Acción de repetición de la administración contra un deudor, ¿tiene naturaleza civil o administrativa?

Tribunal Supremo , 22-07-2024
, nº 1372/2024, rec.1153/2023,  

Pte: Berberoff Ayuda, Dimitry-T

ECLI: ES:TS:2024:4214

ANTECEDENTES DE HECHO 

Resolución recurrida en casación

El presente recurso de casación se dirige contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias núm. 611/2022 de 15 de noviembre, que desestimó el recurso de apelación núm. 135/2022, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria de 29 de marzo de 2022 (procedimiento 285/2021), que estimó el recurso interpuesto por la representación de Perfaler Canarias S.L. contra desestimación presunta del recurso de reposición frente a providencia de apremio, referencia NA350019630000001319785, correspondiente a liquidación en concepto de repetición de cantidades abonadas de forma solidaria por el Ayuntamiento en ejecución de determinadas sentencias del orden laboral.

Tramitación del recurso de casación

1.- Preparación del recurso. El Letrado de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, en representación del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, mediante escrito de 13 de enero de 2023, preparó el recurso de casación contra la expresada sentencia de 15 de noviembre de 2022.

El TSJ de Canarias tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 7 de febrero de 2023, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo y emplazó a los litigantes para que comparecieran ante la Sala Tercera.

2.- Admisión del recurso. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 21 de septiembre de 2023, en el que aprecia un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciado en estos literales términos:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si la acción de repetición que pueden ejercer las Administraciones Públicas contra un deudor, una vez abonada la totalidad del débito por la citada Administración Pública, solidariamente obligada al pago junto al citado deudor en virtud de sentencia firme de la jurisdicción social, es de índole civil o administrativa, a los efectos de determinar si la Administración Pública puede ejercer directamente la acción de regreso, en virtud de una potestad administrativa propia, emanada del ordenamiento jurídico, contra la entidad deudora o, por el contrario, debe acudir a la jurisdicción que proceda para hacer efectivo su derecho a la acción de repetición.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

El artículo 5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en relación con el artículo 173 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."

3.- Interposición del recurso (síntesis argumental de la parte recurrente en casación). La letrada de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, en representación del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, interpuso recurso de casación mediante escrito de fecha 28 de noviembre de 2023, que observa los requisitos legales.

Para fundamentar la estimación del recurso de casación y consiguiente anulación de la sentencia impugnada, argumenta que esta ha infringido el ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación del artículo 5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ("LGP"), "BOE" núm. 284, de 27 de noviembre, con relación al artículo 173 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ("TRLHL"), "BOE" núm. 59, de 9 de marzo.

El recurso de casación se centra en afirmar que la deuda de la que surge la liquidación y, por ende, la providencia de apremio debe calificarse como una deuda de derecho público, pues deriva del pago de la indemnización en cumplimiento de una sentencia de la jurisdicción social, como ingreso-derecho de cobro de derecho público. A su juicio, ello determina que las Administraciones públicas ostenten las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, debiendo entenderse que la acción de repetición se ajusta a la Ley.

Explica que no existe jurisprudencia sobre la naturaleza de la acción de repetición, si bien recalca que existen diversas sentencias que se inclinan tangencialmente por la naturaleza administrativa en aquellos supuestos en los que intervengan las Administraciones públicas.

En el presente caso, matiza, que es la Administración quien ejerce la acción de repetición y en consecuencia, no se requiere acudir a la vía civil para ejercitarla en virtud del principio de autotutela. Explica que el Ayuntamiento tiene derecho al cobro de la parte que le corresponde a la entidad Perfaler Canarias S.L por mor de la propia declaración judicial, esto es, de las sentencias de los distintos juzgados de lo social. En consecuencia, estima que el acto administrativo recurrido declarando la existencia de una deuda líquida a favor del Ayuntamiento sería revisable en la vía contencioso-administrativa.

