Retirada de oferta de licitadora y penalidad por no presentar en plazo la documentación previa a la adjudicación

Primero. La entidad contratante ha dado al recurso de reposición interpuesto el tramite de recurso especial en materia de contratación, en aplicación del artículo 115.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP) que dispone que "el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter", lo que se ajusta a derecho, tanto más cuanto el error padecido por la recurrente resulta directamente imputable a la referencia incorrecta del recurso procedente en la notificación del acto recurrido.

El recurso se interpone ante este Tribunal que, de concurrir los demás requisitos de procedibilidad, es competente para inadmitirlo o resolverlo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.1.a) y 2.a), y 46.4 de la LCSP, 22.1.1º del RPERMC, y la cláusula 3 del Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Generalitat, sobre atribución de competencias de recursos contractuales, suscrito el 25 de mayo de 2021 (BOE 2 de junio de 2021), al ser el contratante una Corporación local ínsita en el territorio de dicha Comunidad Autónoma.

Segundo. El acto impugnado, declarando retirada la oferta e imponiendo penalidad, se notificó el 5 de febrero. La notificación no contiene pie de recurso ante este Tribunal, si no de recurso potestativo de reposición y, alternativamente, de recurso contencioso administrativo. Asimismo no consta en el expediente que la notificación se hiciera por la PLACSP, ni porque medio, manifestando la recurrente que la recibió el 9 de febrero de 2026. La resolución si se publicó en la PLACSP el 12 de febrero de 2026.

El recurso, calificado como de reposición de acuerdo con el pie de recurso, se interpuso el recurso el 12 de febrero de 2026, dentro del plazo fijado para interponer dicho recurso de acuerdo con el artículo 124 de la LPACAP, presentándose ante el órgano de contratación.

El artículo 19.5, segundo párrafo, del RPERMC, establece "por el contrario, si las notificaciones referidas a la exclusión de un licitador o a la adjudicación de un contrato, contravienen los requisitos del artículo 58.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el plazo se iniciará a contar desde el momento en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la notificación o interponga cualquier recurso"

La referencia al artículo 58.2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha de entenderse referido al artículo 40.2 de la LPACAP.

Dicho apartado 2 del artículo 40 LPACAP, y su apartado 5, establecen.

"2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda."

Así las cosas, siendo incorrecto el pie de recurso, así como dudosa la forma de notificación del acto recurrido, son de aplicación tales precepto, máxime al no acreditarse que la notificación del acto recurrido se haya hecho en la forma establecida en la disposición adicional decimoquinta de la LCSP, por lo que debe reputarse que el dies a quo y el dies ad quem para la interposición del recurso especial en materia de contratación coinciden, por lo que el recurso ha sido presentado en tiempo y forma conforme a los artículos 50.1.c) y 51 de la LCSP.

Tercero. La recurrente impugna el acto por la que se da por retirada su oferta a la licitación de un contrato de servicios, cuyo valor estimado supera los cien mil euros.

El contrato al que se refiere la impugnación es susceptible recurso especial en materia de contratación, conforme al artículo 44.1.a) de la LCSP,

Tambien lo es el acto impugnado.

Ello es así, porque el acto, que es de trámite, impide al licitador continuar en el procedimiento administrativo de licitación, y el artículo 44.2.b) dispone que son recurribles separadamente de la resolución de adjudicación "los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En todo caso se considerará que concurren las circunstancias anteriores en los actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que sean excluidas por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación del artículo 149"

Cuarto. En cuanto a la legitimación, el artículo 48 de la LCSP señala lo siguiente.

"Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso."

Dicha norma remite a la doctrina jurisprudencial del concepto de interés legítimo en el ámbito administrativo.

En reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, plasmada entre otras sentencias las de 31 de mayo de 1990, 19 de noviembre de 1993, 27 de enero de 1998, 31 de marzo de 1999 y 2 de octubre de 2001, se declara que por interés debe entenderse toda situación jurídica individualizada, dicha situación que supone una específica relación con el objeto de la petición o pretensión que se ejercita, se extiende a lo que, con más precisión, se titula interés legítimo, que es el que tienen aquellas personas, físicas o jurídicas, que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando incidan en el ámbito de ese su interés propio.

El interés legítimo abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad, en cuanto presupone que la resolución a dictar puede repercutir, directa o indirectamente, de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien recurre o litiga.

En el presente caso, la recurrente fue clasificada en primer lugar en el procedimiento de licitación y, posteriormente, se tuvo por retirada su oferta al no haber presentado la documentación exigida por el artículo 150.2 de la LCSP, pasando la propuesta y consiguiente adjudicación al siguiente clasificado. De vencer en su recurso la impugnante lograría ser la adjudicataria del contrato, por lo que tiene interés legítimo y, consiguientemente, legitimación activa.

