Abastecimiento de agua a los municipios, ¿puede el consejo comarcal modificar unilateralmente las tarifas?

Tribunal Supremo , 13-03-2024
, nº 455/2024, rec.280/2021,  

Pte: Córdoba Castroverde, Diego

ECLI: ES:TS:2024:1420

ANTECEDENTES DE HECHO 

La Procuradora de los Tribunales doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, actuando en nombre y representación de los Ayuntamientos de Sant Ramon y Talavera, interpone recurso de casación conta la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) nº 4288/2020, de 26 de octubre de 2020 por la que se estimó el recurso de apelación formulado por el Consell Comarcal de la Segarra contra la sentencia de 28 de junio de 2018 del Juzgado Contencioso-administrativo nº 1 de Lleida y se desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Torroja de Segarra, Ayuntamiento de Talavera, Ayuntamiento de Granyena de Segarra, Ayuntamiento de Sant Ramon y Ayuntamiento de Granyanella contra la "1.- Modificación del convenio de cooperación interadministrativa entre el Consejo Comarcal y los Ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua en alta" y "Ratificación del acuerdo del Consejo de Administración de Gestió d'Aigües de la Segarra, adoptado en sesión extraordinaria de 11 de noviembre de 2015, referente a la modificación del sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta 2016 y cuadro de tarifas".

Mediante Auto de 20 de abril de 2023 se admitió el recurso de casación declarando que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si delegada la competencia de abastecimiento de agua por parte de los ayuntamientos a una entidad comarcal, es posible que, mediante modificación del reglamento de suministros de agua potable, la titularidad de la competencia se atribuya de forma automática al ente comarcal sin dejar sin efecto las delegaciones existentes, en virtud del artículo 26.1 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por el que se regula las Bases Reguladoras del Régimen Local.

El recurso se interpone aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

Los Acuerdos administrativos impugnados se referían "Modificación del convenio de cooperación interadministrativa entre el Consejo Comarcal y los Ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua en alta" y a la "Ratificación del acuerdo del Consejo de Administración de Gestió d'Aigües de la Segarra, adoptado en sesión extraordinaria de 11 de noviembre de 2015, referente a la modificación del sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta 2016 y cuadro de tarifas".

Mediante el primer acuerdo el Consejo Comarcal de la Segarra modificaba de forma unilateral los convenios suscritos por dicho Consejo Comarcal y los ayuntamientos de la comarca que regulaban el régimen de tarifas a satisfacer por dichos ayuntamientos por la prestación del servicio de abastecimiento de agua en alta, que éstos habían delegado al Consejo Comarcal para que lo prestara mediante una entidad pública empresarial propia "Gestió d'Aigües de la Segarra". El segundo acuerdo era consecuencia del primero: la ratificación del régimen tarifario derivado de dicha modificación unilateral.

Es un tema pacifico, tanto en este recurso contencioso-administrativo como en el recurso de apelación, que los ayuntamientos mediante los correspondientes acuerdos confirieron esta delegación al Consejo Comarcal de la Segarra, aceptada por éste y no revocada.

También ha sido un tema pacífico los términos de esas delegaciones, que son iguales en todos los ayuntamientos, concretamente, se delega a la administración comarcal:

"Prestar el servicio de abastecimiento de agua hasta conectar con las redes de abastecimiento domiciliario de agua potable y de tratamiento de aguas residuales procedentes de las mismas, ejerciendo las facultades de dirección y control, así como la representación del municipio delegante los organismos públicos tales como la Agencia Catalana del Agua, la Confederación Hidrográfica del Ebro, la Comunidad General de Regantes de los Canales de Urgel y cualquier otro que, por razón de la materia, tenga que intervenir en los servicios".

Sobre la financiación de las infraestructuras para el abastecimiento en alta, la delegación comprende:

"Formular solicitudes de cooperación económica, de subvención o auxilio económico necesarias para la financiación de las obras y servicios, antes descritas dentro de las convocatorias o programas públicos o privados, tales como el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, planes provinciales europeos (FEDER...), obras sociales de entidades financieras o de empresas privadas".

Por consiguiente, para la dotación de dichas los municipios delegan al Consejo Comarcal la posibilidad de solicitar fondos de las líneas de ayudas, públicas o privadas, destinadas a los municipios.

Finalmente, en relación a la forma de gestión de los servicios, en los acuerdos de delegación se señala: "Cualquier propuesta dentro del servicio delegado que afecte particularmente al municipio, en su gestión como ente encargado de la distribución del suministro de agua a los usuarios particulares o de la evacuación de aguas residuales, deberá ser comunicada previamente al Ayuntamiento para su debida constancia y autorización previas y de manera especial cuando requiera una aportación económica, la cual deba ser aprobada expresamente por el órgano competente".

La modificación unilateral, por parte del acuerdo plenario del Consejo Comarcal de la Segarra de 3 de febrero de 2016, del convenio de cooperación entre el Consejo Comarcal y los ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua en alta, convenio que contemplaba el régimen económico de la prestación, vulneraba los términos de la delegación que requiere, cómo se ha visto, que dichos cambios sean autorizados por el propio ayuntamiento y vulneraba también el artículo 7.3 de la Ley reguladora de las bases de régimen local, en su versión original entonces vigente, que establece que las competencias delegadas se ejercerán en los términos de la delegación.

