Acuerdo entre ayuntamiento y mercantil para la cesión de terrenos a cambio de otros: ¿convenio urbanístico o expropiación?

TSJ Castilla-La Mancha , 25-07-2025
, nº 268/2025, rec.308/2022,  

Pte: Palenciano Osa, Guillermo Benito

ECLI: ES:TSJCLM:2025:1810

ANTECEDENTES DE HECHO 

Se apela por la representación procesal de la mercantil CONSTRUCCIONES VILLANTO S.A. la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Albacete, nº 170, del 19 de julio de 2022 , cuyo Fallo dispone:

"RECHAZA R LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD opuesta por la Administración demandada y DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo formulado por Construcciones Villanto, S.A., contra la Resolución de la Vicepresidencia de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Albacete por la que se resolvió desestimar la solicitud de compensación instada por la actora por la cesión de 3.643,55 metros cuadrados destinados a viales y espacios libres efectuada en el año 1994 como consecuencia del desarrollo urbanístico y edificatorio de la unidad de Actuación 1, delimitada por la modificación puntual 29 del PGOU de Albacete 1985, siendo posteriormente ampliado el recurso a la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 16 de julio de 2020 por la que se desestimó la compensación solicitada por la actora el 23 de diciembre de 2019; condenando a la parte demandante al pago de las costas hasta el límite máximo de 300 euros, IVA incluido."

Por la defensa de CONSTRUCCIONES VILLANTO S.A se interpuso recurso de apelación en el que, con base a los hechos y fundamentos jurídicos que se citan, concluye solicitando su estimación y la revocación de la sentencia apelada, con la estimación de la pretensión de la primera instancia.

Por la representación y defensa del Ayuntamiento de Albacete se presentó escrito oponiéndose al recurso, solicitando su desestimación.

Recibidos los autos en esta Sala, se formó el correspondiente rollo de apelación, y no habiéndose opuesto la inadmisibilidad del recurso ni solicitado prueba, se señaló votación y fallo para el día 24 de julio de 2025; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Sobre la actuación administrativa impugnada y la sentencia apelada.

- Sobre la actuación administrativa impugnada en la primera instancia.

Para una mejor comprensión y resolución del presente recurso de apelación resulta pertinente comenzar identificando la actuación administrativa objeto de impugnación en la primera instancia. En concreto, la Resolución de la Vicepresidencia de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Albacete por la que se resolvió desestimar la solicitud de compensación instada por la actora por la cesión de 3.643,55 metros cuadrados destinados a viales y espacios libres efectuada en el año 1994 como consecuencia del desarrollo urbanístico y edificatorio de la unidad de Actuación 1, delimitada por la modificación puntual 29 del PGOU de Albacete 1985, siendo posteriormente ampliado el recurso a la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo de 16 de julio de 2020 por la que se desestimó la compensación solicitada por la actora el 23 de diciembre de 2019.

- Sobre el contenido de la sentencia apelada

Asimismo, es preciso delimitar, dentro de la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Albacete, de 19 de julio de 2022 , la fundamentación que sirve al Juzgador a quo para desestimar el recurso contencioso administrativo. En concreto, el FTO JCO sexto, donde se dice:

" Sexto.- Sentado lo anterior la siguiente cuestión a abordar es la relativa a la posible prescripción del derecho de la demandante que también planteaba la Administración demandada.

En relación con la misma resulta precisa la calificación de la actuación administrativa en que la demandante sustenta su petición que no es sino la documentada en la comparecencia de 11 de marzo de 1994 que expresa, entre otros particulares, "el compareciente por medio de este acto de un modo libre y voluntario cede al Excmo. Ayuntamiento de Albacete, quien a partir de este momento puede incorporar, en el momento que lo crea oportuno dicha superficie al patrimonio vial de la ciudad. Según el informe antes aludido queda una superficie edificable de 1.396,17 m2, al que se ajustará la edificación para la que pretende obtener licencia municipal, todo ello de conformidad con el acta de alineación emitida en su día y que se incorpora a la presente comparecencia. A cambio el Excmo. Ayuntamiento de Albacete se obliga a compensar al compareciente con los mismos metros cuadrados cedidos y en las mismas condiciones, en el núcleo urbano que el Ayuntamiento considere oportuno".

