¿A quién corresponde la competencia para aprobar el canon del agua?

Tribunal Supremo , 19-09-2022
, nº 1151/2022, rec.1663/2021,  

Pte: Toledano Cantero, Rafael

ECLI: ES:TS:2022:3330

ANTECEDENTES DE HECHO 

El presente recurso de casación se interpuso por el Ayuntamiento de Valverde de Leganés contra la sentencia núm. 35, dictada el 4 de febrero de 2021 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 268/2020 formulado frente a la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura, de fecha 3 de junio de 2020 que, a su vez, había desestimado la reclamación económico-administrativa núm. 06/02466/2019 instada contra la liquidación girada por la Confederación Hidrográfica del Guadiana por el concepto de canon de regulación y la tarifa de utilización del uso del agua del ejercicio 2018.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEGUNDO.- [...]

Expuesto lo anterior, indicar que a diferencia de otras normas legales organizativas y de competencia, ni en la Ley ni en el Reglamento ni en el RD 927/88, se determina de manera taxativa a quién corresponde tal aprobación. A partir, de ahí, la primera conclusión es que el término "manifiestamente incompetente" se matiza y mucho. Es reiterativo volver a transcribir los citados preceptos a los que ambas partes se aferran para llegar a conclusiones distintas. Por mucho que se examinen, ni en los artículos de la Ley ni en los del Reglamento o en los del Real Decreto citado puede determinarse con claridad a quien corresponde esa competencia. Ahora bien, ciertas son dos cosas. La primera de ellas que el Presidente, como sucede con los Alcaldes en la LBRL, mantiene la cláusula residual de competencia y así se deduce del art 33 g) del RD y art 30 apartado e) de la Ley. En segundo lugar, es que compartimos en esencia la Sentencia del TSJ de Andalucía 325/2019 Rec. 95/2015, cuando expone que: [...]

"No se trata de que la aprobación definitiva del canon proviniera de un órgano de gestión o planificación, en cuyo caso la incompetencia sería manifiesta, sino que lo ha hecho un órgano de gobierno que se nutre como uno de sus componentes con el Presidente del organismo de cuenca, de ahí que la aprobación ahora cuestionada en cuanto se aprobó por un órgano de dirección en el que participaba el Presidente, no se haga merecedor del vicio de nulidad de pleno derecho que le imputaba la parte recurrente". Pues bien, aplicando todos estos razonamientos al caso, no podemos aceptar la tesis de la recurrente, en esencia y como se ha indicado por los criterios indicados.

TERCERO.- [...]

En definitiva y resumiendo, dejando aparte las cuestiones sobre tramitación procedimental en el sentido manifestado por el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de seis de noviembre, compartimos la tesis de la Administración al indicar que la ausencia de la nota 25 no es determinante para hallar las magnitudes a las que se refieren las normas reglamentarias y por otra, que la Confederación ha procedido a calcular las bases que sustentan el canon y la tarifa de conformidad a lo establecido legal y reglamentariamente, conciliando el criterio jurisprudencial al no poder determinarse cuáles son los costes concretos del año correspondiente, por lo que no es irracional, aplicar los utilizados en años anteriores".

El procurador del Consistorio preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito fechado el 4 de marzo de 2021, identificando como normas legales que se consideran infringidas los artículos 97 de la Constitución española, 128 y 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, 28 y 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas y 303 y 307 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.

La Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 4 de marzo de 2021.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 13 de octubre de 2021, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

2.1. Determinar quién es el órgano competente para la aprobación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, el Presidente de la Confederación Hidrográfica o la Junta de Gobierno.

2.2. Para el caso de que la respuesta a la anterior pregunta fuera que el órgano competente para la aprobación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua es la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica, aclarar si la aprobación por el Presidente de la Confederación Hidrográfica determina que estemos ante un vicio de anulabilidad o de nulidad radical.

2.3. Interpretando los artículos 300 y 307 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, precisar cuál es el "presupuesto del ejercicio correspondiente" que ha de tenerse en consideración para cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua, en particular, si se trata del presupuesto que el organismo debe de remitir para su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. El artículo 97 de la Constitución española (BOE del 29 de diciembre) ["CE"].