El Consejo Comarcal, en su posición de administración demandada, afirmaba que no estamos en este caso de ante una competencia delegada sino ante una competencia propia del Consejo Comarcal y que las "aparentes" delegaciones serían solicitudes municipales de acceso a un servicio propio del ente comarcal. Y al margen de otros argumentos el Consejo Comarcal sostenía que el abastecimiento de agua en alta, cuando tiene un alcance supramunicipal, es una competencia de la comarca en base a los artículos 25.1.a) y 28.1.e) del TRLOC, lo que implicaría la desposesión de esta competencia a los municipios, por lo que no se podría delegar una competencia que no se tiene.

Considera que la sentencia impugnada infringe las siguientes normas:

1º Articulo 7.3 de la Ley 7/1985 de 2 de abril reguladora de las bases de régimen local.

Resulta acreditado de la sentencia que se recurre que los ayuntamientos demandantes en el procedimiento de instancia confirieron delegaciones en favor del Consejo Comarcal de la Segarra y que la delegación es vigente sin que haya sido expresamente revocada; a pesar de ello se afirma que la competencia corresponde en plenitud al Consejo Comarcal, aceptando por consiguiente que dicho ente comarcal pueda modificar unilateralmente el convenio que disciplina sus relaciones con los ayuntamientos en relación al servicio de abastecimiento de agua en alta de la comarca.

Ello vulnera el artículo 7.3 de la LRBRL en el que, según la versión aplicable por razones temporales, disponía que las competencias atribuidas por delegación a los entes locales se ejercen en los términos de la delegación. Las delegaciones a favor de las entidades locales no han de ser necesariamente descendentes por lo que Cataluña, en ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo de las bases estatales en materia de régimen local, establece en el artículo 25.1.c) del TRLOC, la posibilidad de que los municipios de la comarca deleguen en el Consejo Comarcal sus competencias.

La exigencia del artículo 7.3 de la LRBRL de que las competencias delegadas a los entes locales se ejercerán en los términos de la delegación supone que, en el caso de querer extinguir la delegación, ello deberá llevarse a cabo por los procedimientos previstos en la misma (en los términos de la delegación) para la extinción formal de la delegación. Así lo ha señalado de forma unánime la jurisprudencia. En este sentido podemos citar, en primer lugar, la sentencia de esta Sala y Sección número 499/2018 de 22 de marzo de 2018 (recurso 3741/2015).

Por tanto, para eliminar el servicio de abastecimiento de agua en alta delegado por los ayuntamientos al Consejo Comarcal de la Segarra debería haberse dejado sin efecto las delegaciones en su momento otorgadas (o su aceptación por el Consejo Comarcal) de acuerdo por el procedimiento previsto en las mismas o por acuerdo de las partes de conformidad con el principio contrario acto o mediante la anulación o declaración de nulidad de dichas delegaciones, como antes se ha dicho.

Lo que es contrario al artículo 7.3 de la LRBRL es que, no habiendo sido extinguidas las delegaciones con las formalidades adecuadas, según reconoce la propia sentencia que se recurre, se considere el servicio de abastecimiento de agua en alta delegado por los ayuntamientos al Consejo Comarcal como ejercicio de una competencia propia del Consejo Comarcal y no delegada por los ayuntamientos, realizando dicho Consejo actos unilaterales contrarios a los términos de la delegación.

Por tanto, para eliminar el servicio de abastecimiento de agua en alta delegado por los ayuntamientos al Consejo Comarcal de la Segarra debería haberse dejado sin efecto las delegaciones en su momento otorgadas (o su aceptación por el Consejo Comarcal) de acuerdo por el procedimiento previsto en las mismas o por acuerdo de las partes de conformidad con el principio contrario acto o mediante la anulación o declaración de nulidad de dichas delegaciones, como antes se ha dicho.

Lo que es contrario al artículo 7.3 de la LRBRL es que, no habiendo sido extinguidas las delegaciones con las formalidades adecuadas, según reconoce la propia sentencia que se recurre, se considere el servicio de abastecimiento de agua en alta delegado por los ayuntamientos al Consejo Comarcal como ejercicio de una competencia propia del Consejo Comarcal y no delegada por los ayuntamientos, realizando dicho Consejo actos unilaterales contrarios a los términos de la delegación.

A la luz de esta jurisprudencia y del artículo 7.3 de la LRBRL hay que interpretar el artículo 3.1 del Reglamento de abastecimiento de agua de la Segarra, en la versión de dicho reglamento aprobado en 2013, aplicable cuando la adopción de los acuerdos de 3 de febrero de 2016, que disponía lo siguiente: "El servicio público objeto de este reglamento es de titularidad comarcal por delegación de los ayuntamientos que se integran a los respectivos abastecimientos de agua en alta", a pesar de que pudiera parecer contradictoria la referencia a la titularidad comarcal y a la delegación de los ayuntamientos, dicho precepto ha de interpretarse a la luz del artículo 7.1 de la LRBRL que dispone que " Las competencias de las Entidades Locales son propias o atribuidas por delegación"; por consiguiente, las competencias delegadas a pesar de no ser propias son competencias de las entidades locales, de la titularidad de estas entidades.

2º El artículo 26 de la LRBRL.

Dicho artículo, en su apartado 1 a), reconoce la competencia de los municipios en materia de abastecimiento de agua, esa competencia alcanza al acceso de los ayuntamientos a la fuente de provisión del recurso de manera que como ha señalado esta misma Sala en sentencia de su Sección 2ª de 8 de mayo de 2009 (recurso 6637/2005) "[e]xiste, efectivamente, una inextricable conexión entre el suministro de agua en alta y el que se hace en los domicilios. Y este último es, indiscutiblemente, un servicio cuya prestación corresponde a los Municipios conforme a la L.B.R.L.".

