Carácter temporal del contrato laboral de colaboración social suscrito por la Administración

Tribunal Supremo , 31-01-2020
, nº 90/2020, rec.4629/2017, BOE 56

Pte: Lourdes Arastey Sahún, María

ECLI: ES:TS:2020:432

ANTECEDENTES DE HECHO 

Con fecha 6 de abril de 2017 el Juzgado de lo Social nº 31 de los de Madrid dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"1)- La parte actora Dª Susana ha venido trabajando para la entidad demandada el Ministerio de Justicia desde el 25-3-10 realizando funciones de colaboradora social en la sede de la Abogacía del Estado, habiendo celebrado ambas partes un contrato de colaboración social por el la que la actora prestaba sus servicios como auxiliar administrativa percibiendo una retribución fija mensual de 576 euros brutos.

2)- En fecha 18-2-10 la Abogacía del Estado remitió escrito al Servicio Regional de Empleo, haciendo constar que "se pone de manifiesto la ausencia transitoria de personal funcionario en calidad de auxiliar administrativo", que está produciendo una acumulación de tareas que hace imposible su atención por el personal existente y dificultando gravemente el funcionamiento normal de aquélla", por lo que desea acogerse al RD 1445/82, comprometiéndose a abonar la diferencia entre el subsidio de desempleo y el importe total de la base reguladora de la prestación contributiva. En concreto solicita la ocupación de una plaza de auxiliar administrativo en el Gabinete de Estudios de la Abogacía General del Estado.

3)- En el informe dado por el SPEE a la actora para realizar el trabajo en régimen de "colaboración social", se establece en el punto 8: "la jornada de trabajo, descansos, días festivos y permisos, vacaciones y cualquier otro concepto, serán los que por analogía quepa equipararse a los trabajadores del organismo adscritos".

4)- La demandante es perceptora del subsidio de desempleo desde el 15-9-09 al 209-18, con una base reguladora diaria de 17,75 euros e importe mensual de 426 euros.

5)- La parte actora viene realizando las siguientes funciones administrativas: tareas de tratamiento de textos en Word y Excel relativos a la Unidad de escaneado de documentos; escaneado de documentos y grabación en REGES de los distintos expedientes; registro de entrada y salida de la documentación; manejo del correo electrónico de recepción y envió de documentos; control, conservación y clasificación de los expedientes generados en la unidad, para su envío al archivo general y grabación en la base de datos.

Dichas funciones son las mismas que realiza el personal funcionario con la categoría de auxiliar administrativo.

En la oficina hay cuatro funcionarios y la actora.

6)- En la RPT del Ministerio de Justicia de 1-4-16 para el personal laboral de la Administración del Estado, consta que todos los puestos de trabajo son a tiempo completo (clave 01).

7)- El personal al servicio de la Administración General del Estado debe realizar un horario de 37,5 horas semanales de trabajo efectivo.

8)- El personal funcionario que presta servicios en la Abogacía del Estado no tiene ningún control de entrada o salida.

9)- La actora debe realizar sus funciones en un horario de 9 a 14h, de lunes a viernes; si bien, al parecer, entra la primera en la oficina (sobre 8,30h) y se va la última (sobre 14,30h), pero no ha recibido ninguna orden o instrucción en éste sentido.

10)- Para el caso de estimar la demanda, sería de aplicación a las relaciones laborales entre las partes el III Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado, correspondiendo al Grupo 4 en jornada completa la retribución anual de 14.478,80 euros brutos anuales en 14 pagas (1206,56 euros brutos mensuales con prorrata) más 357 euros anuales por trienios (un trienio por cuantía mensual de 25,5 euros x 14 pagas y 2 trienios desde marzo de 2016 a razón de 51 euros). El complemento singular del puesto asciende a 35,41 euros/mes.

El art. 70,3 del Convenio exige que los complementos de puesto de trabajo, productividad e incentivos debe ser acordado por la CIVEA.

11)- La entidad demandada le abona su retribución mediante nómina en la cuantía de 571,50 euros brutos mensuales, constando la retención del IRPF. Durante el periodo de diciembre de 2015 a noviembre de 2016 ha percibido un total de 6.912 euros brutos anuales.