Al margen de la formalización dada al acto no cabe duda que lo que se instrumenta en la citada comparecencia no es sino un concurso de voluntades en virtud del cual ambas partes asumen una obligación, la mercantil demandante la de entrega de los terrenos cedidos, que verifica en el acto, y el Ayuntamiento demandado "a cambio" asume la obligación de compensar (entregar) a la mercantil con los mismos metros cuadrados cedidos en otra ubicación, que queda a decisión de la Administración.

La calificación jurídica que procede hacer de dicho concurso de voluntades es la convenio urbanístico. Como ha expresado el Tribunal Supremo en alguna ocasión, el convenio urbanístico es un instrumento de acción concertada entre la Administración y los particulares que asegura a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y los obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística, siendo de trascendencia a tal efecto que el convenio urbanístico vincula a las partes que lo han concertado en los términos que señala en Código Civil, al quedar establecido con claridad suficiente el acuerdo de voluntades alcanzado.

En el supuesto analizado, como se expresaba, no cabe duda que entre las partes existió un acuerdo de voluntades en virtud del cual ambas partes asumían recíprocamente una obligación, la demandante la cesión de la porción de finca especificada, y el Ayuntamiento demandado, a cambio, la obligación de compensar a la demandante con los mismos metros cuadrados cedidos y en las mismas condiciones, en el núcleo urbano que el Ayuntamiento considerara oportuno.

Por otra parte, del tenor literal del instrumento formal en que aparece reflejado el citado acuerdo de voluntades, no cabe colegir que la obligación asumida por el Ayuntamiento estuviera sujeta a plazo. Al margen que la propia comparecencia en que se documenta el convenio implicaba la entrega en el acto de los terrenos por parte de la actora, y que el Ayuntamiento no hacía lo propio con los metros con los que se obligaba a compensar, no existe en el citado documento mención alguna que pueda hacer pensar que la parte demandante no podía exigir el cumplimiento de la obligación asumida por la Administración hasta que no hubiera transcurrido un plazo. No cabe inferir, en definitiva, la voluntad de las partes de conferir un plazo a la Administración para el cumplimiento de dicha obligación.

Los anteriores razonamientos impiden acoger la argumentación opuesta por la parte demandante en relación con la aplicabilidad al supuesto analizado de la doctrina en materia de prescripción de la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por razón de la ocupación por vía de hecho de los terrenos sin expediente expropiatorio. No nos encontramos ante la ocupación de terrenos por la vía de hecho ni la acción ejercitada está dirigida a obtener la iniciación de expediente expropiatorio alguno, sino ante una acción dirigida a obtener el cumplimiento de las obligaciones asumidas por la Administración en virtud de un convenio urbanístico.

Siendo así, habida cuenta que la primera reclamación dirigida a obtener el cumplimiento de dicha obligación se efectuó en el año 2019 debe entenderse sobradamente transcurrido el plazo prescriptivo aplicable que conforme establece la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2020 , sería, en este caso, el plazo de 15 años a que se refería el artículo 1.964.2 del Código Civil antes de la modificación operada en el año 2015.

Por todo, y acogiendo la excepción material de prescripción opuesta por la Administración demandada, procede la desestimación del recurso articulado."

Sobre la posición de las partes en esta segunda instancia

- Construcciones Villanto S.L.

La mercantil apelante articula el recurso de apelación al considerar contraria a Derecho la sentencia apelada.

En resumen, sostiene que el documento suscrito en modo alguno puede interpretarse, como hace el Juzgador de Instancia, como un acuerdo de voluntades entre dos partes en que libremente establecen las condiciones de las obligaciones reciprocas desde un marco de las relaciones reguladas por el Código Civil. Ello exigiría la suscripción del documento en un plano de igualdad que en el documento que nos ocupa no se da, ya que una de las partes, la Administración, está en un plano superior. Siempre está latente el uso de las facultades coercitivas si no se aúnan las voluntades.