La competencia municipal de abastecimiento de agua domiciliaria del artículo 26.1.a) de la LRBRL lleva asociada el abastecimiento de agua en alta, en este sentido puede traerse aquí el artículo 59.1.c) del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto.

En realidad, el propio Consejo Comarcal admite la competencia municipal en materia de abastecimiento de agua en alta, sin embargo, afirma que, cuando dicha competencia tiene un alcance supramunicipal, el municipio queda desposeído de la misma siendo competente entonces la comarca en base a los artículos antes referidos 25.1.a) y 28 e) del TRLOC.

La supramunicipalidad del abastecimiento de agua en alta no supone privación de dicha competencia para los municipios, competencia como se ha dicho fundamentada en el artículo 26.1.a) de la LRBRL, sino que aquellos en este caso deberán ejercerla necesariamente en régimen de cooperación para resolver el problema de la territorialidad. Esta Sala ha admitido sin ninguna dificultad la prestación del servicio de abastecimiento de agua el alta por parte de los municipios integrados en mancomunidades de municipios. Así en la sentencia de su Sección 2ª de 8 de mayo de 2009 (recurso 6637/2005) y la STS 28 de febrero de 2014 (recurso 491/2011).

Por lo tanto, y a riesgo de ser reiterativos, debemos concluir que los municipios son en todo caso competentes en materia de abastecimiento de agua en alta, en base al artículo 26.1.a) de la LRBRL solo que en el caso de que dicho abastecimiento tenga un alcance supramunicipal esa competencia deberá ser ejercida de forma asociada mediante una técnica de cooperación orgánica, como puede ser la constitución de una mancomunidad o bien mediante una técnica de cooperación funcional como sería la delegación por los ayuntamientos afectados de dicha competencia a favor de un ente supramunicipal de asistencia a los municipios, como las comarcas, diputaciones, etc, todo ello para resolver el problema de la territorialidad.

En realidad, esta Sala ha admitido que la delegación por parte de los ayuntamientos de una competencia propia a favor de un ente supramunicipal de asistencia es una técnica adecuada para el ejercicio de dichas competencias municipales fuera del término municipal. Así, lo ha señalado la sentencia de esta Sala (Sección 2ª) de 29 de noviembre de 1995 (recurso 704/1993): "Tampoco cabe oponer en este caso que esa actuación sea ilegal porque ninguna entidad local pueda delegar el ejercicio de facultades fuera de su término municipal, que es el límite territorial en el que, según el art. 12,1 LBRL, el Ayuntamiento ejerce sus competencias, pues precisamente porque el Ayuntamiento no puede ejercer sus competencias fuera de su término municipal se justifica el auxilio de entidades locales de superior ámbito territorial".

3º Los artículos 67 de la Ley 29/1998 de 13 de noviembre, reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa y 218 de la Ley 1/2000 de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil.

Dichos artículos disponen que las sentencias decidirán sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Esta parte invocó como uno de los motivos para la anulación de los acuerdos plenarios del Consejo Comarcal de la Segarra de 3 de febrero de 2016 el incumplimiento del artículo 19.1 del TRLOCC. Señala dicho artículo que se convocará al Consejo de alcaldes para que informe de las propuestas que sean de interés para los municipios antes de someterlas a la aprobación del pleno comarcal. Considerando que la modificación del régimen económico y de tarifas del servicio de abastecimiento de agua en alta de la comarca era un asunto de evidente interés municipal se incluyó dicho punto en el orden del día de la sesión del Consejo de alcaldes de 4 de noviembre de 2015, adoptando este órgano el siguiente acuerdo "els alcaldes s'assabenten del present informe " ("los alcaldes se dan por enterados del presente informe"), sin embargo, no existía ningún informe al que darse los alcaldes enterados, en todo caso podían darse por enterados de la propuesta de modificación, ni hubo por parte del referido Consejo de Alcaldes la manifestación de un juicio sobre la propuesta que se le ponía de manifiesto, propio de un informe, de manera que esta parte señaló que no se había cumplido el trámite de emisión de informe por parte del Consejo de alcaldes que requería el artículo 19.1 del TRLOCC, lo que comportaba la anulabilidad del acuerdo adoptado por el pleno comarcal invocando en este sentido jurisprudencia relativa a la anulabilidad de los acuerdos plenarios de las entidades locales por omisión del preceptivo dictamen de los órganos consultivos de dichas entidades previo al conocimiento del asunto por el pleno. A pesar de poder ser, este motivo, trascendental para la suerte del pleito ninguna referencia se hace del mismo en la sentencia que se recurre en casación. Por consiguiente, incurre la sentencia recurrida en incongruencia omisiva con vulneración de los artículos 67.1 de la LRJCA i 218.1 del LEC, que señala que la sentencia deberá decidir sobre todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

4º Finalmente la infracción del art. 24 CE.

La sentencia que se recurre en casación acredita que los ayuntamientos recurrentes en el procedimiento de instancia confirieron delegaciones en favor del Consejo Comarcal de la Segarra para la gestión del servicio de abastecimiento de agua en alta en la comarca; también señala que dicha delegación es vigente sin que haya sido expresamente revocada, sin embargo no extrae de ello la conclusión lógica como sería que el ejercicio de esta competencia delegada se debe llevar a cabo en los términos de las delegaciones conferidas y, por tanto, con los condicionamientos que las mismas contemplan; al contrario, se señala que, a pesar de estar ante una competencia delegada "pasa a ser ejercida con plenitud de facultades", como si una competencia propia del ente comarcal se tratara.