Quinto. Los argumentos de las recurrentes son los siguientes.

Que el 12 de enero su representante se persono en el Ayuntamiento con el fin de informarse del proceso de adjudicación y solicita la carta de pago correspondiente para el pago de la fianza definitiva, así como, del procedimiento de aportación de la documentación necesaria, ante la falta de información en la resolución de la adjudicación y no existir en la página de la PLACSP apartado correspondiente de aportación de documentación. No obteniéndose información a su petición.

Que al no obtener ninguna comunicación, el 20 de enero se presenta solicitud al ente contratante carta de pago para la fianza.

Personado nuevamente en el Ayuntamiento obtiene la carta de pago con, haciéndose efectivo el pago de la garantía dentro del plazo correspondiente de diez días hábiles, desde la comunicación del 7 de enero.

Que la doctrina de este Tribunal reservada únicamente a supuestos donde el incumplimiento haya sido "total y grave", de forma que resulte difícil atisbar una voluntad de cumplimiento por parte de licitador mejor clasificado, la aplicación de la exclusión del licitador, no se le debe aplicar a este caso debido a que se han realizado acciones por su parte e incluso el pago de la garantía correspondiente, en plazo, además de la personalización en el Ayuntamiento alegando la imposibilidad de aportación de nueva documentación a la PLACSP y solicitando información al respecto para el cumplimiento. De ninguna manera puede ser considerada la actitud del licitador como un incumplimiento total y grave, ya que ha intentado cumplir con las exigencias incluidas en la cláusula 10.7 del PCAP.

Sexto. De contrario aduce la entidad contratante lo siguiente.

La cuestión, en definitiva, consiste en determinar si el órgano de contratación debió conceder a la recurrente la posibilidad de aportar la documentación previa a la adjudicación fuera del plazo conferido inicialmente, mediante trámite de subsanación.

A fin de argumentar su petición, el interesado manifiesta haberse personado el pasado 12 de enero en dependencias municipales con el fin de informarse sobre el procedimiento de aportación de documentación, siendo que no consta en el Ayuntamiento registro ni evidencia al respecto, ni solicitud formal de asistencia o aclaración relativa al cumplimiento del requerimiento efectuado.

Los operadores económicos que participan en procedimientos de licitación están obligados a actuar con la diligencia debida, no pudiendo trasladar a la Administración las consecuencias derivadas de su falta de actuación, o de un seguimiento insuficiente del expediente; por su parte, la LCSP establece expresamente la obligación de los licitadores de relacionarse por medios electrónicos con la Administración en los procedimientos de contratación, siendo la PLACSP el medio ordinario de comunicación y presentación de documentación.

En consecuencia, corresponde al licitador realizar las actuaciones necesarias para atender, en plazo, los requerimientos efectuados por el órgano de contratación, asumiendo la carga de seguimiento del procedimiento, y de cumplimiento de los trámites establecidos en la normativa y en los pliegos que rigen la licitación.

Además, el recurrente considera no aplicable la doctrina de este Tribunal, que distingue entre los supuestos de incumplimiento total del requerimiento previsto en el artículo 150.2 de la LCSP, y aquellos otros casos en los que se produce un cumplimiento defectuoso o imperfecto susceptible de subsanación; en efecto, el Tribunal ha señalado que la posibilidad de subsanación únicamente procede cuando el licitador ha presentado la documentación requerida dentro del plazo conferido, si bien con defectos formales o materiales subsanables, pero no cuando se produce una falta total de aportación de la documentación exigida, siendo que, en el caso que nos ocupa, finalizado el plazo conferido al efecto el licitador propuesto como adjudicatario no presentó la documentación exigida en la cláusula 10.7 del PCAP, ni manifestó impedimento alguno para su aportación, limitándose su actuación a solicitar, el 20 de enero de 2026, carta de pago para la constitución de la garantía definitiva.

De este modo, no nos encontramos ante un supuesto de cumplimiento defectuoso o imperfecto del requerimiento efectuado por el órgano de contratación, sino ante su falta de cumplimentación dentro del plazo legalmente establecido, circunstancia que determina la aplicación de la consecuencia prevista en el artículo 150.2 de la LCSP, consistente en entender que el licitador ha retirado su oferta.

Por su parte, no cabe considerar acreditada la imposibilidad invocada ex post por el recurrente de aportar la documentación requerida, basada en la inexistencia de un procedimiento claro para ello, pues dicha afirmación carece de fundamento, al encontrarse el procedimiento de aportación de la documentación previa a la adjudicación expresamente previsto en el artículo 150.2 de la LCSP, así como en la cláusula 10.7 del PCAP que rige la licitación, donde se detallan tanto la documentación exigible, como el plazo para su presentación.