Para el caso de estimar totalmente la demanda, tendría derecho a percibir en concepto de diferencias salariales derivadas de la jornada completa durante el periodo de 1-12-15 al 30- 11-16 la cantidad de 7.002,32 euros sin el complemento de puesto (+ 424,41 con el complemento de puesto), así como la cantidad de 2.726,24 euros sin el complemento de puesto (( + 140,40 euros con complemento de puesto) durante el periodo del 1-12-16 al 31-3-17. Total devengado por jornada completa: 9.728,56 euros brutos sin complemento de puesto.

12)- Se agotó la vía previa administrativa.".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva:

"Que estimando parcialmente la demanda de derecho y cantidad interpuesta por Dª. Susana debo declarar y declaro el derecho de la actora a ostentar una relación laboral indefinida no fija a tiempo parcial con la Abogacía del Estado y el Ministerio de Justicia desde el 25-3-10, debiendo condenar a dicha entidad demandada a estar y pasar por la presente declaración y a abonar a la parte actora la cantidad de 6.485,70 euros brutos en concepto de diferencias salariales correspondientes al periodo de 1-12-15 al 31-3-17.".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la Abogacía del Estado y el Ministerio de Justicia ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la cual dictó sentencia en fecha 13 de octubre de 2017, en la que consta el siguiente fallo:

"Desestimando el recurso de suplicación formulado contra la sentencia de instancia, que se confirma en su integridad. Se condena en costas a la recurrente, fijándose en 400 euros el importe de los honorarios del letrado de la parte contraria interviniente en el recurso.".

Por la representación del Ministerio Fiscal se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina ante la misma Sala de suplicación, al amparo del art. 219.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS), por entender que la sentencia incurría en una interpretación errónea de la Disp. Final 2ª del Real Decreto-Ley 17/2014, de 28 de diciembre, en relación con el art. 272 de la Ley General de la Seguridad Social - LGSS- de 2015 (y con los arts. 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982).

Mediante escrito presentado el 1 de diciembre de 2017, el Ministerio de Justicia solicitó que el Ministerio Fiscal interesara la alteración de la situación jurídica particular resultante de la sentencia recurrida.

Por providencia de esta Sala de fecha 18 de septiembre de 2018 se admitió a trámite el presente recurso y se dio traslado del escrito de interposición y de los autos a la representación procesal de la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Por el Abogado del Estado, en representación del Ministerio de Justicia, se presentó escrito en el que se adhiere al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Ministerio Fiscal.

Por la letrada Dª. Begoña del Olmo López, en representación de la parte recurrida, se presentó escrito de impugnación.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 23 de enero de 2020, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

1. El objeto del presente recurso de casación unificadora se centra en la interpretación y aplicación de la Disp. Final 2ª del RDL 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales y otras de carácter económico, respecto de los trabajos de colaboración social. La sentencia recurrida confirma el reconocimiento de la laboralidad y el carácter indefinido no fijo de la relación, y el derecho a percibir la cantidad fijada en el fallo en concepto de diferencias salariales, argumentando que el contrato no obedecía a una causa temporal real y, por ello, no resultaba aplicable la citada norma legal.

2. Es el Ministerio Fiscal el que formula el presente recurso de casación para la unificación de doctrina al amparo del art. 219.3 LRJS, al tratarse de un supuesto de normas de reciente vigencia o aplicación, por llevar menos de cinco años en vigor en el momento de haberse iniciado el proceso en primera instancia, y no existir aún resoluciones suficientes e idóneas sobre todas las cuestiones discutidas que cumplieran los requisitos exigidos en el apartado 1 de dicho artículo.

Ciertamente, la norma a interpretar entró en vigor el 31 de diciembre de 2014, por lo que, en el momento de presentación de la demanda, llevaba vigente menos de cinco años. También resulta evidente que, en el momento de la formalización del recurso, no existían resoluciones idóneas para fundamentar una posible contradicción. Ambas circunstancias, unidas al carácter transitorio de la norma cuya interpretación se cuestiona, determinan la admisibilidad del recurso.