D. Luis Arredondo Sanz, Procurador de los Tribunales y del Consell Comarcal de la Segarra, se opone al recurso.

La supuesta delegación de competencias municipales al CC Segarra es ciertamente "aparente", puesto que, en todas las actuaciones referidas al servicio de abastecimiento de agua en alta, el CC Segarra ha actuado como titular de una competencia supramunicipal propia, conforme preveía el PAC de 1996 y el establecimiento del servicio de 2001. Y por lo que se refiere al PAC, el hecho que pudiera haber caducado por el transcurso de 4 años no se opone a que la competencia corresponde al Consejo Comarcal, como establece la Sentencia recurrida en su FD Segundo. Porque si la supuesta caducidad del PAC de 1996 afectara al servicio comarcal, tal caducidad alcanzaría también a las delegaciones y al Convenio con los Ayuntamientos y al propio establecimiento del servicio de 2001, de forma que el CC Segarra tendría que haber dejado de prestar el esencial servicio abastecimiento de agua en alta a los municipios en octubre de 2000.

El Acuerdo del Pleno del Consejo comarcal de la Segarra de 3 de febrero de 2016, no es aceptable puesto que, previo informe del Consejo de alcaldes, el acuerdo fue aprobado por la mayoría de los representantes de los municipios de la Segarra miembros del plenario comarcal. Pero es que, además, el Acuerdo comarcal no cuestiona las delegaciones, sino que se limita a modificar el Convenio de 2000 en un solo punto, el sistema tarifario. Y ello por una razón muy sencilla; como hemos dicho, la dotación máxima de agua fijada en el Convenio para cada municipio es de 300 litros habitante y día, con un precio unitario. Pero habida cuenta de que el consumo era y sigue siendo muchísimo superior, el nuevo sistema tarifario mantuvo la cuota fija para los 300 l/h/d y añadió una cuota variable para el consumo adicional. Según cifras del ACA, la media del consumo doméstico por habitante y día es de 120 l/h/d, por lo que la de 300 l/h/d más que la dobla.

Este nuevo sistema tarifario y su cuadro de tarifas es, en realidad, la única modificación del Convenio de 2000 que lleva a cabo el CC Segarra en el Acuerdo objeto del presente litigio. Pero es que, a estos efectos de revisión de tarifas, la competencia comarcal no es plena, sino compartida con la Agencia Catalana del Agua -ACA- que conforme al artículo 31.3 y 31.4 del Texto refundido de la legislación de aguas de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, es la competente para aprobar, definitivamente, las tarifas de los servicios de abastecimiento de agua en alta de carácter supramunicipal y gestionados por un ente local supramunicipal -como el CC Segarra- a propuesta de estos entes. Pues bien, como hemos visto, el nuevo régimen tarifario y el cuadro de tarifas aprobados en el Acuerdo del Pleno de 3 de febrero de 2016 fue aprobado definitivamente por el Consejo de Administración del ACA el 14 de diciembre de 2016 y, el 16 de marzo de 2017, el Secretario del CC Segarra notificó este Acuerdo del ACA a los Ayuntamientos de la Comarca, sin que ni el Ayuntamientos de Sant Ramon ni el de Talavera ni ningún otro lo impugnaran, por lo que en estaríamos ante un acto firme y consentido por los recurrentes en casación, del que el Acuerdo del CC Segarra de 3 de febrero de 2016 sería, en realidad, un acto de trámite.

En cualquier caso, no se ha producido infracción del artículo 7.3 de la LBRL, precepto que, cuando se adoptó el acuerdo del Pleno del Consejo Comarca de 3 de febrero de 2016, ya era el de la modificación operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- y no, como parece que pretende la recurrente, el original 7.3 de la LBRL 7/1985, de 2 de abril. Efectivamente, el artículo 7.3 de la LBRL/LRSAL dispone que: "3. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias.

Las competencias delegadas se ejercen en los términos establecidos en la disposición o en el acuerdo de delegación, según corresponda, con sujeción a las reglas establecidas en el artículo 27, y preverán técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia.".

Es pues evidente que el artículo 7.3 LBRL/LRSAL regula las delegaciones de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas en favor de las Entidades Locales, pero no las delegaciones de las Entidades Locales entre sí. Corrobora este aserto la misma remisión al artículo 27 de la misma LBRL/LRSAL según el cual: "1. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias".

En realidad, el contenido original del artículo 7.3 en la Ley 7/1985, de 2 de abril, aplicable en el momento en que se formalizaron los convenios de adhesión de los Municipios al servicio comarcal de abastecimiento de agua en alta, no era tan distinto de la redacción dada a este precepto por la LRSAL de 2013 y se refería también, inequívocamente, a las delegaciones del Estado y de las Comunidades Autónomas en favor de las Entidades Locales y no de éstas entre sí. El texto original del artículo 27.1 de la Ley 7/1985 nos lo confirma, cuando establece precisa que: "1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en los municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios [...]".