Por otra parte, tampoco queda acreditado, por no constar en el expediente, que el licitador hubiera puesto en conocimiento del órgano de contratación la existencia de dificultad técnica o imposibilidad material para la presentación de la documentación requerida, circunstancia que, de haberse producido, habría podido ser valorada por la Administración.

Todo lo anterior conduce a concluir que la actuación del órgano de contratación, al entender retirada la oferta del licitador, resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 150.2 de la LCSP, y con la consolidada doctrina de este Tribunal, al no haberse acreditado el cumplimiento del requerimiento efectuado, ni causa alguna que justificara su inobservancia.

No obstante, debe señalarse que, a la vista de la documentación aportada el 12 de febrero de 2026 esto es, nueve días más tarde de vencer el plazo máximo legalmente previsto para la presentación de la documentación previa a la adjudicación , se ha podido comprobar que el ahora recurrente constituyó la garantía definitiva dentro del plazo inicialmente conferido, pese a no aportar en tiempo el resguardo acreditativo, tal y como exige la cláusula 10.7.2, letra a), del PCAP rector de la licitación, lo que podría interpretarse como indicio de una cierta voluntad de cumplimiento por parte del licitador, circunstancia que podría ser valorada a efectos de determinar la procedencia de la penalidad impuesta, al no apreciarse una conducta plenamente renuente al cumplimiento de las obligaciones derivadas del requerimiento efectuado.

Séptimo. En el presente caso, analizadas las posiciones de las partes expuestas en los antecedentes, la controversia consiste en determinar si procedía la aplicación de las consecuencias previstas en el párrafo segundo del artículo 150.2 de la LCSP.

La recurrente fue propuesta como adjudicataria, y por ello, se aplicó el artículo 150.2 de la LCSP que establece.

"Una vez aceptada la propuesta de la mesa por el órgano de contratación, los servicios correspondientes requerirán al licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de las circunstancias a las que se refieren las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 140 si no se hubiera aportado con anterioridad, tanto del licitador como de aquellas otras empresas a cuyas capacidades se recurra, sin perjuicio de lo establecido en el segundo párrafo del apartado 3 del citado artículo; de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 76.2; y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos.

De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose a exigirle el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía provisional, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra a) del apartado 2 del artículo 71.

En el supuesto señalado en el párrafo anterior, se procederá a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas".

Respecto de la aplicación del artículo 150.2 de la LCSP cuando se incumple total o parcialmente la obligación del propuesto como adjudicatario de aportar la documentación requerida, es abundante y reiterada nuestra doctrina sobre el particular.

En cuanto al incumplimiento del requerimiento del artículo 150.2 de la LCSP hemos señalado que ha de aplicarse en forma no formalista y rigorista (Resoluciones números 747/2018, 749/2018, 816/2018, 1184/2018, 173/2019 y, recogiendo las anteriores, la nº 598/2020, de 14 de mayo) pasando de nuestra interpretación literal y rigorista de su contenido, en un primer momento, llevó a resultados "extensivos, formalistas e injustos" acerca de la posibilidad o no de la subsanación de defectos, errores u omisiones cometidos en la cumplimentación del requerimiento (posibilidad que se había negado por el hecho de que el precepto no dijera nada al respecto), a una interpretación más flexible, acorde con la finalidad del precepto, que no es otra que "resolver situaciones de claro incumplimiento por parte del licitador mejor clasificado".

Dicho cambio de criterio fue también acogido a nivel jurisprudencial por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia nacional de 20 de febrero de 2019.

En este sentido, hemos venido a distinguir los supuestos de "incumplimiento total" de la obligación de aportación de documentación al amparo del artículo 150.2 de la LCSP, que comporta la retirada de la oferta, de los supuestos de "cumplimiento defectuoso o imperfecto" de esta obligación, y a tales efectos hemos acotado lo que se debe entender por "cumplimentar", llegando a la conclusión de que la interpretación de la "retirada injustificada de la oferta" se limita a los incumplimientos totales de determinadas obligaciones, admitiendo la posibilidad de subsanar los defectos u omisiones en la cumplimentación del requerimiento en determinados supuestos haciendo prevalecer el derecho de la empresa propuesta como adjudicataria, entendiendo que, después de haberse tramitado el procedimiento de licitación para escoger la oferta económicamente más ventajosa, no parece razonable rechazarla por existir algún error o imperfección en la documentación presentada. Así, en el caso de la constitución de la garantía definitiva, hemos considerado subsanable el defecto consistente en la constitución de una garantía por importe insuficiente, concediendo al efecto un plazo de tres días para la complementación de la garantía inicialmente constituida.

