Autorización previa del Ministerio de Fomento para cambio de uso en suelo no urbanizable

TSJ Aragón , 15-10-2025
, nº 334/2025, rec.535/2024,  

Pte: Albar García, Javier

ECLI: ES:TSJAR:2025:1530

ANTECEDENTES DE HECHO 

Fue turnado a esta Sala escrito interponiendo recurso apelación por la actora contra la sentencia señalada más arriba. Se tramitó siguiendo los preceptos legales y quedó pendiente de señalamiento.

En la tramitación de este recurso se han observado los trámites y prescripciones legales, y su cuantía es indeterminada, siendo ponente D. Javier Albar García, quien expresa el parecer de la Sala.

Mediante Acuerdo de la Presidencia de la Sala se señalaba para votación y fallo el 14 de octubre de 2025 .

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Se recurre la sentencia 73/2024 de 21 de junio, Po 338/2019 del Juzgado de lo Contencioso de Huesca que desestimó el recurso interpuesto contra el decreto de 8-10-2019 del Ayuntamiento de Almudévar que concedió la licencia de inicio de actividad de la licencia ambiental de actividades clasificadas concedida el 21-7-2017 para la construcción de un Centro de gestión de residuos no peligrosos de construcción y demolición en Polígono 26, parcela 235 de Almudévar.

La parte centra su recurso en la ausencia de autorización de cambio de uso por parte de Demarcación de Carreteras.

El Ayuntamiento y DOMEC, S.L. se oponen.

Exigencia de la autorización del cambio de uso.

Se invoca que se ha incumplido con el art. 332 del PGOU de Almudévar a, hito 21, folio 27/198, pg. 5, punto 2 así como con la propia exigencia de la resolución de la Dirección General del INAGA de 16-8-2016 y con la propia ley de Carreteras, considerándose que es un SNUG que aunque haya obtenido la autorización especial necesita la autorización de cambio de uso a industrial, y que la autorización de almacén sin uso que se habría obtenido no sirve a estos efectos, dado que en la misma, de 12-1-2017, hito 25, fol. 57/80 decía que, en relación con la comunicación al INAGA, de julio 2016 sobre la creación de un centro de tratamiento de residuos no peligrosos de construcción y demolición en la parcela 235 del polígono 26, se le dice que cuando vaya a ejercer la actividad deberá solicitar autorización de dicha Demarcación para el cambio de uso del suelo, así como de adecuación del acceso, continuidad del sistema de drenaje de la carretera e implantación de medidas correctoras para evitar el polvo.

Al respecto, en hito 23, pg. 12/142, hay un informe favorable respecto de dichos condicionantes de acceso, de 10-2-2019, por lo que la cuestión se reduce a la necesidad, o no, de autorización del cambio de uso del suelo.

Hechos previos.

Como recordatorio, y extrayendo esencialmente los hechos de la demanda, tenemos que:

El 3-2-21 el Juzgado dictó sentencia de instancia en el procedimiento 123/2019, en que Reciclados y Derribos del Pirineo demandaba al Ayuntamiento de Almudévar y Domec y pedía la nulidad del Decreto de 21-7-17 que decidió conceder a la mercantil Domec S. L. licencia ambiental de actividades clasificadas para la construcción de un Centro de Gestión de Residuos No Peligrosos de construcción y demolición en Polígono 26, parcela 235 de Almudévar (Huesca).

Esta sentencia ha sido confirmada por STSJA 141/2023, de 10-4-23 , habiéndose rechazado el recurso de casación, que versaba sobre el art. 332 del PGOU por auto de la Sala de Casación Autonómica de 25 de octubre de 2023.

La demanda fundaba su ataque al acto impugnado en la infracción del artículo 332 del Plan General de Ordenación Urbana de Almudévar:

1. En esta categoría queda incluida la zona comprendida entre la línea límite de la edificación y el final de la zona de afección señalada por las legislaciones sectoriales aplicables (carreteras, línea ferroviaria, canales y acequias).

2. En dicha zona quedan limitados los usos admisibles, requiriéndose, en todo caso, la autorización previa del organismo titular de la infraestructura afectada (carretera, línea ferroviaria, canales y acequias) para ejecutar cualquier tipo de obras de construcción.

La demanda esgrimía el hecho de hallarse la parcela en suelo no urbanizable y de lindar con la carretera N-330a y alegaba la inexistencia de la necesaria autorización del Ministerio de Fomento.

El Ayuntamiento, en cuanto al fondo, alegaba que no era aplicable el artículo 332 sino el 331 del PGOU, que dispone:

1. En Suelo No Urbanizable Genérico podrán autorizarse, de conformidad con el régimen establecido en las Directrices de Ordenación del Territorio, en el presente PGOU o en el Planeamiento Especial, y siempre que no se lesionen los valores protegidos por la clasificación del suelo como No Urbanizable, las siguientes construcciones e instalaciones:

a. Las que quepa considerar de utilidad pública o interés social y hayan de emplazarse en el medio rural. Se consideran incluidas:

-Las extracciones, depósitos y beneficios de recursos minerales, de combustibles sólidos y de deshechos o chatarras.