3.2. Los artículos 128 y 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre) ["LPACAP"].

3.3. Los artículos 28 y 114 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (BOE de 24 de julio) ["TRLA"].

3.4. Los artículos 303 y 307 Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (BOE de 30 de abril) ["RDPH"].

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"], la representación del Ayuntamiento de Valverde de Leganés, mediante escrito registrado el 10 de diciembre de 2021, interpuso el recurso de casación en el que muestra su conformidad con el voto particular que se formula a la sentencia impugnada, respecto de la incompetencia del Presidente del Organismo de cuenca para la aprobación de las tarifas, y "[...] sostiene que la competencia para la aprobación de las tarifas la ostenta la Junta de Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución, el art. 128.1 y art. 129.4 de la Ley 39/2015, y los art. 26 y 28 de la Ley de Aguas. Y que el efecto jurídico que provoca su incumplimiento es la nulidad radical del reglamento aprobado" (pág. 10 del escrito de interposición).

Por otro lado, aduce que la Administración, al elaborar y aprobar las tarifas del CR y la TUA del año 2018 no se ajustó a las previsiones normativas al efecto, e incluso "[...] en su memoria o estudio económico que sirve para motivar y cuantificar las tarifas del CR y la TUA a aplicar para el año 2018, manifiesta, expresamente, que están INCUMPLIENDO LAS NORMAS que regulan su elaboración", pero -prosigue- "[f]rente a tales argumentaciones la sentencia recurrida, realiza una interpretación errónea de la Sentencia del Tribunal Supremo nº 1468/2020, de 6 de noviembre, Rec. 6474/2018, en relación con el incumplimiento de la Confederación Hidrográfica del Guadiana en los requisitos para la elaboración de las tarifas aprobadas, de conformidad con los art. 300 y 307 del RDPH dictados en desarrollo de los art. 111 bis y art. 114.4 de la Ley de Aguas, puesto que acuerda la improcedencia de alegarlos en vía de impugnación indirecta por considerarlos defectos formales no sustantivos en la determinación de las tarifas ni contrarios a la legalidad" (págs. 17-19).

Finalmente solicita de esta Sala "[...] ANULE la sentencia recurrida y fije la interpretación de las normas estatales aludidas".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el abogado del Estado presenta, el día 31 de enero de 2022, escrito de oposición en el que defiende que de la normativa se deduce la atribución de la competencia para la aprobación de las tarifas al Presidente de la Cuenca Hidrográfica, y, en todo caso, "[...] la falta de competencia denunciada no dejaría de ser [...] una incompetencia funcional "relativa", advertida dentro del ámbito de actuación del organismo competente para desempeñar la función encomendada [...] y, por lo tanto, no determinante de una declaración de nulidad radical de los acuerdos de aprobación del CR y TUA, sino de mera anulabilidad en cuanto que sería subsanable" (pág. 16 del escrito de oposición). También considera que se "[...] debería vetar la impugnación indirecta del CR y TUA, porque no procede en el caso de un acto aunque sea causa de otro, habiendo devenido firmes y consentidos aquellos", e incluso, "[...] aunque se aceptara con carácter general la asimilación de la aprobación de las figuras que nos ocupan a disposiciones de carácter general, conforme a la Jurisprudencia no procedería alegar en vía indirecta de recurso la presunta incompetencia para su dictado" (pág. 8 del escrito de oposición).

Por último, rechaza que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento administrativo establecido para la aprobación de la disposición general, y que fuera de omitirse la inclusión de costes en este caso, los tenidos en consideración no son injustificados, sino los más cercanos a los reales y suplica a la Sala "admita este escrito mediante el que se OPONE al recurso de casación de contrario, y lo desestime, fijando la que propon[e] en [su] fundamento IV".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 13 de septiembre de 2023, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Objeto del recurso.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 35, de 4 de febrero de 2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo núm. 268/2020 formulado contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Extremadura, de fecha 3 de junio de 2020 que, a su vez, desestimó la reclamación económico-administrativa núm. 06/02466/2019 interpuesta frente a la liquidación girada por la Confederación Hidrográfica del Guadiana por el concepto de canon de regulación y la tarifa de utilización del uso del agua del ejercicio 2018.