Alude a otros ejemplos como la sentencia del TSJ de Cataluña de 20 de noviembre de 2006, que declara expresamente la competencia de la jurisdicción-contenciosa para el conocimiento de la acción de repetición cuando interviene una Administración pública o la sentencia del Tribunal Supremo 256/2020 de 21 de febrero, rec. 716/2019, ECLI:ES:TS:2020:528, que aborda la acción de repetición que implicaba a tres administraciones públicas.

Por el contrario, denuncia que la sentencia de instancia no se sustenta en ninguna jurisprudencia. Entiende que lo relevante en las presentes actuaciones es que la otra parte es una concesionaria, lo que implica que todos los conflictos de la Administración son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa por la vía del artículo 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ("LJCA"), "BOE" núm. 167, de 14 de julio. Asimismo, las sentencias de lo social que sirven de fundamento a las deudas contraídas solidariamente tienen relación con las actuaciones administrativas, pues no se puede obviar que se deducen de la existencia de un contrato de prestación de servicios públicos.

En suma, concluye que, tratándose de deudas derivadas de la ejecución de sentencias del orden social por cesión ilegal de trabajadores, siendo que la cesión ilegal se deriva del contrato administrativo de servicios que mantenía el Ayuntamiento y la empresa Perfaler Canarias S.L y que la finalidad de la acción de repetición es el cobro por la Administración de las cantidades ya abonadas en ejecución de la citada sentencia de lo social, debe entenderse procedente la acción de regreso.

4.- Oposición al recurso interpuesto (síntesis argumental de la parte recurrida en casación). La procuradora doña Araceli Colina Naranjo, en representación de don Perfaler Canarias, S.A., presentó escrito de oposición de fecha 30 de enero de 2024.

El escrito de oposición pone de manifiesto que la liquidación que da origen a la providencia de apremio, acto administrativo recurrido en el presente procedimiento, ha sido declarada nula en virtud de sentencia de 3 de marzo de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y confirmada por el TSJ de Canarias en virtud de sentencia firme de fecha 15 de noviembre de 2022. Ello implica que la liquidación que dio origen a la providencia de apremio recurrida ha desaparecido del tráfico jurídico, debiendo tener la misma suerte la providencia de apremio, objeto de este recurso.

No obstante, tras abordar los razonamientos jurídicos de la sentencia de instancia, aclara que el Ayuntamiento ha instado diversas reclamaciones civiles contra Perfaler en ejecución de la acción de regreso por condena solidaria en el orden social, esto es, por el mismo hecho, pretensiones desestimadas en todas las ocasiones en el orden civil.

Desde la perspectiva jurídica, niega la infracción de las normas jurídicas identificadas en el auto de Admisión toda vez que la deuda tiene una naturaleza privada. Señala que una condición sine qua non de un derecho de naturaleza pública, es encontrarnos ante un tributo o un derecho de contenido económico de titularidad pública y que derive del ejercicio de una potestad administrativa.

Por el contrario, en el presente asunto nos hallamos ante una acción de repetición frente a un codeudor solidario. El Ayuntamiento no puede pretender actuar en el ejercicio de una potestad administrativa ya que, el derecho a reclamar la deuda no le asiste por el hecho de ser una Administración Pública, sino por aplicación del artículo 1145 del Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil ("CC"), "Gaceta de Madrid" núm. 206, de 25 de julio.

De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo -prosigue-, se ha establecido de forma indubitada que en la persona del deudor que ha satisfecho la deuda al acreedor nace un derecho de crédito frente a los codeudores a los efectos de evitar un enriquecimiento injusto de los mismos, un derecho que habría nacido ex novo por el mero pago de la deuda al acreedor por uno de los codeudores.

En definitiva, en la medida en que el derecho de repetición nace por aplicación del artículo 1145 del CC, considera que ha de entenderse que no se trata ni de un tributo ni de un derecho de contenido económico que sea titularidad pública, ni que derive del ejercicio de una potestad administrativa por lo que, según el artículo 5 de la LGP, supuestamente infringido, no tendría la consideración de ingreso de derecho público, como entiende la sentencia impugnada.