-Los vertederos de residuos sólidos.

Alegaba el Ayuntamiento finalmente que el Ministerio de Fomento, vecino inmediato, había tenido conocimiento puntual de la tramitación del proyecto con notificación expresa del trámite de información pública al que contestó mediante sucinto Oficio de 13-10-16 indicando que la instalación deberá cumplir la Ley de Carreteras y que si las obras que se pretenden realizar se ubican en la zona de afección de la carretera, será necesaria la autorización de este Departamento, sin, finalmente, oponerse en modo alguno al proyecto o a la licencia.

La sentencia de instancia relativa a la impugnación de la licencia ambiental expresaba sus dudas sobre que la actora pudiera amparar su legitimación activa en la acción pública del derecho urbanístico por no aparecer un interés comunitario concreto que justificara la publicidad de la acción, pero primó el derecho a la tutela judicial efectiva y entró a decidir sobre el fondo:

En cuanto al fondo del asunto, la demanda debe ser desestimada porque su piedra clave es la carencia por parte del promotor de la necesaria autorización del Ministerio de Fomento y, sin embargo, dicha autorización no se ha demostrado necesaria por dos razones independientes:

1.- Tanto en el PGOU como en las observaciones del INAGA como en el Oficio del Ministerio de 13-10-16, las limitaciones normativas y por tanto la necesidad de autorización sectorial no se extienden a la totalidad de la parcela, que sobresale con creces de la zona de protección, sino exclusivamente a la actividad que afecte a las zonas de protección de la N-330a, como es por otra parte lo lógico.

Y en ningún lugar de la demanda se expone, precisa y demuestra que se haya levantado edificación alguna dentro concretamente de la zona de protección.

2.- Además. El Ministerio de Fomento, estuvo completa y puntualmente informado tanto del proyecto de edificación anterior autorizado con licencia de obras ordinaria como de la creación en la misma parcela del centro de tratamiento de residuos autorizado por la licencia impugnada. El objeto de este pleito es la conformidad a derecho en concreto de esta última licencia, la ambiental de actividades clasificadas. Y en ningún momento el Ministerio se ha opuesto a la misma. Por lo tanto, la demanda se conforma defensora del interés de un organismo estatal que ha manifestado con actos concluyentes que no considera lesionado en absoluto su propio interés.

El Fallo dispuso:

Desestimo la demanda presentada por Reciclados y Derribos del Pirineo S. L. contra el Ayuntamiento de Almudévar y Domec S. L. y confirmo el Decreto de 21-7-17.

Por su parte, la sentencia de apelación consideró "CUARTO.- No obstante lo anterior, diremos que, asumiendo como propios los fundamentos que sostienen el fallo de la sentencia de instancia, no compartimos la tesis de la apelante, que asocia la nulidad de la licencia ambiental a la ausencia de autorización previa del Ministerio de Fomento, pues una y otra, son autorizaciones diferentes y tienen regímenes normativos distintos. La ausencia de autorización prevista en el artículo 332 del PGOU no determina la nulidad o anulabilidad de la licencia ambiental de la que habla el artículo 331 del Plan. Podrá reprocharse que la entidad coapelada y titular del vertedero en cuestión no cuente por autorización previa del Ministerio de Fomento con base en el artículo 332, pero no que la licencia ambiental sea nula por ausencia de una autorización previa cuya necesidad tampoco ha sido demostrada por la actora, ni se desprende del sólo hecho de que la parcela en que se ubica el vertedero entre dentro de los parámetros y lindes físicos descritos en este último precepto del Plan.

Efectivamente, la licencia discutida ahora se ha tramitado conforme lo que establece el artículo 35 y 36 de la Ley de Urbanismo de Aragón y en dicho expediente se ha dado correspondiente trámite de informe al Ministerio de Fomento, y en dicho trámite, el Ministerio informa en el sentido de advertir de la necesidad de autorización para acometer construcción del tipo que sea, en zona de afección de la carretera nacional. El caso es que no consta ubicación de construcción alguna relacionada con el vertedero en zona de afección.

Lo cierto es que ninguna infracción de procedimiento se pone de manifiesto en la tramitación de la licencia ambiental tramitada, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por la legislación ambiental para su otorgamiento. Que en su caso no cuente la construcción con la autorización a que se refiere el artículo 332 del PGOU no invalida la licencia obtenida al amparo del artículo 331 del Plan, más cuando el Ministerio de Fomento ha informado sin objeción en el mismo. Si no consta edificación alguna en la zona a la que se refiere el artículo 332, si no consta edificación o construcción alguna en zona de afección, cabe concluir en la no necesidad de autorización previa por parte del Ministerio de Fomento".

Por tanto, la cuestión de la necesidad de la autorización de Carreteras con arreglo al art. 332 del PGOU quedó zanjada, no se había acreditado la concurrencia del hecho necesario para su aplicación, y sobre ella no se puede volver a entrar.

Resolución

Ahora tenemos también la invocación de la resolución del INAGA de 16-8-2016, así como lo dicho en la propia resolución de autorización del almacén, a la cual hace referencia un informe del técnico municipal.