Este recurso de casación, deliberado en la misma fecha que otros de temática similar, presenta un doble enfoque sobre el que discurrirá nuestro análisis.

Por un lado, la parte recurrente cuestiona la competencia para la aprobación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, en particular, sostiene que no la ostenta el presidente de la Confederación Hidrográfica al entender que corresponde a la Junta de Gobierno. A tenor de la argumentación de la sentencia de instancia -de la que a continuación se dará cuenta- el debate reclama una previa clarificación sobre la naturaleza jurídica de esa resolución aprobatoria, a la que la recurrente atribuye la condición de disposición general, naturaleza que le niega el abogado del Estado. Por lo demás, solo en el caso de que entendiésemos que el presidente de la Confederación Hidrográfica no fuera el competente, deberíamos adentrarnos en la calificación de los efectos de tal incompetencia, para constatar si se trata de un vicio de anulabilidad o de nulidad radical.

Y, por otro lado, suscita también una cuestión de interpretación relativa al Reglamento del Dominio Público Hidráulico, consistente en precisar cuál es el "presupuesto del ejercicio correspondiente" que ha de tenerse en consideración para cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua, en particular, si se trata del presupuesto que el organismo debe de remitir para su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado o si la referencia que se ha de tomar es, en realidad, el último ejercicio cerrado en el momento de proceder a la aprobación de las cuantías del canon de regulación y tarifa de utilización del agua.

La posición de la sentencia de instancia sobre las cuestiones debatidas.

Como se ha expresado, la sentencia, que cuenta con un extenso voto particular, desestima el recurso contencioso-administrativo, sobre la base de una argumentación que, a efecto sistemáticos, procedemos a desglosar, atendiendo a los dos aspectos suscitados.

Respecto de la naturaleza jurídica -como disposición general- de la resolución aprobatoria de la tarifa de utilización del agua y del canon de regulación, la Sala de instancia, remitiéndose a una previa sentencia, recaída en el recurso 296/2020, expone lo siguiente:

"[...] Pues bien, sin perjuicio de las disquisiciones teóricas loables emitidas por la Abogacía del Estado sobre la naturaleza jurídica de la aprobación del canon y la tarifa, lo cierto es que, de lo que dispone el art 114 de la Ley en relación con el art 296 a 309 del RDPH cabe deducir que se trata de una actividad similar a la reglamentaria, que afecta a una generalidad de personas y por el simple hecho de estar limitada en periodos temporales no cercena su naturaleza de disposición general, de hecho con las leyes de presupuestos sucede algo similar salvo prórroga de los mismos. Pero con independencia de ello, la cuestión la ha zanjado el TS en su sentencia 533 de 2018 Rec. 4267/2016 al indicar que : "Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDPH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes; y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones [...]".

Más específicamente, sobre la cuestión referente a la competencia del presidente de la Confederación para su aprobación, la sentencia del TSJ de Extremadura, por remisión a su sentencia del recurso 296/2020, sigue apuntando:

"[...] a diferencia de otras normas legales organizativas y de competencia, ni en la Ley ni en el Reglamento ni en el RD 927/88, se determina de manera taxativa a quién corresponde tal aprobación. A partir de ahí, la primera conclusión es que el término "manifiestamente incompetente" se matiza y mucho. Es reiterativo volver a transcribir los citados preceptos a los que ambas partes se aferran para llegar a conclusiones distintas. Por mucho que se examinen, ni en los artículos de la Ley ni en los del Reglamento o en los del Real Decreto citado "puede determinarse con claridad a quien corresponde esa competencia. Ahora bien, ciertas son dos cosas. La primera de ellas que el Presidente, como sucede con los Alcaldes en la LBRL, mantiene la cláusula residual de competencia y así se deduce del art 33 g) del RD y art 30 apartado e) de la Ley. En segundo lugar, es que compartimos en esencia la Sentencia del TSJ de Andalucía 325/2019 Rec. 95/2015.

[...]