Añade que los derechos de cobro que nacen ex novo de un codeudor frente a los demás por aplicación del artículo 1145 CC, deben calificarse como un derecho personal puesto que no son un derecho real y dicho derecho personal se integraría necesariamente en el patrimonio del codeudor, lo que encaja en la definición de ingreso de derecho privado recogido en el artículo 3 TRLHL, pues es un derecho personal, titularidad de dicha Administración susceptible de valoración económica.

Siguiendo con el razonamiento, entiende que, al ser un ingreso de derecho privado, la Administración no puede hacer uso de su facultad de autotutela.

Muestra su disconformidad con la vis atractiva del orden contencioso-administrativo por el mero hecho de que Perfaler haya sido o sea contratista del Ayuntamiento. Concluye que la Administración no actúa en el ejercicio de sus potestades administrativas sino como sujeto que es parte de una relación de Derecho privado.

Entiende que la interpretación que sostiene es acorde con los principios de favor libertatis, in dubio pro administrado y pro actione .

5.- Deliberación, votación y fallo del recurso. De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción, y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 2 de febrero de 2024, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

Por providencia de fecha 7 de mayo de 2024 se designó Magistrado ponente al Excmo. Sr. D. Dimitry Berberoff Ayuda y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 18 de junio de 2024, fecha en que comenzó su deliberación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La controversia jurídica

Se trata de discernir en este asunto si la acción de repetición que puede ejercer la Administración pública contra un deudor, como consecuencia de haber abonado la totalidad del crédito y que surge de la obligación impuesta en una sentencia firme de la jurisdicción social, es de índole civil o administrativa, debate cuya clarificación es esencial para concluir si la Administración puede hacer uso de sus potestades administrativas y, por tanto, dictar la correspondiente providencia de apremio.

En el origen de la controversia casacional se encuentra el decreto del Alcalde núm. 2576, de 21 de septiembre de 2020, por el que se aprobó la liquidación definitiva de los ingresos debidos por la entidad Perfaler Canarias S.L., por importe de 5.265.707,58 euros, en concepto de repetición de la cantidad abonada de forma solidaria, por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, en ejecución de sentencias dictadas en el orden jurisdiccional social, que declararon indefinidos los contratos de trabajadores municipales y que condenaban solidariamente al Ayuntamiento y a la referida entidad al pago de las cantidades reclamadas por los trabajadores.

La vía de apremio se inició con el dictado de la providencia de apremio por la Tesorería General, el 22 de marzo de 2021 y, tras sucesivos trámites dando respuesta a solicitudes de distinta índole (anulación de la liquidación, suspensión del pago voluntario de la liquidación sin aportación de garantía, fraccionamiento y aplazamiento de pago de la deuda y compensación de los créditos en favor de tercero) el Ayuntamiento levantó la suspensión del procedimiento de recaudación que había acordado, ordenando que se continuase con los trámites legalmente establecidos para la gestión del cobro del citado valor.

La argumentación de las sentencias de primera instancia y de apelación

1.- Desestimado presuntamente el recurso de reposición interpuesto contra la referida providencia de apremio, Perfaler Canarias, S.L. interpuso recurso (núm. 285/2021), ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria, que lo estimó en sentencia de 29 de marzo de 2022.

Aunque la sentencia expone que la providencia de apremio solo permite la impugnación limitada de la liquidación por motivos tasados, consideró que la liquidación practicada era nula de pleno derecho al tener la acción de repetición naturaleza civil, y no ser un ingreso de derecho público no tributario, de tal manera que no puede acudirse a la vía de apremio para su reclamación.

Por otro lado, la sentencia de primera instancia afirma compartir plenamente los razonamientos que transcribe de una previa sentencia, y estima que la liquidación de la que parte la providencia de apremio impugnada es nula de pleno derecho, siendo que se da la circunstancia de que, en el presente caso, fue objeto tal liquidación de nulidad expresa por la sentencia de 3 de marzo de 2022, dictada por el Juzgado núm. 3 en el procedimiento 343/2020.

En definitiva, para la sentencia de primera instancia, la nulidad de la liquidación determina que la providencia de apremio carezca de todo apoyo jurídico, de modo que no había nada que ejecutar ni, por lo tanto, que apremiar tal, evocando al respecto la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2011.