En cuanto a la primera, hito 21, fol 27/198, en concreto en fol 31/198, lo que dice es que con carácter previo a la licencia ambiental de actividades clasificadas se debía solicitar la autorización pertinente al Ministerio de Fomento, así como autorización de acceso, asegurar que las obras no afectan al drenaje y medidas para evitar el polvo. Sin embargo, tal exigencia era relativa a la licencia de autorización ambiental clasificada, que ya es firme y que no puede anularse por tal falta de autorización.

Por otro lado, el art. 32 de la ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras dice que "2. Para ejecutar en la zona de afección cualquier tipo de obras o instalaciones fijas o provisionales, cambiar el uso o destino de las existentes y plantar o talar árboles, se requerirá la previa autorización del Ministerio de Fomento, sin perjuicio de otras competencias concurrentes.

La solicitud de autorizaciones podrá efectuarse, en todo caso, por los medios telemáticos previstos en la legislación sobre procedimiento administrativo y sus normas de desarrollo". La zona de afección son cincuenta metros.

Aquí no se está ante una licencia de construcción o de cambio de uso, sino que es para realizar una actividad autorizada ya, y cuya resolución ha devenido firme por confirmación judicial, con lo cual dicha ausencia no podría hacerse valer a la hora de autorizar el inicio de la actividad.

Además, y esto es relevante, y ya se planteó en el pleito anterior, la instalación propiamente dicha está fuera de dicha zona, como se puede comprobar por un simple vistazo en google earth, del que se desprende que como mucho una visera o cobertizo abierto, que consta en el proyecto, y que no es ninguna construcción, sería la que se encontraría dentro de dicha zona de afección, estando el resto fuera de la misma, pg. 8/80 del hito 25..

Por otro lado, y en cuanto a la resolución de Demarcación de Carreteras que autorizó el almacén sin uso y que, de manera preventiva, vino a advertir que se debería pedir el cambio de uso, 12 de enero de 2017, atendiendo a que se iba a pedir licencia de actividad clasificada, la misma realmente no atendía a un proyecto presentado, y por ello habla de "comunicación efectuada al INAGA", con lo cual obviamente dependía de cómo se plantease la instalación y la concreta ubicación de los elementos, pues no se sabía si habría de haber alguna construcción dentro de la zona de afección.

Y de hecho, cuando en el expediente de licencia de actividad se dio traslado a Carreteras, hito 21, pg 67/198, fol. 33, el cual, pg. 115/198, fol 57, requirió que se hiciese solicitud si las obras estaban dentro de la zona de afección, pero no se hizo ningún reparo en tal sentido, posiblemente porque se comprobó que no estaban dentro de la misma, o no se consideró que una simple visera pudiese estarlo.

Se alega también que hay un informe técnico de 8-5-2018 del arquitecto, Cayetano, hito 21, folio 179/198 en el que se hace constar el condicionado que se exigía en la autorización del almacén, 17-1-2017, y que exigía la autorización de la Demarcación de Carreteras para el cambio de uso del suelo, así como para la adecuación del acceso, continuación del sistema de drenaje de la N-330 y medidas correctoras para el polvo.

Pues bien, como consta en la aportación de 22-2-2021, la cuestión del acondicionamiento del acceso se ha cumplido, hitos 103 y 104, pero no consta la autorización del cambio de uso.

Ahora bien, ya hemos dicho que en ningún lugar figura que la planta esté dentro del ámbito de afección, aunque una parte de la parcela lo esté, sin que por el hecho de que alguna pequeña parte de la parcela esté incluida, ello deba suponer que las instalaciones de fuera de la afección deban contar con la autorización, y el informe del arquitecto ya se ha dicho que era una referencia a esa advertencia preventiva de Carreteras, no hecha a la vista de un proyecto concreto.

Por todo ello, procede desestimar el recurso sin perjuicio de que Carreteras, si considera que hay una parte concreta de la instalación industrial, parece que sólo la visera o cobertizo, queda dentro de la zona de afección, exija la citada autorización en virtud del art. 32 de la ley de Carreteras.

Por todo lo anterior, procede desestimar en su totalidad el recurso interpuesto.

Costas.

Procede imponer las costas a la apelante, conforme al art. 139 LJCA ,sin que puedan exceder en ningún caso de 1.500 euros por codemandado.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación

FALLO 

Que debemos desestimar y desestimamos en su totalidad el recurso interpuesto por RECICLADOS Y DERRIBOS DEL PIRINEO SL contra la sentencia 73/2024 de 21 de junio, Po 338/2019 del Juzgado de lo Contencioso de Huesca que desestimó el recurso interpuesto contra el decreto de 8-10-2019 del Ayuntamiento de Almudévar que concedió la licencia de inicio de actividad de la licencia ambiental de actividades clasificadas concedida el 21-7-2017 para la construcción de un Centro de gestión de residuos no peligrosos de construcción y demolición en Polígono 26, parcela 235 de Almudévar, con imposición en costas a la apelante, sin que puedan exceder en ningún caso de 1.500 euros por cada codemandado.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.