Es decir que con respecto a la versión del 7.3 de la LRSAL solamente añadía las delegaciones de otras Entidades Locales en favor de los Municipios, y no de estos en favor de otras Entidades Locales, como las Diputaciones provinciales o las Comarcas. En definitiva, que la legislación estatal de Régimen Local siempre ha contemplado la delegación como una forma de descentralización o de desconcentración territorial -de arriba a abajo-, pero nunca de centralización o de concentración -de abajo a arriba- que, en su caso, se reserva al Derecho local autonómico interno, como por ejemplo la Ley de Organización Comarcal de Cataluña.

Si de alguna forma se pudiera aplicar, analógicamente, el artículo 7.3 de la LBRL a las delegaciones entre Entidades Locales, en el caso que nos ocupa estaríamos ante una supuesta infracción del artículo 42.4 de la LBRL, según el cual la creación de Comarcas por parte de la legislación autonómica de régimen local no puede suponer la pérdida de competencias por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, entre los que se encuentra el abastecimiento de agua a domicilio. Pero, curiosamente, ni en primera ni en segunda instancia, la adversa no ha alegado nunca la infracción de este artículo 42.2 de la LBRL. Sin perjuicio de que, en la redacción dada por la LRSAL al artículo 26.1 de la LBRL, el servicio de abastecimiento de agua al que se refiere es el domiciliario y no el abastecimiento en alta, la adversa no ha alegado nunca la infracción del artículo 42.4 de la LBRL porque es consciente que la recepción del servicio comarcal de abastecimiento de agua en alta, por parte de los municipios, es absolutamente voluntaria.

Además de ser de recepción voluntaria, el servicio comarcal no priva en absoluto de su competencia ni su servicio municipal de abastecimiento de agua. Esto es claro con respecto al suministro domiciliario, pero también con respecto al abastecimiento de agua en alta. Efectivamente, los municipios mantienen la gestión de sus pozos, minas y demás captaciones de agua, su potabilización, depósito y redes de distribución en alta. Pero habida cuenta de que, en muchos municipios de la comarca de la Segarra, estos recursos hidráulicos son insuficientes -para la población y para las explotaciones porcinas- ya sea por ser escasos o por la contaminación de las aguas subterráneas -a la que no son ajenas las indicadas explotaciones, el servicio comarcal ofrece recursos hídricos adicionales, mediante aprovechamientos adquiridos por el propio Consejo Comarcal e instalaciones de titularidad comarcal de depósito y distribución de agua en alta y conexión a los municipios que lo solicitan. Es por ello que los Ayuntamientos recurrentes jamás han alegado la infracción del artículo 42.4 de la LBRL, que sería la infracción más coherente con la posición que mantienen. Es por ello que es materialmente imposible que los Ayuntamientos recurrentes y otros hayan delegado servicio alguno al CC Segarra, sino que, todo lo contrario, han aceptado libremente el servicio que el Consell Comarcal les ha ofrecido; mientras que otros, que no tienen necesidad de agua en alta adicional al de sus pozos y demás aprovechamientos hidráulicos, no se han adherido al servicio comarcal.

Si, en una aplicación analógica del artículo 7.3 LBRL, el Acuerdo del Pleno comarcal de 3 de febrero de 2016 hubiese infringido este precepto, por haber modificado el sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta establecido en el Convenio original de 2000, el caudal suministrado a cada municipio debería limitarse a los 300 litros habitante día, con consecuencias fatales para las explotaciones intensivas de ganado porcino y aviar de muchos municipios y de los recurrentes en particular.

La Sentencia no infringe el artículo 26 de la LBRL.

Originalmente, este precepto establecía que, por sí o asociados, los municipios debían prestar en todo caso el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable. Pues bien, como acabamos de decir la titularidad del servicio de abastecimiento de agua en alta a los municipios, no a los usuarios finales en su domicilio, como competencia propia del Consejo Comarcal en nada afecta la competencia ni la titularidad municipal del servicio de suministro domiciliario de aguas potable. Esto es claro con respecto al abastecimiento de agua en baja o suministro domiciliario, pero también con respecto al abastecimiento de agua en alta.

Los municipios mantienen la titularidad y la gestión de sus instalaciones de abastecimiento de agua en alta -pozos, minas y demás captaciones de agua subterráneas o superficiales, plantas de potabilización, depósitos y redes de distribución en alta. Sant Ramon y Talavera, como otros muchos municipios de la Segarra, no disponen de recursos hídricos suficientes -para la población y para explotación intensiva de ganado porcino- ya sea por ser escasos o por la contaminación de las aguas subterráneas -contaminación a la que no son ajenas las granjas porcinas y aviares-, el servicio comarcal ofrece recursos hídricos adicionales, mediante aprovechamientos hidráulicos adquiridos por el propio Consell Comarcal -convenio con la Comunidad de Regantes de los Canales de Urgell y la conexión con el Canal Segarra-Garrigues-, e instalaciones de titularidad comarcal, esencialmente, la ETAP de Ratera y las dos redes supramunicipal de distribución de agua en alta y conexión con los municipios: la red de la Vall de Sió a la que se conecta Sant Ramon, y la red de la Vall de Cercavins a la que se conecta Talavera.

En el artículo 26.1 se mantiene el abastecimiento domiciliario de agua potable como servicio mínimo obligatoria en todos los municipios. Pero el 26.2 y por lo que se refiere al servicio de abastecimiento de agua y otros, establece que los Ayuntamientos de municipios de menos de 20.000 habitantes -población que no alcanzan las Corporaciones recurrentes (Sant Ramon 480 h y Talavera 250 h)- tienen limitado el ejercicio de esta competencia, que la atribuye a las Diputaciones provinciales o entes equivalentes, como es el caso, en Cataluña, de los Consejos Comarcales. Ello salvo que justifiquen que pueden prestar el servicio por sí solos, suficiencia de la que acreditadamente carecen los Ayuntamientos de Sant Ramon y de Talavera, habida cuenta de que necesitan del abastecimiento de agua en alta del Consejo Comarcal.

