda suficientemente delimitado, y, por extensión, tampoco el sujeto pasivo sustituto."

Teniendo en consideración que la sentencia impugnada es conforme con la doctrina que se acaba de exponer, procedemos a desestimar el presente recurso de casación.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Fijar como criterio interpretativo de esta sentencia el expresado al Fundamento de Derecho Tercero, por remisión a lo declarado en nuestra sentencia 731/2022, de 14 de junio, rca. 6083/2020.

2.- No haber lugar al recurso de casación 1310/2021, interpuesto por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJM núm. 676/2020 de 6 de noviembre, que desestimó el recurso de apelación núm. 697/2020, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Alcalá de Henares contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 14 de Madrid de 1 de junio de 2020 (procedimiento 150/2018).

3.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.