Tratándose de competencia funcional hay que fijarse en si la desviación de competencia es patente. La incompetencia funcional relativa, es decir, dentro del órgano competente para desempeñar la función por error o defecto en la atribución competencial, dentro del mismo, es motivo únicamente de anulabilidad, por tanto, subsanable. Por tanto, aun caso de haber existido, de ninguna manera seria determinante de la pretendida nulidad por incompetencia del órgano administrativo ya que el órgano que lo aprobó integraba al Presidente por lo que al haber actuado en este caso el Presidente de la CHE, de ninguna manera puede suponer incompetencia manifiesta en los términos exigidos en el articulo 62 y 14 de la Ley 30/1992 [...]".

La Sala de Cáceres precisa también el sentido de la expresión "presupuesto del ejercicio correspondiente" a los efectos de determinar cuál debe ser el presupuesto que ha de tomarse como referencia para cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua.

Para la sentencia de instancia "[...] decaen todos los argumentos empleados -por la recurrente como medios impugnatorios y que tienden a combatir la disposición general desde un criterio estrictamente procedimental o en la justificación técnica de los parámetros establecidos en el estudio económico. Sólo deben examinarse aquellos que ataquen la disposición desde un estricto punto de vista de incumplimiento legal por incluir en la misma, hechos o magnitudes económicas que no puedan servir para determinar los elementos cuantificadores de la deuda tributaria. En definitiva, datos incluidos que contravengan de manera palmaria la 'legalidad y qué no resulten debidamente justificados. Así, por tanto, lo que la parte denomina" segunda, tercera, cuarta y quinta ilegalidad" no serán examinado en aquello que no se atenga al criterio jurisprudencial expuesto, procediendo por esta Sala, únicamente el examen de acuerdo a lo fijado por el Tribunal Supremo. En tal sentido indicar que de conformidad a lo que disponen los "arts. 300 y 307 del RDPH en relación con la jurisprudencia reiterada del Supremo de las que pueden citarse las sentencias 724/2019 de 30 mayo 2019, Rec. 2148/2017 y concordantes, decimos que, del criterio conjunto de estas sentencias con lo asimismo manifestado en los preceptos reglamentarios, la conclusión no debe ser otra que la de entender que la actuación de la Administración hidráulica es la correcta. Deben deducirse los costes no del presupuesto del ejercicio del año correspondiente, - pues no ha comenzado aún su elaboración sino del de años anteriores. Asimismo, y aunque ello quizás excede de la posibilidad de recurso indirecto, podemos entender que la tesis sostenida por la abogada del Estado en relación a la ausencia de Nota 25 y las referencias al sistema CANOA, es decir, el contenido de esa nota 25, es ajeno, a los criterios sobre costes que se recogen en los arts. 300 y 307 del RDPH y por otra parte no se desvirtúa el hecho acreditado dé entender que la información acerca de las cuentas anuales es veraz, reflejando la auténtica situación contable del Organismo de Cuenca.

En definitiva y resumiendo, dejando aparte las cuestiones sobre tramitación procedimental en el sentido manifestado por el Tribunal Supremo' en la reciente sentencia de seis de noviembre, compartimos la tesis de la Administración al indicar que la ausencia de la nota 25 no es determinante para hallar las magnitudes a las que se refieren las normas reglamentarias y por otra, que la Confederación ha procedido a calcular las bases que sustentan el canon y la tarifa de conformidad a lo establecido legal y reglamentariamente, conciliando el criterio jurisprudencial al no poder determinarse cuáles son los costes concretos del año correspondiente, por lo que no es irracional, aplicar los utilizados en años anteriores.[...]"

La competencia para adoptar la resolución aprobatoria de la tarifa de utilización del agua y del canon de regulación.

Las respuestas ensayadas por las partes a la cuestión relativa a la competencia se fundamentan en bases argumentales, por supuesto, divergentes, aunque, en ambos casos, difusas.

Por un lado, el escrito de interposición, en parte inspirado en el voto particular de la sentencia, defiende, a modo de principio general, la reserva de la potestad reglamentaria en los órganos de composición colegial, con base, fundamentalmente, en el art. 97 de la CE, art. 128.1 y 129.4 de la LPCA.