Y es que la clave tanto de este litigio, como del referido al Reglamento del Servicio Comarcal de Abastecimiento de Agua en Alta es su titularidad comarcal como competencia propia, en la medida que es un servicio supramunicipal integrado por infraestructuras supramunicipales e intermunicipales que, ni jurídica ni materialmente, pueden ser de titularidad municipal. Es por esta configuración en red supra a intermunicipal que no es un servicio comarcal de abastecimiento de agua en alta no susceptible de delegación por parte de los Ayuntamientos, Los Ayuntamientos podrían delegar al CC Segarra el abastecimiento en alta de su competencia, los pozos de cada municipio p.ej.; pero es imposible delegar algo de lo que no se dispone y es materialmente inasequible a los Ayuntamientos, como el sistema supramunicipal de abastecimiento de agua en alta. Como acabamos de señalar, sería perfectamente posible que los Ayuntamientos delegaran en el Consejo Comarcal la gestión de sus instalaciones en alta -pozos, depósitos, etc.- pero, como hemos visto, no es este el caso controvertido.

Así, el artículo 82 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen local de Cataluña, luego artículo 85 de su Texto Refundido -TRLMC- aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril: "Corresponde a la comarca realizar las actividades y prestar servicios públicos de interés supramunicipal.".

Considera que la sentencia impugnada no infringe el art. 67 de la LJ ni el art. 218 de la LEC por incongruencia omisiva pues el hecho de que la sentencia no contenga un pronunciamiento explicito sobre la cuestión referida al informe favorable del Consejo de alcaldes previo a la adopción del Acuerdo del Pleno del Consejo Comarcal, no implica que la sentencia incurra en incongruencia omisiva. Y además el informe del Consejo de alcaldes no es preceptivo ya que no se dispone así en el art. 19.1 del TRLOC sino meramente facultativo ( art. 80.1 de la Ley 39/2015) y no es vinculante. No tiene que ser favorable para que la propuesta de acuerdo informe se pueda elevar al Pleno del Consejo Comarcal para su aprobación. El carácter no vinculante de los informes del Consejo de alcaldes ha sido reconocido en la reciente Sentencia 820/2020, dictada por la Sección Tercera de la misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC que ha dictado la Sentencia que se pretende casar.

Y además en el supuesto que nos ocupa el expediente acredita que la empresa comarcal GAS, gestora del servicio de abastecimiento en alta, tramitó la modificación de tarifas con los documentos correspondientes. Que a través del Presidente del Consell Comarcal, esta documentación se trasladó al Consejo de alcaldes que, para la sesión de 4 de noviembre de 2015, se incluyó en el orden del día (documento 4 del expediente) como "Informe sobre la modificación del sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta", dando a entender así que no se trataba de informar solo la propuesta de modificación de las tarifas, sino también y en estrecha vinculación con esta, de modificar el modelo de convenio del Consejo Comarcal con los Ayuntamientos, extremo que el Secretario se encargó de precisar en detalle, según que la actora reconoce en la página 16 de su escrito de demanda. Y que, en la referida sesión del Consejo de alcaldes, de 4 de noviembre de 2015, se informó, pues, la modificación del sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta, informe que comprende tanto el nuevo modelo de convenio con los Ayuntamientos, como la modificación de las tarifas en alta para 2016.

Finalmente rechaza que la sentencia del TSJ infrinja el art. 24 de la Constitución, puesto que está suficientemente motivada.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 20 de febrero de 2024, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de justicia de Cataluña (Sección Quinta) nº 4288/2020, de 26 de octubre de 2020 por la que se estimó el recurso de apelación formulado por el Consell Comarcal de la Segarra contra la sentencia de 28 de junio de 2018 del Juzgado Contencioso-administrativo nº 1 de Lleida y se desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Torroja de Segarra, Ayuntamiento de talavera, Ayuntamiento de Granyena de Segarra, Ayuntamiento de Sant Ramon y Ayuntamiento de Granyanella contra la "1.- Modificación del convenio de cooperación interadministrativa entre el Consejo Comarcal y los Ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua en alta" y "Ratificación del acuerdo del Consejo de Administración de Gestió d'Aigües de la Segarra, adoptado en sesión extraordinaria de 11 de noviembre de 2015, referente a la modificación del sistema tarifario del servicio de abastecimiento de agua en alta 2016 y cuadro de tarifas".

En respuesta a las infracciones denunciadas y a la cuestión controvertida hemos de empezar por señalar, tal y como ya afirmamos en nuestra sentencia nº 318/2024 de 27 de febrero (rec. 1351/2021) -en recurso interpuesto por los mismos Ayuntamientos en los que se planteaba idéntica cuestión de interés casacional-, que el núcleo del debate jurídico entablado en el proceso de instancia hace referencia a la interpretación del Derecho de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de regulación del régimen municipal y comarcal, así como de la regulación del régimen jurídico de la prestación de los servicios de abastecimiento y suministro de agua establecido en la propia regulación de la Generalitat de Cataluña, por lo que corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (y por ende, a su Sala de casación), y no al Tribunal Supremo, conforme a la doctrina fijada en la sentencia de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002), ser el intérprete supremo de dicha legislación, salvo la competencia del Tribunal Constitucional para resolver los procesos constitucionales atribuidos en el artículo 161 de la Constitución española de 29 de diciembre de 1978.