Independientemente de que formalmente no se hubiese iniciado un expediente expropiatorio, ello no es óbice - a su juicio- para considerar que la ocupación de los terrenos derivó de una expropiación en la que las partes llegaron a un mutuo acuerdo en el precio y en la forma de pago. La negativa de la propiedad a desprenderse de los terrenos nunca hubiese evitado la ocupación de los mismos por parte de la Administración; solo habría variado el precio, la forma de pago o el tiempo de la ocupación. Pero la expropiación de los terrenos latía en el documento que se suscribió por desprenderse:

- De la calificación de los terrenos como Sistema General en el Planeamiento en vigor (Viario Espacios libres y zonas verdes).

- Porque tal calificación llevaba implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación a efectos de la expropiación.

- Porque el sistema de expropiación está previsto como forma de obtención de los Sistemas Generales.

- Porque la permuta por otros terrenos está prevista como forma de pago del justiprecio.

- Porque el mutuo acuerdo está previsto como forma de determinación del justiprecio y ocupación de los terrenos en el Art. 24 de la Ley de Expropiación .

Por todo ello, considera que no es correcta la interpretación que hace la sentencia acerca del documento suscrito calificándolo como convenio urbanístico.

Sostiene también que cuando se suscribió el documento o comparecencia de cesión de los terrenos (11 de marzo de 1994), no existía la figura del "Convenio Urbanístico" como documento "para la colaboración en el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad administrativa urbanística" , tal como actualmente se define en la legislación en vigor.

Insiste la parte apelante en que, independientemente de la forma, y de que se hubiese iniciado o no un expediente expropiatorio, la ocupación de los terrenos se hizo dentro del ámbito de la expropiación de los terrenos, siendo indiferente que se hubiese iniciado o no el expediente ( Sentencia del Tribunal Supremo, que comentaremos, de 2 de diciembre de 2005 ).

Así, sostiene el recurrente que la naturaleza de la comparecencia suscrita es propia de un Convenio expropiatorio de la Ley de Expropiación, por lo que no puede aplicarse la doctrina de la prescripción de los Convenios Urbanísticos, sino la propia de la materia expropiatoria, que le lleva a concluir que la acción para exigir el pago del justiprecio es imprescriptible ( Sentencias del Tribunal Supremo ya citadas, de 24 de octubre de 1994 y 8 de abril de 1995 ), en virtud del principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho ("quod nullum est nullum producit effectum y quod ad initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere".

Remata el apelante que las razones expuestas justificarían la revocación de la sentencia ante el error del Juzgador en la calificación del documento suscrito calificándolo como Convenio Urbanístico y estimando la prescripción invocada por la Administración en base a una Sentencia del Tribunal Supremo dictada en un supuesto diferente al que nos ocupa, y concluyendo en un enriquecimiento injusto de la Administración demandada.

Finaliza suplicando se dicte sentencia por la que " con estimación del Recurso, se anule dicha Sentencia por contraria a Derecho, dictando nueva Sentencia por la que, anulando las Resoluciones Municipales impugnadas, se reconozca el derecho de mi representado a obtener la contraprestación en terrenos o, alternativa y sustitutoriamente, la indemnización del valor de los mismos, según el documento suscrito el 11 de marzo de 1994, tal como teníamos solicitado en el SUPLICO de nuestra Demanda.

- Ayuntamiento de Albacete

Por el Ayuntamiento de Albacete se presentó escrito oponiéndose al recurso de apelación presentado y solicitando su desestimación.

En primer lugar, llama la atención de la Sala sobre los argumentos en los que basa su defensa en esta apelación la mercantil, totalmente novedosos respecto de los tratados en su demanda, donde no hay ni una sola referencia a la expropiación que según ella se llevó a cabo por parte de la administración sobre los terrenos de su propiedad, y que debería ser valorada dada la naturaleza del recurso de apelación. Tal proceder procesal conllevaría, sin más, la desestimación del recurso, sin perjuicio de resolver a efectos dialécticos la controversia de fondo.

Se incide en el hecho de que el discurso que se mantiene en esta fase procesal no concuerda con lo expresado en su demanda, donde habla sin tapujos de un ofrecimiento libre y voluntario, sabedora la mercantil de su obligación o deber legal de ceder esos espacios para sistemas generales de espacios libres como pago a los aprovechamientos urbanísticos resultantes.