Sin embargo, no puede extraerse de tales preceptos semejante conclusión ni tampoco sobre la base de la citada sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1982, que analizaba la configuración constitucional de la potestad reglamentaria del Gobierno.

Además, a los efectos de ubicar el ejercicio de la potestad reglamentaria en órganos colegiados o unipersonales, habría que distinguir el ejercicio de una potestad reglamentaria independiente de cualquier desarrollo normativo o, frente a ella, la potestad reglamentaria de mera ejecución o desarrollo, circunstancia está que también se obvia por la parte recurrente.

Por otro lado, tampoco se comparte la perspectiva que ofrece el escrito de oposición solicitando la reconsideración de nuestra jurisprudencia en torno a la consideración como disposiciones administrativas de carácter general, de los acuerdos de aprobación de la tarifa de utilización del agua y del canon de regulación.

En nuestra sentencia núm. 533/2018, de 3 de abril (rec. 876/2017), pusimos de manifiesto que "[...]Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDPH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes; y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones".

Sin embargo, esa equiparación o asimilación, alumbrada por la doctrina jurisprudencial que ha interpretado estos preceptos, no trasciende sobre una cuestión, esencialmente distinta, como es la determinación de la competencia para la aprobación del canon y de la tarifa ni, por tanto, avala la posición de la recurrente, que sostiene la incompetencia del presidente de la confederación hidrográfica frente a la competencia que corresponde la Junta de gobierno.

En efecto, que los acuerdos aprobatorios se asimilen a los reglamentos no significa que dicha equiparación determine, por sí sola, el título jurídico habilitante de una determinada competencia.

Siendo este el objeto preciso del recurso, parecen alejarse del mismo la sentencia, así como los escritos de las partes pues, en lugar de centrarse en el ejercicio de la competencia, se afanan más bien, en desentrañar el ejercicio de una potestad (la reglamentaria), cuyo título habilitante, evidentemente, trasciende al de la específica competencia.

Sentado lo anterior, cabe poner de manifiesto que, ciertamente, el ordenamiento jurídico no designa de forma explícita al órgano competente para aprobar ambas figuras.

Así se constata, de entrada, a partir del artículo 114 del TRLA, que dispone lo siguiente sobre el Canon de regulación y tarifa de utilización del agua:

"[...]1. Los beneficiados por las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, satisfarán un canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras.

2. Los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción denominada "tarifa de utilización del agua", destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras.

3. La cuantía de cada una de las exacciones se fijará, para cada ejercicio presupuestario, sumando las siguientes cantidades:

a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas.

b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras.

c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine.

4. La distribución individual de dicho importe global, entre todos los beneficiados por las obras, se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine.

5. En el supuesto de cuencas intercomunitarias las exacciones previstas en este artículo serán gestionadas y recaudadas por el Organismo de cuenca o bien por la Administración Tributaria del Estado, en virtud de convenio con aquél. En este segundo caso, la Agencia Estatal de la Administración Tributaria recibirá del Organismo de cuenca los datos y censos pertinentes que faciliten su gestión, e informará periódicamente a éste en la forma que se determine por vía reglamentaria. El canon recaudado será puesto a disposición del Organismo de cuenca correspondiente.

6. El organismo liquidador de los cánones y exacciones introducirá un factor corrector del importe a satisfacer, según el beneficiado por la obra hidráulica consuma en cantidades superiores o inferiores a las dotaciones de referencia fijadas en los Planes Hidrológicos de cuenca o, en su caso, en la normativa que regule la respectiva planificación sectorial, en especial en materia de regadíos u otros usos agrarios. Este factor corrector consistirá en un coeficiente a aplicar sobre la liquidación, que no podrá ser superior a 2 ni inferior a 0,5, conforme a las reglas que se determinen reglamentariamente.

7. El Organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías anuales del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua antes del comienzo del ejercicio a que se apliquen, pudiendo practicarlas desde el inicio del año natural en el que resulte de aplicación hasta el último día del primer semestre del año siguiente.[...]".

El precepto no se adentra en atribuir las competencias que refiere sobre órganos concretos, utilizando las menciones genéricas al Organismo de cuenca o al organismo liquidador de los cánones y exacciones.

Conviene recordar que el apartado siete del transcrito artículo 114 TRLA ha sido modificado hasta en 4 ocasiones y ninguna de ellas ha efectuado una mayor concreción acerca del órgano específico del organismo de Cuenca encargado de las competencias que contempla -en cada versión- dicho apartado.

La versión arriba transcrita de ese apartado siete corresponde a la actualmente vigente, introducida por el Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua "BOE" núm. 151, de 25 de junio.

Remontándonos cronológicamente en el tiempo, repasaremos las sucesivas versiones de ese apartado siete del artículo 114 TRLA.

La introducida por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 "BOE" núm. 341, de 31 de diciembre: "El Organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías anuales del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua antes del comienzo del ejercicio a que se apliquen, practicando las liquidaciones correspondientes durante el primer semestre del año natural siguiente a aquel en que sean de aplicación."

La versión ofrecida por de Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, "BOE" núm. 305, de 20 de diciembre dice: "El organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua del año en curso, emitiendo las liquidaciones correspondientes antes del último día del mismo año".

La redacción originaria del TRLA: "El Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo en el ejercicio al que correspondan".

Por tanto, la ausencia de concreción es una constante en todas las redacciones sucesivas del precepto, lo que no deja de ser significativo cuando la última de las modificaciones se ha producido tras la consolidación de la doctrina jurisprudencial acerca de la asimilación o equiparación a las disposiciones reglamentarias expresada en nuestra STS de 3 de abril de 2018, cit. El legislador no ha entendido necesario efectuar mayor precisión al respecto, manteniendo la que se deduce de la atribución de competencias a los distintos órganos integrantes del organismo de cuenca, que, como hemos de ver a continuación, no sustentan la conclusión que pretende la recurrente a favor de la Junta de Gobierno.

En efecto, entre las competencias de la Junta de Gobierno no figura la aprobación del canon de regulación o la tarifa de utilización del agua pese a que la parte recurrente invoque los apartados a) y b) del art. 28 de la Ley de Aguas:

"a) Aprobar los planes de actuación del organismo, la propuesta de presupuesto y conocer la liquidación de los mismos.

b) Acordar, en su caso, las operaciones de crédito necesarias para finalidades concretas relativas a su gestión, así como para financiar las actuaciones incluidas en los planes de actuación, con los límites que reglamentariamente se determinen".

El alcance de estas competencias, puesto en relación con las características del proceso de determinación del importe de los distintos componentes que han de incluirse en el cálculo del canon de regulación y la tarifa de utilización (art. 114.3 TRLA), no sustenta en absoluto la conclusión de que su fijación deba llevarse a cabo por la Junta de Gobierno. Antes bien, la determinación de los distintos elementos integrantes de estas exacciones es una labor de carácter ejecutivo, propia de las atribuidas al presidente de la Confederación Hidrográfica, conforme al art. 30.1.d) de la Le de Aguas, puesto que el art. 114.3 TRLA contiene un mandato normativo claro y preciso acerca de que elementos son los que han de adicionarse para fijar el importe de las exacciones, a saber:

a) El total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas.

b) Los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas obras.

c) El 4 por 100 del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones y la depreciación de la moneda, en la forma que reglamentariamente se determine reglamentariamente.

La plasmación del resultado de esa determinación basada en parámetros legales se produce mediante una actuación de aprobación del canon de regulación o de la tarifa de utilización, asimilable a las disposiciones reglamentarias de naturaleza ejecutiva. Por otra parte, en ausencia de una norma que especifique el órgano que debe aprobar el canon de regulación o la tarifa unitaria del agua, emerge la cláusula residual que atribuye la competencia el presidente de la Confederación Hidrográfica, prevista en el artículo 30.e) del TRLA: "Corresponde al Presidente del organismo de cuenca: [...] e) En general, el ejercicio de cualquier otra función que no esté expresamente atribuida a otro órgano".

Consecuentemente, no cabe entrar a examinar la cuestión de interés casacional segunda, que toma como presupuesto que tal competencia no correspondiera al presidente de la Confederación Hidrográfica.

El sentido de la expresión "presupuesto del ejercicio correspondiente" a los efectos de cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua.

Como hemos visto, hasta el momento, nuestros pronunciamientos sobre el canon de regulación y sobre la tarifa de utilización del agua han abordado aspectos diferentes a los que aquí se suscitan.

No obstante, nuestra sentencia núm. 724/2019, de 30 de mayo (rec. 2148/2017), que, a su vez, se remite a la previa sentencia núm. 533/2018, de 3 de abril (rec. 876/2017), analizó la cuestión temporal de la aprobación del canon o de la tarifa, concluyendo que no resultaba posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debía entenderse referido al primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.

Ahora bien, aquí nos encontramos frente a otra cuestión, la suscitada por la expresión del RDPH "presupuesto del ejercicio correspondiente", a efectos de cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua, por lo que, no cabrá decantar solución alguna a partir de la expresada jurisprudencia.

Resulta evidente que la controversia sobre este aspecto, en cierta medida, ha venido alimentada por el estudio económico -que recoge el auto de admisión- elaborado por el Organismo de cuenca para justificar y motivar las tarifas del año 2018 (documentación extraída de la página web del Organismo de cuenca), en cuyo apartado 1.6 dispone:

"1.6. El Artº. 296 del R.D.P.H. se refiere, en general a Canon de Regulación y Tarifas y los Artículos 297 a 303, en particular, a CANON DE REGULACIÓN (C.R.) y los Artículos 304 a 310 a TARIFA DE UTILIZACIÓN DEL AGUA (T.U.A.). Finalmente, los Artículos 311 a 313 desarrollan lo relativo a las liquidaciones. En base a dichos fundamentos se procede a la elaboración del presente "Proyecto de Propuestas de Canon de Regulación y Tarifas de Utilización del Agua. Zona Occidental. Año 2.018", dando cumplimiento a lo especificado en la vigente Legislación y en concreto a los artículos 300 y 307 del R.D.P.H., el cual especifica que el cálculo de las cantidades correspondientes se realiza partiendo de la previsión de gastos para el presente año de forma que a las cantidades así deducidas se le añadirán, en más o en menos, las posibles diferencias que pudieran resultar entre las cantidades previstas para el ejercicio y los gastos realmente producidos y acreditados en la liquidación de dicho ejercicio. Se han dictado sucesivas sentencias que establecen la necesidad de que los usuarios conozcan con antelación al inicio de los periodos de consumo el coste del recurso a utilizar. Para ello resulta necesario elaborar los cánones y tarifas que serán aplicables en 2.018, aunque aún no haya finalizado el ejercicio 2.017 y por tanto se desconozca la liquidación correspondiente. Sí resulta conocida (y por tanto será la que se incluya en el cálculo) la liquidación del ejercicio 2.016. Por otro lado, también se desconoce el importe final del presupuesto del organismo para 2.018, pero este dato no es imprescindible para elaborar los cánones y tarifas, ya que los mismos se deducen de costes que resultan estimables en base a lo sucedido en años anteriores y, de acuerdo con la Ley, se liquidará el ejercicio en su momento. Esta metodología, ya ha sido sancionada por la práctica, por lo que se entiende que es correcta y será la usada en lo sucesivo".

Por su parte, como hemos visto, la sentencia recurrida avala dicha argumentación, admitiendo no acudir al presupuesto del ejercicio del año correspondiente, cuya elaboración no ha concluido, sino al de años anteriores.

Las consideraciones de la sentencia recurrida son plausibles y los argumentos de la actora carecen de fundamento. En efecto, el recurso tampoco puede prosperar con relación a esta cuestión, toda vez que de la regulación que se infiere de los artículos 300 y 307 del RDPH, resulta que, a los efectos de los gastos, el canon y la tarifa de utilización se aprueban sobre la base de una mera previsión, lo que contradice la rígida tesis de la parte recurrente, que reconduce la cuestión incardinándola en la estructura y calendario de los presupuestos generales del Estado.

Esta previsión de gastos se infiere de los citados artículos los artículos 300 y 307 que, en la redacción temporalmente aplicable al presente recurso, establecían lo siguiente:

"Artículo 300.

El cálculo de las cantidades que han de sumarse para obtener la cuantía del canon para cada ejercicio presupuestario se efectuará con arreglo a los siguientes criterios:

a) El total previsto de los gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas referentes a la regulación.

Dicho total se deducirá del presupuesto del ejercicio correspondiente, asignando la parte adecuada de los conceptos o artículos presupuestarios a los que se prevea imputar los gastos correspondientes a las obras de regulación.

El desglose será el suficiente para poder efectuar el cálculo de los distintos cánones aplicables para cada obra o grupo de obras que el Organismo de cuenca defina a efectos de este canon.

A las cantidades así deducidas se añadirá las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos realmente producidos.

[...]".

"Artículo 307.

El cálculo de las cantidades que han de sumarse para obtener la cuantía de la tarifa para cada ejercicio presupuestario se efectuará con arreglo a los siguientes criterios:

a) El total previsto de los gastos de funcionamiento y conservación de las obras hidráulicas específicas.

Dicho total se deducirá del presupuesto del ejercicio correspondiente, asignando la parte adecuada de tos conceptos o artículos presupuestarios a los que se prevea imputar los gastos correspondientes a cada obra hidráulica específica. El desglose será el suficiente para poder efectuar el cálculo de las distintas tarifas aplicables para cada uno de los grupos de usuarios que se sirvan de cada obra hidráulica específica en distintas situaciones.

A las cantidades así deducidas se añadirán las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas para el ejercicio anterior y los gastos realmente producidos y acreditados en la liquidación de dicho ejercicio.

[...]".

Se trata de un cálculo que, efectivamente, ha de tener en cuenta determinadas partidas de la liquidación del presupuesto anterior, lógicamente, del último cerrado. Aclara la controversia la modificación introducida por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 "BOE" núm. 341, de 31 de diciembre, cuya Disposición final quinta alteró dichos preceptos, del siguiente modo:

"Artículo 300.

[...]

A las cantidades así deducidas se añadirán las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas y los gastos realmente producidos y acreditados en el último ejercicio cerrado en el momento de proceder a la aprobación".

"Artículo 307.

[...]

A las cantidades así deducidas se añadirán las diferencias en más o en menos que pudieran resultar entre las cantidades previstas y los gastos realmente producidos y acreditados en el último ejercicio cerrado en el momento de proceder a la aprobación".

Es decir, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 clarificó esa previsión de los gastos en el sentido de que no resultan suficientes "los gastos realmente producidos" sino que, además, se exige que dichos gastos "realmente producidos" hayan sido "acreditados en el último ejercicio cerrado en el momento de proceder a la aprobación."

Esto es, en definitiva, lo que ha venido a hacer la Administración en el presente caso, cuya regularidad aparece corroborada, con posterioridad, a través de la mencionada modificación.

También en este punto debemos desestimar el recurso de casación.

Contenido interpretativo de esta sentencia y resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA, en función de todo lo razonado, procede declarar en el presente recurso la siguiente doctrina:

La competencia para adoptar la resolución aprobatoria de la tarifa de utilización del agua y del canon de regulación corresponde al presidente de la Confederación Hidrográfica.

El "presupuesto del ejercicio correspondiente" que había de tenerse en consideración para cuantificar el canon de regulación y las tarifas de utilización del agua, al que aludía el Reglamento Dominio Público Hidráulico antes de la modificación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, era el del último ejercicio cerrado, en el momento de proceder a su aprobación.

Sin perjuicio de los aspectos puntuales de la argumentación de la sentencia de instancia que, conforme a lo expresado, no se comparten, al mantener, en síntesis, la doctrina que se acaba de establecer, debemos desestimar el recurso de casación.

Costas.

De conformidad con el artículo 93.4 LJCA no apreciándose mala fe o temeridad en ninguna de las partes no procede declaración de condena al pago de las costas causadas en este recurso de casación.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Fijar como criterio interpretativo de esta sentencia el expresado al Fundamento de Derecho Quinto.

2.- Desestimar el recurso de casación núm. 1663/2021 interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Valverde de Leganés contra la sentencia núm. 35, dictada el 4 de febrero de 2021 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 268/2020.

3.- Hacer el pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación en los términos del último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.