3. El Ministerio Fiscal denuncia la infracción, por interpretación errónea, de la aludida Disp. Final 2ª del RDL 17/2014, de 26 de diciembre, en relación con el art. 272 LGSS y con los arts. 38 y 39 del RD 1445/1982. Se sostiene en el recurso que la citada disposición permitía la continuidad de la colaboración social celebrada antes del establecimiento de dicha doctrina, "cualesquiera que sean las actividades" y, por ello, tanto si se realizan actividades de carácter permanente u ordinario, como de naturaleza meramente temporal.

1. La cuestión ha sido resuelta por la STS/4ª/Pleno de 24 enero 2020 (rcud. 86/2018), que da respuesta a otro recurso de casación unificadora del Ministerio Fiscal planteado en un litigio de características idénticas.

2. Los trabajos de colaboración social a los que se refiere el mencionado art. 272.2 LGSS (anterior 213.3) -cuyo su marco reglamentario se encuentra en el Capítulo V del RD 1445/1982, de 25 de junio, en la redacción dada a los preceptos allí contenidos por el RD 1809/1986, de 28 de junio- motivaron que esta Sala IV del Tribunal Supremo sostuviera en un primer momento su carácter temporal por razón de la propia predeterminación legal, sin que afectara a la naturaleza no laboral de la relación el hecho de que se tratase de trabajos o cometidos permanentes y habituales de la administración pública que recibía la prestación de servicios. Por ello, el cese del desempleado, a la finalización de la correspondiente prestación de desempleo, no podía ser considerado, en ningún caso, como un despido, dado que no estábamos en presencia de relación laboral ( STS/4ª de 5 julio 2012 -rcud. 3604/2011-). Mas tal doctrina fue rectificada por las dos STS/4ª/Pleno de 27 diciembre 2013 -rcuds. 2798/2012 y 3214/2012- que entendieron que era fraudulenta la utilización por parte de las administraciones públicas de los obligatorios trabajos de colaboración social para la realización de servicios que se corresponden con actividades normales y permanentes, sin que se haya justificado ningún hecho determinante de temporalidad, y, en tal caso, no jugaba la exclusión de laboralidad que pregona el art. 272.2 LGSS. Hemos sostenido que la temporalidad a la que alude el precepto legal no está referida a la duración máxima del vínculo, coincidente con la de la prestación o subsidio de desempleo; sino que la naturaleza del contrato debe predicarse, específicamente del trabajo o tareas objeto del contrato de colaboración social. Por ello, cuando no exista causa válida de temporalidad, la exención de laboralidad no despliega ningún efecto, ya que el contrato se habrá celebrado en fraude de ley y, por tanto, ello acarreará la consecuencia de que nos encontraremos ante un contrato de naturaleza claramente laboral, no temporal y el cese deberá ser considerado como despido (así lo hemos reiterado en las STS/4ª de 22 enero 2014 -rcud. 3090/2012- y 6 mayo 2014 -rcud. 906/2013-). En suma, la exigencia de temporalidad va referida al trabajo que se va a desempeñar y actúa con independencia de que se haya establecido una duración máxima del contrato en función de la propia limitación de la prestación de desempleo, de suerte que se exige a la administración pública contratante la acreditación de la obra, trabajo o servicio que se vaya a realizar y su exacta localización, así como la duración prevista del total de la obra, trabajo o servicio.

3. La cuestión que se suscita ahora es la de la coordinación de esa doctrina jurisprudencial con la repetida Disp. Final 2ª RDL17/2014, en la que se establece que: "Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (actual artículo 272.2), y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley (30 de diciembre de 2014), podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente".

4. Para esta Sala no hay duda de que el legislador trató, sin ambages, de enmendar aquella doctrina de este Tribunal Supremo respecto de un tema central de la regulación de los trabajos de colaboración social cual es la temporalidad del trabajo objeto de la prestación. Por ello, debe llegarse a la conclusión de que lo que el legislador quiso, rectificando en parte nuestra doctrina, era excluir de la aplicación de la temporalidad de las tareas objeto de la colaboración social a las relaciones que hubieran nacido antes del 27 de diciembre de 2013 (fecha de las citadas sentencias del Pleno de la Sala que -rectificando doctrina anterior- establecieron la auténtica interpretación del precepto). La finalidad de la norma en cuestión era que continuasen vigentes las características atribuidas a las relaciones nacidas antes del cambio jurisprudencial.