Tras la modificación puntual nº 29 del anterior PGOU de Albacete de 1985, consistente, entre otros aspectos, en una redelimitación de la antigua unidad de actuación (UA) nº 1 a un nuevo ámbito de actuación, también denominado unidad de actuación 1, se debería desarrollar urbanísticamente previa cesión de viales y espacios libres que marcaba el planeamiento, y con la ejecución de su urbanización.

Así, consta que con fecha 3 de marzo de 1994 el solicitante es requerido por la Administración para que, entre otros aspectos, justificase la resolución de la unidad de actuación nº 1 referente a la reparcelación, cesiones y urbanización. Ante tal requerimiento, mediante escrito con fecha de registro municipal de 7 de marzo de 1994, el solicitante de la licencia indica que es el único propietario de la UA nº 1 -mercantil Villanto S.A.-, por lo que la ejecución de dicha unidad, ser realizaría mediante la cesión de los terrenos de uso público (en este caso, viales y espacios libres) y posteriormente mediante la urbanización de éstos, todo ello con arreglo a la normativa urbanística que se cita.

La defensa municipal considera que no hay discusión alguna sobre el sistema de cesión, sino en su caso, sobre el particular referido a qué vinculación quedó sometida el ayuntamiento con la compensación comprometida por la cesión de los terrenos para otorgar la licencia urbanística, debate que es intrascendente a la vista del paso del tiempo, como así lo aprecia el propio órgano judicial de instancia, es decir, el instituto de la prescripción previsto en el Código Civil, más concretamente en su artículo 1964.2 -Disp. Final 1ª de la Ley 42/2015, de 5 de octubre , de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil- de tal manera que al haber transcurrido más de 15 años desde que se firmó dicha comparecencia hasta que se solicitó el cumplimiento de ese compromiso, no cabría intimar a la administración al cumplimiento de tal obligación al impedírselo dicho instituto jurídico. Así lo ha establecido igualmente el Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de enero 2020 -ECLI-ES: TS: 2020:274 , fundamento jurídico 8º.

No puede confundirse - según dice- la cesión obligatoria y gratuita de terrenos para viales o dotaciones con la expropiación forzosa, incluso respecto de suelos que debieron o pudieron ser objeto de aquella pero no lo fueron y por ello posteriormente se sometieron a expropiación forzosa, sobre la consideración de que en ocasiones los bienes expropiados pudieron haberse obtenido por la Administración expropiante a título gratuito. Lo relevante es que tal cesión se produjo y por ello no se aplicó la potestad expropiatoria, teniendo en cuenta, además, que la cesión gratuita que tuvo lugar fue compensada al propietario mediante la patrimonialización de un aprovechamiento en el mismo ámbito, cesión obligatoria efectuada en los términos que resultaban del plan general.

En definitiva, la diferente naturaleza de las cesiones obligatorias y gratuitas respecto de la expropiación impide tener en cuenta a los efectos pretendidos la alegación de la parte apelante.

Concluye el escrito que no se puede solicitar la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración ante el incumplimiento de lo pactado, si no se solicita, previamente, la responsabilidad contractual que pueda dar satisfacción a sus pretensiones. Solo en este momento o si se resuelve, previamente el acuerdo, pacto o convenio por incumplimiento, se puede determinar la existencia de un perjuicio real y efectivo indemnizable como responsabilidad patrimonial de la Administración.

Sobre la naturaleza jurídica del recurso de apelación. Hechos nuevos

La defensa municipal sostiene la improcedencia de atender a los motivos esgrimidos como fundamento del recurso de apelación, al ser distintos de aquellos que la mercantil hizo valer en la primera instancia frente a la actuación administrativa impugnada.

Para dar respuesta a tal argumento debemos traer a colación lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo, del 10 de octubre de 2023 (RCA 3395/2021 ), cuando se dice:

" El Tribunal Supremo en una reiterada jurisprudencia de la que es claro exponente la STS 17 de enero de 2000 (rec. apelación 3497/1992) F.J 3 afirma que: [...] aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal "ad quem" la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en 1ª instancia, el examen que corresponde a la fase de apelación es un examen crítico de la Sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, pero resulta imposible suscitar cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la Sentencia de primera instancia que se revisa (en este sentido, las Sentencias de esta Sala de 10 de febrero , 25 de abril y 6 de junio y 31 de octubre de 1997 y 12 de enero y 20 de febrero , 17 de abril y 4 de mayo y 15 y 19 de junio de 1998 ).