2.- Disconforme con la sentencia del Juzgado, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana dedujo recurso de apelación (núm. 135/2022), desestimado en sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias núm. 611/2022 de 15 de noviembre.

La sentencia de apelación confirma la argumentación de la sentencia de instancia, insistiendo "en que, en el caso de autos, ni la liquidación tiene la consideración de ingreso de derecho público, ni la acción de regreso tiene naturaleza administrativa sino civil."

Por otra parte, la sentencia de la Sala de las Palmas trae a colación su pronunciamiento de la misma fecha, sentencia 595/2022, de 15 de noviembre, por la que desestimó el recurso de apelación (núm. 104/2022) interpuesto por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana contra la sentencia de 3 de marzo de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Las Palmas de Gran Canaria (procedimiento ordinario núm. 343/2020) que había anulado la liquidación de la que derivaba la providencia de apremio que se encuentra en la base del presente recuso de casación.

El juicio de la Sala

Delimitado el objeto controvertido, es fundamental destacar que la providencia de apremio de 22 de marzo de 2021 constituye el inicio del procedimiento de apremio con relación al importe de 5.265.707,58 euros, deuda liquidada por la resolución núm. 2576, de 21 de septiembre de 2020, del Ayuntamiento de la Villa de San Bartolomé de Tirajana.

Pues bien, dicha resolución núm. 2576, de 21 de septiembre de 2020 fue anulada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso núm. 3 de Las Palmas de Gran Canaria de 3 de marzo de 2022, en el procedimiento núm. 343/2020, pronunciamiento avalado por la Sala de las Palmas, en su sentencia 595/2022, de 15 de noviembre, que desestimó el recurso de apelación (núm. 104/2022) del referido Ayuntamiento.

De cuanto antecede, se obtiene que la liquidación (resolución núm. 2576 de 21 de septiembre de 2020 del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana) de la que trae causa la providencia de apremio de la que dimana este recurso de casación fue anulada por la sentencia 595/2022, de 15 de noviembre del TSJ de Las Palmas, que es firme al no constar presentado recurso de casación contra la misma.

Es evidente que, a tenor del art. 167.3.d) de la LGT, la anulación de la liquidación determina la nulidad de la propia providencia de apremio, de manera que la providencia de apremio de 22 de marzo de 2021 es inválida, circunstancia de la que, tanto la sentencia de primera instancia como la de apelación -objeto de este recurso de casación- dejaron oportuno reflejo, hasta el punto de que, incluso, la Sala de Las Palmas se refirió a su propia sentencia en la que vino a confirmar la nulidad de la liquidación de la que trae causa la providencia de apremio.

En consecuencia, no resulta posible responder a la pregunta de interés casacional objetivo, pues el recurso de casación, articulado en la LO 7/2015, de 21 de julio, "BOE" núm. 174, de 22 de julio, persigue como finalidad la formación de jurisprudencia cuando se estime que presenta interés casacional objetivo, pero no en abstracto, sino con relación a la resolución de las cuestiones suscitadas en el pleito que fueron objeto del pronunciamiento en la sentencia o debieran haberlo sido, por cuanto sigue siendo un recurso extraordinario para la tutela de los derechos subjetivos de las partes en el proceso, como se desprende de las exigencias de justificación de la legitimación, que la infracción denunciada sea relevante y determinante de la decisión adoptada que se recurre o que el interés casacional se fundamente con singular referencia al caso [ art. 89.2.a), d) o f)], así como de la determinación del contenido de la sentencia, que según el art. 93.1 de la LJCA, debe comprender la resolución de las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso ( auto del tribunal Supremo 21 de marzo de 2017, RC 308/2016).

Las costas

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no haber mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Declarar no haber lugar al recurso de casación 1153/2023, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (sede Las Palmas) núm. 611/2022 de 15 de noviembre, que desestimó el recurso de apelación (núm. 135/2022), interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Las Palmas de Gran Canaria de 29 de marzo de 2022 (procedimiento núm. 285/2021).

2.- Sin costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.