Por ello, hemos declarado que la rectificación que se produjo por las mencionadas sentencias "exigió un cambio en la actuación de las administraciones beneficiarias de dichos trabajos de colaboración social en el sentido de ubicar a los perceptores de desempleo en tareas que, por su propia naturaleza, fueran temporales. Consciente el legislador de que hasta entonces muchas administraciones no lo habían realizado así, con la disposición cuya interpretación se cuestiona se trataba de "salvar" o "preservar" aquellas relaciones de colaboración social iniciadas con anterioridad a nuestro cambio de doctrina que continuasen vigentes a la fecha de entrada en vigor de la norma, de forma que para ellas la temporalidad quedaba justificada "cualquiera que fueran las actividades que se desarrollasen", con la finalización de la relación en el momento del cese de la prestación o subsidio correspondiente; con ello se excluye, normativamente, la hipotética consideración de existencia de fraude de ley en razón de la naturaleza permanente de la actividad desempeñada, manteniéndose la relación extramuros de la laboralidad que implicaría de no haber mediado la indicada Disposición Adicional Segunda RDL 17/2014".

5. También hemos puesto de relieve que estamos ante una norma transitoria, "aplicable sólo a las relaciones iniciadas antes de la fecha de nuestras sentencias que rectificaban doctrina anterior, siempre que se mantuviesen en el momento de entrada en vigor de la norma; y que, por ello, no modifica la configuración de la temporalidad en los términos que figuran en la ley tal como los viene entendiendo nuestra jurisprudencia". Y hemos concluido que las eventuales dudas sobre su adecuación al art. 9.3 de la Constitución (CE) -por los posibles efectos retroactivos que pudiera tener respecto de los perceptores de prestaciones y subsidios de desempleo que hubieran estado vinculados antes del 27 de diciembre de 2013-, debemos seguir la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que "no puede hablarse con carácter absoluto de la irreversibilidad de ninguna previsión legal, ni siquiera del desarrollo legal atribuido a ningún derecho, porque tal tesis implicaría el sacrificio de otros valores constitucionales como el pluralismo político, que permite al legislador, allí donde la Constitución le atribuye el desarrollo de una previsión constitucional, adoptar una u otra opción legislativa atendiendo a diversas prioridades políticas" ( STC 56/2016).

6. Asimismo hemos descartado que pudiera atisbarse una vulneración de los principios igualdad y no discriminación, al ser el propio legislador el que establece, temporalmente, regulaciones diferentes y, aunque pueda señalarse que se trata de situaciones iguales, el artículo 14 CE no exige, siempre y en todo caso, igualdad absoluta de trato, admitiendo regulaciones diferentes que estén fundadas en razones objetivas, carezcan de arbitrariedad y se ajusten en su regulación a criterios de razonabilidad y proporcionalidad ( STC 144/1988).

7. Por otra parte, la exposición de motivos del RDL 17/2014 justifica su extraordinaria y urgente necesidad, y, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, "la adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación ( SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 111/1983, de 2 de diciembre; 182/1997, de 20 de octubre y 137/2003, de 3 de julio) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella ( SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 182/1997, de 20 de octubre y 137/2003, de 3 de julio). Quiere ello decir que el control constitucional tiene por misión velar porque el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquél se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de "extraordinaria y urgente necesidad". Se trata, en definitiva, de un "control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno" ( SSTC 142/2014, de 11 de septiembre y 61/2018, de 7 de junio)".