Ahora bien, si no es posible el planteamiento de cuestiones nuevas en el recurso de apelación, habida cuenta de la preclusividad que existe a estos efectos en la primera instancia ( SSTS 27 de diciembre de 1996 , 25 de abril de 1997 y 14 de enero de 1998 , entre otras muchas), es la misma Jurisprudencia de esta Sala la que advierte tanto de la posibilidad de introducir en la segunda nuevos argumentos como de la dificultad de distinguir éstos de las verdaderas cuestiones nuevas.

La solución, sin embargo, ha de encontrarse en la distinción, de una parte, del "petitum" y de los hechos que identifican la pretensión ejercitada en la primera instancia, cuya alteración o adición constituye el planteamiento vedado de "cuestión nueva", y, de otra, de los fundamentos jurídicos que justifican aquélla, que en su función de auténticos argumentos, pueden modificarse y pueden ser adicionados con otros nuevos.".

En nuestro caso, la realidad es que la parte apelante no modifica el "petitum" del suplico de la demanda, pero no guardan relación los motivos sobre los que identificaba tal pretensión en su demanda respecto de los que ahora hace valer en el recurso de apelación para fundamentar la revocación de la sentencia apelada. La confusión es evidente, como que nos encontremos ante "cuestiones nuevas" sobre las que no se pudo pronunciar el Juzgador en la instancia.

Así, en el escrito de demanda no se hace referencia alguna a la supuesta equiparación del acuerdo celebrado con una expropiación forzosa, como hace valer, de manera insistente, lo largo del escrito de apelación, que en realidad busca dar cobertura jurídica a una eventual imprescriptibilidad de la acción, y que traslada al suplico de la apelación solicitando :

..." se declare nulo por contrario a derecho, la Resolución de la Vicepresidencia de la Gerencia N.º 1.902, de 23 de agosto del presente año, fijando el día en que la Administración deba cumplir el compromiso contraído, si bien, dado el tiempo transcurrido, se deberá condenar a la Administración al cumplimiento inmediato del mismo y, consecuentemente, a ceder al actor una parcela de terreno urbano de 3.643,55 m2, de los que sea titular el Ayuntamiento en suelo urbano del Municipio y, subsidiaria y alternativamente, para el supuesto que no pueda materializarse en tiempo dicha cesión de terrenos, se condene a la Administración al abono de una indemnización sustitutoria por importe de 1.400.034,09 euros en el que se valoran en principio los terrenos que debían cederse, más los intereses legales correspondientes a partir de la reclamación formulada"

En cualquier caso, y en garantía de la tutela judicial efectiva ( art. 24.2 CE ), procede continuar con la resolución del recurso de apelación abordando la resolución de fondo, aunque, así podemos anticipar, concurra una contradicción entre el argumento para justificar la revocación de la sentencia y el pronunciamiento pretendido para la primera instancia -" petitum"- .

Sobre el fondo del recurso. Juicio de la Sala. Desestimación

Toda vez que la parte apelante articula el fundamento de su oposición a la sentencia apelada negando la consideración del acuerdo/convenio suscrito con el Ayuntamiento de Albacete como urbanístico, y que, ante el examen que al respecto efectúa el Juzgador a quo en la sentencia, lo considere de naturaleza expropiatoria, es necesario precisar la doctrina acerca de los convenios urbanísticos.

Como esta misma Sala tuvo oportunidad de decir, en sentencia nº 251/2019, del 10 de octubre de 2019 (Re. Apelación 77/18) :

" los convenios son instrumentos de acción concertada entre la Administración y los particulares que aseguran a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y los obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística entre la que también resulta beneficiada la propietaria del suelo afectado; y que, por una parte, obligan a quienes los suscriben y, por otra, no pueden condicionar la aprobación o modificación del planeamiento en contra del ordenamiento urbanístico aplicable ( STS 30 octubre de 2007 ).