La sentencia impugnada sostiene que, conforme a las previsiones regulatorias de las competencias de abastecimiento conferidas a los Entes Comarcales por la legislación de régimen local estatal y de la Generalidad de Cataluña, los Consejos Comarcales, como acontece en el presente caso, ostentan competencias para coordinar dichos servicios así como para gestionar los servicios que requieran de la utilización de las infraestructuras propias y la disposición de recursos hídricos por afectar a los intereses supramunicipales, sin perjuicio de que los municipios con sus propios medios puedan gestionar los servicios de suministro de agua ejerciendo sus legítimas competencias.

Por ello, en el marco de este proceso casacional, carece de consistencia la pretensión de que se case la sentencia por infracción del artículo 7.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, puesto que el Tribunal de instancia considera que estamos ante un supuesto en que el Consejo Comarcal ejerce la competencia en materia de abastecimiento de agua en alta a los municipios de la comarca con base en el titulo competencial atribuido por la Ley de organización comarcal de Cataluña, por afectar a intereses supramunicipales, lo que no supone ninguna injerencia en las competencias atribuidas a los municipios en materia de suministro domiciliario de agua potable. En estos términos, cabe rechazar que la sentencia impugnada haya infringido la doctrina de esta Sala en materia de delegación de competencias dispuesta en la sentencia 499/2018, de 22 de marzo (rec. 374/2015).

En lo que respecta a la infracción del articulo 26.1 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la parte recurrente insiste en reprochar a la sentencia impugnada que haya declarado conforme a Derecho la modificación del Reglamento del servicio de abastecimiento de agua en alta a los municipios de la Comarca y admita que el Consell Comarcal elimine el servicio delegado convirtiéndolo en un servicio propio comarcal, sin tener en cuenta que la competencia de los Ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua alcanza el abastecimiento de agua en alta que los municipios de la Segarra ejercen delegando su prestación en el Consejo Comarcal.

A tal efecto, procede precisar que de la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no se deducen dichas consideraciones acerca de la denunciada alteración de la titularidad de la competencia de los Ayuntamientos en materia de abastecimiento de agua ex articulo 26.1 a) de la ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

Al respecto, constatamos que el Tribunal de instancia se limita a reconocer que los Consejos Comarcales ostentan competencias para la gestión de servicios públicos de ámbito supramunicipal atribuidas conforme a la legislación sectorial, con la finalidad de garantizar la prestación de servicios municipales obligatorios a aquellos municipios que, por razones de población, no están obligados, o a cooperar con los municipios en el establecimiento de nuevos servicios necesarios para el desarrollo del territorio.

La existencia y regulación de un servicio comarcal de gestión de la prestación del servicio de abastecimiento de agua en alta no menoscaba ni interviene en el ejercicio de la competencia municipal de abastecimiento de agua potable en domicilio a que se refiere el artículo 25.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ni supone una alteración del régimen de prestación de dicho servicio por el municipio, en los términos del artículo 26.1 a) del citado texto legal, tal como se sostiene en la sentencia impugnada.

El abastecimiento en alta incluye la captación, tratamiento y aducción del agua potable hasta los depósitos de cabecera. Mientras que la distribución o abastecimiento en baja, se hace llegar el agua a los usuarios finales del sistema.

Las redes supramunicipales son redes de abastecimiento en alta que dan servicio a más de un municipio, distribuyendo el agua a los municipios, entregándola en los depósitos municipales de cabecera. Desde este depósito, cada municipio realiza la distribución en baja hasta los abonados (personas, empresas, etc.). Es decir, las redes supramunicipales de abastecimiento en alta tienen como clientes a los municipios y no distribuyen agua directamente a las personas.

Y si bien el art. 26. 1 de la LBRL atribuye a los Municipios como competencia propia el servicio de "abastecimiento domiciliario de agua potable" se trata, en este caso del abastecimiento en baja. Por el contrario, en este caso, al tratarse de la red de distribución de agua en alta a diferentes municipios se trata de una infraestructura supramunicipal. Conviene recordar que el suministro de agua que nos ocupa surge del convenio firmado entre el Cosell Comarcal de Segara y la Comunidad de Regantes de Urgel para abastecer de agua a varias poblaciones del margen izquierdo del canal y del Programa de Actuación Comarcal -PAC- del Consell Comarcal de Segarra, aprobado por el Pleno el 13 de setiembre de 1996.

Por lo que la competencia de la entidad comarcal parte de que es un servicio supramunicipal integrado por infraestructuras supramunicipales e intermunicipales. Y en la LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone en su art. 26.2 que "En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente (en este caso el cosell comarcal) la que coordinará la prestación de los siguientes servicios: b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas". Y el art. 82 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña y luego en el artículo 85 de su Texto Refundido aprobado por el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril dispone que "corresponde a la comarca realizar las actividades y prestar servicios públicos de interés supramunicipal".