8. Finalmente, también nos hemos planteado el análisis de una posible arbitrariedad de la ley para acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual "la denuncia de arbitrariedad de las normas ha de ser analizada con prudencia para evitar que la aplicación del artículo 9.3 CE como parámetro de control imponga constricciones indebidas al legislador ( STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8). Se ha manifestado en repetidas ocasiones que la ley es la expresión de la voluntad popular, como dice el preámbulo de la Constitución, y es principio básico del sistema democrático. Ahora bien, en un régimen constitucional, también el poder legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión de este Tribunal velar porque se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente. Ese control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse, sin embargo, de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas. El cuidado que este Tribunal ha de tener para mantenerse dentro de los límites de ese control ha de extremarse cuando se trata de aplicar preceptos generales e indeterminados, como es el de la interdicción de la arbitrariedad ( STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 7, y, en el mismo sentido SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 4 a); 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 5; 239/1992, de 17 de diciembre, FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 12; 73/2000, de 14 de marzo, FJ 4 ( STC 45/2007, de 1 de marzo, FJ 4, y 20/2013, de 31 de enero, FJ 7). Por ello, el recurso al artículo 9.3 como parámetro de constitucionalidad se formula con arreglo a un canon estricto" ( STC 140/2018).

9.- En definitiva, en uso de sus legítimas potestades, el legislador, "ha decidido establecer un régimen específico, diferente del que se desprendía de la norma según nuestra rectificada doctrina, para aquellos trabajos de colaboración social que se iniciaron con anterioridad a nuestra aludida rectificación, siempre que los mismos continuasen vigentes a la fecha de entrada en vigor del reiterado RDL 17/2014. La libertad de configuración del legislador, su arbitrio para establecer regulaciones temporales diferentes, no ha vulnerado los principios constitucionales que emanan del artículo 9.3 CE y se ha integrado en el ámbito de su libertad a la hora de formular leyes que, como sabemos, son pese a todo, expresión de la voluntad general y no ejecución de la Constitución ( STC 96/2002, de 25 de abril)".

1. La aplicación de la doctrina expuesta al supuesto examinado determina la estimación del recurso interpuesto por el Ministerio Fiscal, en su función de defensa de la legalidad, al haber incurrido la sentencia recurrida en la infracción por aplicación irregular de la Disp. Final 2ª del RDL 17/2014, lo que implica casar y anular la sentencia recurrida.

2. Dado que la parte demandada interesó que la sentencia dictada en casación afectase a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, se impone casar y anular la misma, resolver el debate en suplicación y estimar el recurso de tal clase, revocando la sentencia del Juzgado y desestimando íntegramente la demanda origen de las presentes actuaciones.

3. La estimación del recurso del Ministerio Fiscal ha de provocar que en el fallo fijemos la doctrina que se publicará en el BOE y, a partir de su inserción en él, complementará el ordenamiento jurídico, vinculando en tal concepto a los jueces y tribunales del orden jurisdiccional social diferentes del Tribunal Supremo ( STS/4ª de 28 enero 2013 -rcuds. 812/2012, 814/2012 y 815/2012-).

4. No procede hacer condena en costas.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Ministerio Fiscal, en su función de defensa de la legalidad, contra la sentencia dictada el 13 de octubre de 2017 por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de suplicación nº 667/2017, que resolvió el formulado contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 31 de los de Madrid, de fecha 7 de abril de 2017, recaída en autos núm. 58/2017, seguidos a instancia de Dª. Susana, frente a el Ministerio de Justicia y la Abogacía del Estado. En consecuencia, casamos y anulamos dicha sentencia y, resolviendo el debate suscitado en suplicación, estimamos el recurso de tal clase, revocando la sentencia de instancia y desestimando la demanda; sin costas.

Asimismo, fijamos la doctrina jurisprudencial siguiente: "De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Final Segunda del real Decreto Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las CCAA y entidades locales y otras de carácter económico, los contratos de colaboración social celebrados con anterioridad al día 27 de diciembre de 2013, y que continuasen vigentes a la fecha de entrada en vigor de dicho Real Decreto Ley ( el 31 de diciembre de 2014), pueden seguir desarrollándose válidamente cualquiera que sea la actividad, temporal o permanente, que haya sido contratada, sin perder por ello su naturaleza, no siendo considerados, por tanto, como contratos laborales".

Ordenamos la publicación de la precedente doctrina en el BOE y declaramos que, a partir de dicha publicación, complementará el ordenamiento jurídico, vinculando en tal concepto a todos los jueces y tribunales del orden jurisdiccional social diferentes del Tribunal Supremo.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.