Y en esa misma sentencia, con referencia a fechas en las que ahora cuestiona la parte apelante existiese normativa habilitadora para la celebración de convenios urbanísticos, veníamos a decir :

" Tradicionalmente tales convenios se venían enmarcando en la potestad contractual de la administración sin que ello signifique, por un lado, la renuncia de funciones públicas ( STS de 30 de abril de 1979 , 24 de febrero y 28 de marzo de 1988 ; entre otras,) y -por- otro, la aplicación integra de la Legislación de Contratos del Estado. La función jurídica de los mismos queda claramente señalada en la Sentencia de 15 de febrero de 1994 , así como en la posterior que hemos indicado más arriba, pero siempre admitiendo su carácter vinculante para los firmantes del mismo ( STS de 13 de julio de 1984 , 13 de diciembre de 1984 , 23 de febrero de 1987 , 8 de julio de 1987 y 18 de julio de 1988 ) así como la existencia del deber de indemnizar en caso de incumplimiento ( STS de 20 de diciembre de 1991 , 13 de febrero de 1992 , 16 de febrero de 1993 , 15 de febrero de 1994 , 29 de marzo de 1995 entre otras), dado que de lo contrario quedarían convertidos en una figura jurídica innecesaria que defraudaría la confianza que de los mismos surge entre las partes, respetando, en cualquier caso, las funciones públicas y potestades administrativas derivadas del planeamiento".

Dicha jurisprudencia se ha consolidado en los mismos términos expuestos, siendo relevante, a tales efectos, la sentencia del Tribunal Supremo, de 24 de junio de 2024 (RCA 7145/2022 ), cuando se dice :

" Como se hace constar por los recurrentes, la premisa de la que debemos partir es que los denominados convenios urbanísticos, como se ha puesto de manifiesto por la doctrina, tienen una compleja naturaleza jurídica. Así, tienen un pleno reconocimiento en nuestro Derecho pero sin una regulación detallada en ninguna de nuestras leyes urbanísticas tradicionales, menos ahora encomendada esa labor a una normativa autonómica, no siempre coincidente incluso en el mismo reconocimiento de esta institución. Con todo, la jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha venido dando carta de naturaleza a estos convenios, estimando que constituye un mecanismo más en virtud del cual se articula la participación de los ciudadanos en la ejecución del planeamiento urbanístico, dando intervención a la iniciativa privada en dicha ejecución, máxime en una época en que esa normativa sectorial daba primacía a esa participación de los mismos propietarios afectados por las determinaciones del planeamiento, ahora mitigada, cuando no excluida.

Precisam ente por esa vinculación de los propietarios en la ejecución del planeamiento por esta vía convencional, es decir, mediante un acuerdo celebrado con la Administración actuante, la jurisprudencia de esta Sala ha venido declarando que dichos convenios son auténticos contratos, porque participan de todos los elementos de esas clásicas instituciones jurídicas. Y en la medida que dicho contrato no solo se celebra con una Administración pública, sino que se hace en el ejercicio de sus potestades administrativas (las de ejecución del planeamiento) que es su objeto y causa, se ha concluido que nos encontramos con un contrato administrativo. Baste con remitirnos a lo que hemos declarado, con abundante cita, en nuestra sentencia 169/2021, de 10 de febrero, dictada en el recurso 7251/2019 (ECLI:ES:TS:2021:541 ), de la que se deja oportuna referencia por las partes en sus respectivos escritos. En ese sentido debe señalarse que estos convenios se deben estimar incluidos en la regla residual que de los mismos se establece en el párrafo segundo del artículo 25 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP ). Y siendo ello así, el régimen a que se someten dichos convenios es a su normativa específica, establecida en la mencionada Ley. Conforme al párrafo segundo del mencionado precepto, estos contratos se regirán por dicha Ley, entre otras materias, en cuanto a su "extinción" y supletoriamente por " las normas de derecho privado", normas representadas en principio y como consta en las sentencias de instancia y en el mismo auto de admisión, por el Código Civil."

Esta Sala coincide con la conclusión alcanzada por el Juzgador a quo en la sentencia. Y aun considerando, en hipótesis, que el compromiso suscrito tuviese carácter expropiatorio, la consecuencia legal permanece inalterada: la prescripción del derecho a reclamar.