En cuanto a la imposición de penalidades hemos dicho en la Resolución nº 1474/2022 Pleno, de 24 de noviembre, lo siguiente.

"La recurrente cuestiona la automática imposición de la penalidad del 3% del presupuesto base de licitación. Cuestiona la decisión de exclusión adoptada por el órgano de contratación de tener por retirada su oferta tras no atender debidamente los requerimientos realizados con base en el artículo 150.2 de la LCSP y los pliegos. Razona que la imposición de la penalidad no puede ser automática derivada de la decisión de tener por retirada su oferta, sin atender a otras consideraciones. En particular, enfatiza su intención de atenderlos y que fue la falta de claridad de los mismos, el motivo de que se considerasen no atendidos en tiempo y forma, con la consecuencia de tener por retirada su oferta, su exclusión y la automática imposición de la penalidad.

Planteado el debate en estos términos, debemos comenzar señalando que la imposición de la penalidad prevista en el artículo 150.2 de la LCSP, solo debe operar automáticamente, cuando traiga causa de una decisión de exclusión fundada en alguno de los siguientes supuestos: retirada voluntaria e injustificada de la oferta, los supuestos denominados de autoexclusión en terminología acuñada por este Tribunal (Resolución 15/2022) y sin que proceda aplicar el art. 158.4 de la LCSP (Resolución nº 159/2022), aportación de documentación falsa (Resolución nº 202/2022) e incumplimiento total del requerimiento del art.150.2 de la LCSP. Fuera de dichos supuestos, la imposición no puede ser automática.

En el resto de supuestos habrá de diferenciarse entre un incumplimiento grave del requerimiento imputable al licitador (vid Resolución nº 1043/2022 que analiza un incumplimiento por causa totalmente ajena al licitador) y su cumplimiento defectuoso o imperfecto, de forma que solo el primero activaría la doble consecuencia jurídica: retirada de la oferta e imposición de penalidad. Atendido todo lo anterior, el recurso debe ser estimado y el acto impugnado debe ser parcialmente anulado, en concreto, exclusivamente en el punto relativo a la imposición de la penalidad del 3% del presupuesto base de licitación, atendido el principio de congruencia aplicable ex artículo 57.2 de la LCSP (el recurrente solo pide y este Tribunal solo ha analizado esta parte del acto recurrido). La razón para ello se encuentra en que, como reconoce el órgano de contratación, la penalidad se ha impuesto de forma automática, como consecuencia de un cumplimiento defectuoso o imperfecto por el licitador, ahora recurrente, del requerimiento de subsanación realizado conforme al art.150.2 de la LCSP."

Octavo. Expuestos el precepto legal y nuestra doctrina procede ahora entrar en la consideración de la impugnación.

Para ello partiremos de los hechos constatables. El licitador fue requerido a presentar la documentación del artículo 150.2 en forma, que si no fue exhaustiva, si lo fue suficiente, pues se hacía referencia a lo exigido por el PCAP, de modo que el licitador que, al presentar su proposición, aceptó pura y simplemente, sin condición ni reserva alguna, los pliegos debía conocer. Se le notifico con claridad el plazo para presentar la documentación requerida con expresa fijación de su término, y accedió al pleno conocimiento de aquella. No obstante, llegada la finalización de aquel plazo que le era conocido no había presentado ninguna de la documentación requerida, incluida la garantía, pues en artículo 150.2 de la LCSP exige presentar la "documentación justificativa" de aquella no bastando con haberla constituido.

Si el recurrente estimaba que no tenía información suficiente, debió dirigirse directamente al órgano de contratación poniéndolo de manifiesto por escrito o de otra manera acreditable, y constituida a la garantía en tiempo, debió presentar en el plazo fijado al menos la documentación acreditativa de ello.

Nos encontramos por tanto ante un incumplimiento total del requerimiento, que no permite su subsanación pues nada se presentó y, por tanto, nada era subsanable. Por otra parte, el recurrente presentó la documentación justificativa con bastante retraso, el día 12 de febrero de 2026, habiendo precluido el trámite el día 21 de enero, lo que evidencia la falta de diligencia con la que ha actuado el recurrente.

En fin, entendemos, que encontrándonos ante un incumplimiento total del requerimiento, imputable exclusivamente a la actuación de la recurrente, el recurso debe ser desestimado, en aplicación de la doctrina antes citada, e imponer la penalidad prevista en el artículo 150.2 de la LCSP.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación