Solicitud de acceso a datos personales: ausencia de exigencias formales rígidas y deber municipal de responder en plazo y de forma motivada

I

Competencia

De acuerdo con los poderes que el artículo 58.2 del Reglamento (UE) 2016/679 (Reglamento General de Protección de Datos, en adelante RGPD), otorga a cada autoridad de control y según lo establecido en los artículos 47, 48.1 y 64.1 de la LOPDGDD, es competente para resolver este procedimiento la Presidencia de la Agencia Española de Protección de Datos.

Asimismo, el artículo 63.2 de la LOPDGDD determina que: "Los procedimientos tramitados por la Agencia Española de Protección de Datos se regirán por lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2016/679, en la presente ley orgánica, por las disposiciones reglamentarias dictadas en su desarrollo y, en cuanto no las contradigan, con carácter subsidiario, por las normas generales sobre los procedimientos administrativos."

II

Cuestiones previas

De conformidad con lo establecido en el artículo 55 del RGPD, la Agencia Española de Protección de Datos es competente para desempeñar las funciones que se le asignan en su artículo 57, entre ellas, la de hacer aplicar el Reglamento y promover la sensibilización de los responsables y los encargados del tratamiento acerca de las obligaciones que les incumben, así como tratar las reclamaciones presentadas por un interesado e investigar, en la medida oportuna, el motivo de las mismas.

Correlativamente, el artículo 31 del RGPD establece la obligación de los responsables y encargados del tratamiento de cooperar con la autoridad de control que lo solicite en el desempeño de sus funciones. Para el caso de que éstos hayan designado un delegado de protección de datos, el artículo 39 del RGPD atribuye a éste la función de cooperar con dicha autoridad.

De conformidad con esta normativa, siguiendo el trámite previsto en el artículo 65.4 de la LOPDGDD, con carácter previo a la admisión a trámite de la reclamación de ejercicio de los derechos regulados en los artículos 15 a 22 del RGPD, que da lugar al presente procedimiento, se dio traslado de la misma a la parte reclamada para que procediese a su análisis, diera respuesta a esta Agencia en el plazo de un mes y acreditara haber facilitado al reclamante la respuesta debida.

El resultado de dicho traslado no permitió entender satisfechas las pretensiones de la parte reclamante. En consecuencia, con fecha 24 de octubre de 2025, a los efectos previstos en su artículo 64.1 y 65 de la LOPDGDD, se admitió a trámite la reclamación presentada. Dicha admisión a trámite determina la apertura del presente procedimiento de falta de atención de una solicitud de ejercicio de los derechos establecidos en los artículos 15 a 22 del RGPD, regulado en el artículo 64.1 de la LOPDGDD, según el cual:

"Cuando el procedimiento se refiera exclusivamente a la falta de atención de una solicitud de ejercicio de los derechos establecidos en los artículos 15 a 22 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, se iniciará por acuerdo de admisión a trámite, que se adoptará conforme a lo establecido en el artículo 65 de esta ley orgánica.

En este caso el plazo para resolver el procedimiento será de seis meses a contar desde la fecha en que hubiera sido notificado al reclamante el acuerdo de admisión a trámite. Transcurrido ese plazo, el interesado podrá considerar estimada su reclamación".

El artículo 58.2 del RGPD confiere a la Agencia Española de Protección de Datos una serie de poderes correctivos a los efectos de corregir cualquier infracción del RGPD, de entre los que se incluye "ordenar al responsable o encargado del tratamiento que atiendan las solicitudes de ejercicio de los derechos del interesado en virtud del presente Reglamento."

III

Derechos de las personas en materia de protección de datos personales

Los derechos de las personas en materia de protección de datos personales están regulados en los artículos 15 a 22 del RGPD y 13 a 18 de la LOPDGDD. Se contemplan los derechos de acceso, rectificación, supresión, oposición, derecho a la limitación del tratamiento y derecho a la portabilidad.

Los aspectos formales relativos al ejercicio de esos derechos se establecen en los artículos 12 del RGPD y 12 de la LOPDGDD.

Se tiene en cuenta, además, lo expresado en los Considerandos 59 y siguientes del RGPD.

De conformidad con lo dispuesto en estas normas, el responsable del tratamiento debe arbitrar fórmulas y mecanismos para facilitar al interesado el ejercicio de sus derechos, que serán gratuitas (sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 12.5 y 15.3 del RGPD), y viene obligado a responder las solicitudes formuladas a más tardar en un mes, salvo que pueda demostrar que no está en condiciones de identificar al interesado, y a expresar sus motivos en caso de que no fuera a atender dicha solicitud. Recae sobre el responsable la prueba del cumplimiento del deber de responder a la solicitud de ejercicio de sus derechos formulada por el afectado.

La comunicación que se dirija al interesado con ocasión de su solicitud deberá expresarse en forma concisa, transparente, inteligible y de fácil acceso, con un lenguaje claro y sencillo.

IV

Derecho de acceso

Conforme a lo establecido en el artículo 15 del RGPD y artículo 13 de la LOPDGDD, "el interesado tiene derecho a obtener del responsable del tratamiento confirmación de si se están tratando o no datos personales que le conciernen y, en tal caso, derecho de acceso a los datos personales".

Tratándose del derecho de acceso a los datos personales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la LOPDGDD, cuando el ejercicio del derecho se refiera a una gran cantidad de datos, el responsable podrá solicitar al afectado que especifique los "datos o actividades de tratamiento a los que se refiere la solicitud". El derecho se entenderá otorgado si el responsable facilita un acceso remoto a los datos, teniéndose por atendida la solicitud (si bien el interesado podrá solicitar la información referida a los extremos previstos en el artículo 15 del RGPD).

El ejercicio de este derecho se podrá considerar repetitivo si se ejerce en más de una ocasión durante el plazo de seis meses, a menos que exista causa legítima para ello.

Por otra parte, la solicitud será considerada excesiva cuando el afectado elija un medio distinto al que se le ofrece que suponga un coste desproporcionado, que deberá ser asumido por el afectado.

Al igual que el resto de los derechos del interesado, el derecho de acceso es un derecho personalísimo. Permite al ciudadano obtener información sobre el tratamiento que se está haciendo de sus datos, la posibilidad de obtener una copia de los datos personales que le conciernan y que estén siendo objeto de tratamiento, así como información, en particular, sobre los fines del tratamiento, las categorías de datos personales de que se trate, los destinatarios o categorías de destinatarios a los que podrán comunicarse los datos, el plazo previsto o criterios de conservación, la posibilidad de ejercitar otros derechos, el derecho a presentar una reclamación ante la autoridad de control, la información disponible sobre el origen de los datos (si estos no se han obtenido directamente de titular), la existencia de decisiones automatizadas, incluida la elaboración de perfiles, e información sobre transferencias de datos personales a un tercer país o a una organización internacional. La posibilidad de obtener copia de los datos personales objeto de tratamiento no afectará negativamente a los derechos y libertades de otros.

V

Conclusión

El procedimiento de derechos se instruye como consecuencia de la falta de atención de alguno de los derechos regulados en la normativa de protección de datos. Por ello, en el presente caso sólo se analizarán y valorarán los hechos relativos al ejercicio de estos derechos, quedando fuera el resto de cuestiones planteadas por las partes.

Hay que señalar que esta Agencia no tiene competencias para analizar y valorar los presuntos incumplimientos de la Ley 39/2015 que manifiesta la parte reclamante sobre la falta de resolución o el incumplimiento del plazo para ello.

En el presente caso, y por lo que al presente procedimiento interesa, ha quedado acreditado que la parte reclamante solicitó a la parte reclamada

"(a) Confirmación de si se están o se han estado tratando mis datos (incluyendo NIE, datos de menor, etc.) en cualquier expediente ((…), (...), etc.).

(b) Copia o relación detallada de todos mis datos personales, con indicación de la base jurídica (Art. 6 RGPD), la finalidad y los destinatarios.

(c) Identificación de los funcionarios/unidades que han accedido a mis datos y fechas de acceso."

La parte reclamada le contestó indicando que no estaba clara su petición y le requirió la subsanación de la misma conforme lo dispuesto en la LPACAP, subsanación que la parte reclamante no cumplimento, por lo que la parte reclamada dio por desistida la solicitud.

Durante la instrucción del presente procedimiento, la parte reclamada ha señalado, en síntesis, que la solicitud era incongruente, al solicitar cuestiones distintas en el modelo de formulario y en documento adjunto a su solicitud.

"Lo que solicitaba, aparentemente, en el escrito que adjuntaba, era que se le explicara por qué existía en los registros municipales su NIE cuando ya disponía de DNI, por qué se habían reactivado esos expedientes y qué fundamento legal existía para la "creación de perfiles administrativos paralelos", así como el ejercicio de acceso confirmando si se están o se han tratado sus datos en cualquier expediente, copia de la relación detallada de todos sus datos personales e identificación de los funcionarios que han accedido a ellos y las fechas de acceso. También que se justificara por qué se había mantenido abierto un expediente desde (...) y la conservación íntegra de todos sus datos. Ahora bien, en el modelo de obligado uso que utilizó circunscribía su solicitud a la identificación de la existencia o no de perfiles administrativos duplicados a la base jurídica de la supuesta reactivación y cierre del expediente XXXX/YYYY y a la identificación del responsable de dicha actuación, sin aclarar si se refería a la supuesta reactivación, al cierre o a qué actuación concreta. Igualmente solicitaba en ese modelo oficial un certificado del historial de accesos a sus datos personales."

Y, como la parte reclamada consideró que en la solicitud no se habían expresado con toda claridad los hechos, razones y petición que realizaba, le requirió al reclamante la subsanación de la misma conforme lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 39/2015 Sobre las manifestaciones de la parte reclamada respecto a los modelos de uso obligatorio, las Directrices 1/2022 sobre los derechos de los interesados - Derecho de acceso -, del Comité Europeo de Protección de Datos, señala

"Objetivo y estructura general del derecho de acceso

El objetivo general del derecho de acceso es proporcionar a las personas información suficiente, transparente y fácilmente accesible sobre el tratamiento de sus datos personales, de modo que puedan conocer y verificar la licitud del tratamiento y la exactitud de los datos tratados. Esto facilitará, aunque no es una condición, que la persona ejerza otros derechos, como el derecho a la supresión o rectificación.

El derecho de acceso con arreglo a la legislación en materia de protección de datos debe distinguirse de derechos similares con otros objetivos, por ejemplo, el derecho de acceso a los documentos públicos, que tiene por objeto garantizar la transparencia en la toma de decisiones de las autoridades públicas y las buenas prácticas administrativas.

Sin embargo, el interesado no tiene que motivar la solicitud de acceso y no corresponde al responsable del tratamiento analizar si la solicitud ayudará realmente al interesado a verificar la licitud del tratamiento en cuestión o a ejercer otros derechos. El responsable del tratamiento tendrá que tramitar la solicitud a menos que quede claro que esta se realiza con arreglo a normas distintas de las relativas a la protección de datos.

El derecho de acceso incluye tres componentes diferentes:

-confirmación de si se tratan o no datos sobre la persona;

-acceso a estos datos personales; y

-acceso a la información sobre el tratamiento, como los fines, las categoríasde datos y los destinatarios, la duración del tratamiento, los derechos de los interesados y las garantías adecuadas en caso de transferencias de terceros países.

Consideraciones generales sobre la evaluación de la solicitud del interesado

A la hora de analizar el contenido de la solicitud, el responsable del tratamiento debe evaluar si la solicitud se refiere a datos personales de la persona que la presenta, si la solicitud entra en el ámbito de aplicación del artículo 15 y si existen otras disposiciones más específicas que regulen el acceso en un sector determinado. También debe evaluar si la solicitud se refiere a la totalidad o solo a partes de los datos tratados sobre el interesado.

No existen requisitos específicos sobre el formato de la solicitud. El responsable del tratamiento debe proporcionar canales de comunicación adecuados y fáciles de usar que el interesado pueda utilizar fácilmente. Sin embargo, el interesado no está obligado a utilizar estos canales específicos y, en su lugar, puede enviar la solicitud a un punto de contacto oficial del responsable del tratamiento. El responsable del tratamiento no está obligado a dar curso a las solicitudes que se envíen a direcciones completamente aleatorias o aparentemente incorrectas."

El artículo 12.5 de la LOPDGDD, que dispone que "5. Cuando las leyes aplicables a determinados tratamientos establezcan un régimen especial que afecte al ejercicio de los derechos previstos en el Capítulo III del Reglamento (UE) 2016/679, se estará a lo dispuesto en aquellas."

Las precitadas Directrices 1/2022 señalan que

"3. En virtud del RGPD, el derecho de acceso consta de tres componentes, a saber, la confirmación de si se tratan o no datos personales, el acceso a los mismos y la información sobre el propio tratamiento. El interesado también puede obtener una copia de los datos personales tratados, si bien esta posibilidad no es un derecho adicional del interesado, sino una modalidad de facilitar el acceso a los datos. Así pues, el derecho de acceso puede entenderse tanto como la posibilidad de que el interesado solicite al responsable del tratamiento si se tratan datos personales que le conciernen, como la posibilidad de acceder a dichos datos y verificarlos. El responsable del tratamiento facilitará al interesado, sobre la base de su solicitud, la información que entre en el ámbito de aplicación del artículo 15, apartados 1 y 2, del RGPD.

(…)

2.3 Principios generales del derecho de acceso

(…)

2.3.1 Exhaustividad de la información

35. Los interesados tienen derecho a obtener, con las excepciones que se mencionan a continuación, la comunicación completa de todos los datos que les conciernan (para más detalles sobre el ámbito de aplicación, véase la sección 4.2). A menos que el interesado solicite expresamente lo contrario, toda solicitud de ejercicio del derecho de acceso se entenderá en términos generales, abarcando todos los datos personales que le conciernan. Podrá considerarse la posibilidad de limitar el acceso a parte de la información en los siguientes casos:

a) El interesado ha limitado explícitamente la solicitud a un subconjunto. Con el fin de evitar que se facilite información incompleta, el responsable del tratamiento solo podrá considerar esta limitación de la solicitud del interesado si puede tener la certeza de que esta interpretación responde al deseo del interesado (para más detalles, véase la sección 3.1.1, apartado 51). En principio, el interesado no tendrá que repetir la solicitud de transmisión de todos los datos que este tenga derecho a obtener.

b) (…)

3.1.1 Análisis del contenido de la solicitud

d) ¿Entra la solicitud en el ámbito de aplicación del artículo 15?

50. Cabe señalar que el RGPD no introduce ningún requisito formal para las personas que solicitan acceso a los datos. Para presentar la solicitud de acceso, basta con que las personas solicitantes especifiquen que desean saber qué datos personales que les conciernen trata el responsable del tratamiento. Por lo tanto, el responsable del tratamiento no puede negarse a facilitar los datos haciendo referencia a la falta de indicación de la base jurídica de la solicitud, especialmente a la falta de una referencia específica al derecho de acceso o al RGPD.

Por ejemplo, para presentar una solicitud, bastaría con que el solicitante indicara:

• que desea acceder a los datos personales que le conciernen;

• que está ejerciendo su derecho de acceso; o

• que desea conocer la información que le concierne que trata el responsable del tratamiento.

Hay que tener en cuenta que los solicitantes pueden no estar familiarizados con los entresijos del RGPD y que es aconsejable no ser muy estrictos con las personas que ejercen su derecho de acceso, en particular cuando lo ejercen menores de edad. Como se ha indicado anteriormente, en caso de duda, se recomienda que el responsable del tratamiento pida al interesado que lo solicite que especifique el objeto de la solicitud.

(…)"

Respecto del derecho de acceso a los expedientes gestionados por la parte reclamada, las Directrices 1/2022 mencionadas anteriormente indican que

"14. Aunque el objetivo del derecho de acceso es amplio, el TJUE también ilustró los límites del ámbito de aplicación de la legislación en materia de protección de datos y el derecho de acceso. Por ejemplo, el TJUE consideró que el objetivo del derecho de acceso garantizado por la legislación de la UE en materia de protección de datos debe distinguirse del derecho de acceso a los documentos públicos establecido por la legislación nacional y de la UE, que tiene por objeto garantizar «la transparencia en el proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas [y] promover buenas prácticas administrativas», objetivo que no persigue la legislación en materia de protección de datos. El TJUE concluyó que el derecho de acceso a los datos personales se aplica con independencia de si se aplica un tipo diferente de derecho de acceso con un objetivo diferente, como en el contexto de un procedimiento de examen.

(El subrayado es de la Agencia Española de Protección de Datos)

En consecuencia de lo anteriormente expuesto, ha quedado acreditado que la parte reclamante solicitó acceso a sus datos personales, con clara identificación del alcance de dicha petición, y que la parte reclamada no se los facilitó. Por ello, procede estimar la reclamación presentada respecto del derecho de acceso a los datos personales.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación, la Presidencia de la Agencia Española de Protección de Datos