En efecto, resulta evidente que el documento de 11 de marzo de 1994 es una manifestación libre de voluntades, y que los terrenos cedidos entrarían a formar parte del patrimonio vial municipal. Tampoco se puede obviar la obligación de cesión de terrenos del propietario, ni que a dicho acuerdo le siguió la obtención por la mercantil apelante de una licencia para la construcción de viviendas en ese mismo terreno, afectado previamente por la modificación puntual del PGOU. En hipótesis, una manera de adquisición municipal de suelo en una superficie superior de aquella que fuese obligatoria puede ser la expropiación, con la posible celebración de un convenio expropiatorio, tal y como contempla el art. 24 LEF y el art. 5.2. 3ª del REF

Ahora bien, no consta la tramitación de un expediente expropiatorio, y por muchos defectos que pudiera tener el compromiso suscrito, incluida la incertidumbre acerca de su naturaleza jurídica, este Tribunal no alberga duda de que no estamos ante una vía de hecho - ocupación de los terrenos al margen del procedimiento legalmente establecido-, sino ante la falta de cumplimiento del compromiso suscrito por una de las partes firmantes, el Ayuntamiento de Albacete, que es lo que instaba la mercantil Construcciones Villanto S.A. en sede administrativa, y posteriormente traslada a la sede judicial.

La mercantil no alegó ocupación por vía de hecho ( art. 30 y 32 LJCA ), ni pidió la reversión de los terrenos, ni es posible apreciar una situación de prevalencia o superioridad municipal respecto del propietario del terreno.

De esta manera, no es posible aplicar la doctrina de las STS, de 8 de abril de 1995 y de 28 de noviembre de 1996 , puesto que lo que se desprende de dicha doctrina es la disposición de acción para reclamar la tramitación o la continuación del expediente expropiatorio fundada en la nulidad de la actuación de los actos de ocupación municipales que hubiesen privado ilegítimamente a sus propietarios de sus bienes o derechos por una vía de hecho, lo que resulta incompatible con la existencia de un convenio suscrito libre y voluntariamente por la mercantil y el Ayuntamiento de Albacete cuyo cumplimiento pretende, y que hace decaer también cualquier posible enriquecimiento injusto del que se reclama pasados más de 25 años.

En conclusión, ni ha existido expediente expropiatorio, ni una ocupación de terrenos por vía de hecho justificativa de la eventual imprescriptibilidad de la acción para reclamar la iniciación de un expediente expropiatorio, sino la pretensión instada en sede administrativa, y posteriormente en sede judicial, de cumplimiento de una acuerdo suscrito en plano de igualdad entre la mercantil y el Ayuntamiento de Albacete que - en cualquier caso- estaba sometida al plazo prescriptivo referido en la sentencia apelada (15 años, art. 1964.2 C.Civil ), sobradamente transcurrido, y cuya virtualidad aplicativa es reiterada por nuestro Tribunal Supremo, además de la citada en la sentencia, en la de 15 de junio de 2020 (RCA 2968/2019 ) y 10 de diciembre de 2020 (RCA 7692/2019 ).

Por todo ello, debemos desestimar el recurso de apelación, así como cuantos motivos de impugnación y pretensiones se ejercitan por la parte apelante, y confirmar la sentencia apelada.

En cuanto a las costas, y al amparo de lo previsto en el art. 139.2 de la LJCA , procede su imposición a la parte apelante.

No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto, limitamos su importe en la cantidad máxima de 1.500 € por honorarios de Letrado (IVA excluido).

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido

FALLO 

1) Desestimar el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la mercantil VILLANTO S.A. contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Albacete, nº 170, del 19 de julio de 2022 (PO 271/21 ), que confirmamos.

2) Imponer las costas a la parte apelante, aunque limitadas a la cantidad máxima de 1.500 € por honorarios de Letrado (IVA excluido).

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso extraordinario y limitado de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, siempre que la infracción del ordenamiento jurídico presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. El recurso habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, mencionando en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICAC IÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado D. Guillermo B. Palenciano Osa, estando celebrando audiencia en el día de su fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.