Sin olvidar que esta competencia se ejerce con la intervención de la Agencia catalana del agua. Así lo dispone el Texto Refundido de la legislación en materia de aguas en Cataluña aprobado por Decreto legislativo 3/2003, de 4 de noviembre cuyo artículo 31.3 dispone: "3. La Agencia Catalana del Agua, en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación de los servicios de abastecimiento en alta, propone al Gobierno regular las condiciones de prestación de estos servicios y las correspondientes tarifas". Y no debemos olvidar que el Consejo de Administración de la Agencia Catalana del Agua, según dispone el apartado 4 de esta misma norma, aprueba las tarifas por la prestación del servicio de abastecimiento en alta cuando concurran los requisitos siguientes:

"a) Que tengan carácter supramunicipal.

b) Que sean gestionados por un ente local supramunicipal o por una agrupación de entes locales, o bien en los casos en que la gestión sea acordada entre entes locales".

Por ello, las nuevas tarifas de abastecimiento de agua en alta fueron aprobadas por el Consejo Comarcal de Segarra de 3 de febrero de 2016 y autorizadas definitivamente por el Consejo de Administración de la Agencia Catalana de Agua el 14 de diciembre de 2016, lo cual es conforme con las competencias antes apuntadas.

Específicamente, a efectos de revisión de tarifas, la competencia comarcal no es plena, sino compartida con la Agencia Catalana del Agua -ACA- que conforme al artículo 31.3 y 31.4 del Texto refundido de la legislación de aguas de Cataluña, aprobado por el Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, es la competente para aprobar, definitivamente, las tarifas de los servicios de abastecimiento de agua en alta de carácter supramunicipal y gestionados por un ente local supramunicipal -como el CC Segarra- a propuesta de estos entes. Pues bien, el nuevo régimen tarifario y el cuadro de tarifas aprobados en el Acuerdo del Pleno de 3 de febrero de 2016 fue aprobado definitivamente por el Consejo de Administración del ACA el 14 de diciembre de 2016 y, el 16 de marzo de 2017, el Secretario del CC Segarra notificó este Acuerdo del ACA a los Ayuntamientos de la Comarca.

Con base en estos razonamientos, procede rechazar el motivo impugnatorio formulado contra la sentencia recurrida fundamentado sobre la base de que la sentencia de instancia ha admitido que el Consejo Comarcal eliminase un servicio delegado como si tales delegaciones competenciales no existieran.

La parte invoca la infracción de los artículos 67 de la Ley 29/1998 de 13 de noviembre, reguladora de la jurisdicción contenciosa-administrativa y 218 de la Ley 1/2000 de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil por incongruencia omisiva afirmando que la sentencia no se ha pronunciado sobre todas las cuestiones controvertidas. Y ello por cuanto invocó en la instancia como uno de los motivos para la anulación de los acuerdos plenarios del Consejo Comarcal de la Segarra de 3 de febrero de 2016 el incumplimiento del artículo 19.1 del Texto Refundido de la Ley de Organización Comarcal de Cataluña aprobado mediante el Decreto legislativo 4/2003 de 4 de noviembre sobre los trámites necesarios antes de aprobarse una modificación del régimen económico y de las tarifas por Pleno comarcal. La parte entiende que no se había cumplido el trámite de emisión de informe por parte del Consejo de alcaldes que requería el artículo 19.1 del TRLOCC, lo que comportaba la anulabilidad del acuerdo adoptado por el pleno comarcal invocando en este sentido jurisprudencia relativa a la anulabilidad de los acuerdos plenarios de las entidades locales por omisión del preceptivo dictamen de los órganos consultivos de dichas entidades previo al conocimiento del asunto por el pleno.

Lo cierto es que esta cuestión no se consideró en admisión como un pronunciamiento que presentase interés casacional objetivo por lo que no se contempla en el auto de admisión. Tal y como ha señalado este Tribunal en numerosos pronunciamientos -entre ellos ATS, Contencioso sección 1 del 31 de mayo de 2017 (rec.1126/2017) "la noción de incongruencia omisiva y los referidos preceptos han sido objeto de una abundante y reiterada jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, por lo que difícilmente se harán necesarios nuevos pronunciamientos de esta Sala, salvo en aquellos supuestos en los que la omisión se refiera precisamente a una pretensión de fondo que presente dicho interés objetivo para la formación de la jurisprudencia y se invoquen como infringidos, por su inaplicación, los preceptos que la disciplinan" y en este caso la incongruencia omisiva invocada está relacionada con la interpretación y aplicación de una norma autonómica, por lo que ni presenta interés casacional objetivo la pretendida incongruencia denunciada, ni este Tribunal es competente para abordar la interpretación de una norma autonómica.

Finalmente la invocación de la infracción del art. 24 es meramente instrumental pues vuelve a incidir en la crítica a la sentencia partiendo de la premisa de que el servicio de abastecimiento de agua en alta era un servicio delegado, cuando desde el punto de vista de la ejecución de infraestructura y de la disponibilidad de recursos hídricos, es un servicio de interés supramunicipal, cuya titularidad competencial está atribuida a los Consejos Comarcales, de acuerdo con la legislación de la Comunidad Autónoma de Cataluña reguladora de las entidades locales.

En consecuencia, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de los Ayuntamientos de Sant Ramón y Talavera contra la sentencia dictada (Sección Quinta) nº 4288/2020, de 26 de octubre de 2020.

Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el art 93.4 LJ cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad sin que se aprecien razones de temeridad o mala fe en el presente litigio que justifiquen la imposición de las costas a ninguna de las partes intervinientes.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :

Desestimar el recurso de casación interpuesto por los Ayuntamientos de Sant Ramon y Talavera conta la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta) nº 4288/2020, de 26 de octubre de 2020, sin hacer expresa imposición de las costas en casación a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.