¿Puede el colegio profesional de arquitectos impugnar los pliegos de un contrato público?

Primero. El presente recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.4 considerado en relación con el artículo 46.2 de la LCSP, y el convenio de colaboración suscrito por el Ministerio de Hacienda y la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales de fecha 25 de mayo de 2021 (BOE de 2 de junio de 2021).

Segundo. Se impugnan el Pliego de Prescripciones Técnicas de un contrato de servicios de valor estimado superior a los 100.000 €, recurrible de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 44.1.a) y 44.2.a) de la LCSP.

Tercero.- El recurso ha sido interpuesto en plazo.

Cuarto.- En lo referido a la legitimación del recurrente, el Tribunal ha reconocido, con base en lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 48 de la LCSP, legitimación a los Colegios Profesionales para impugnar aquellas disposiciones o actos de naturaleza contractual que puedan afectar a los específicos intereses profesionales de sus colegiados. También hemos dicho que esta amplia legitimación no puede suponer, en ningún caso, reconocer a los Colegios Profesionales la posibilidad de interponer un recurso especial en materia de contratación sin otro interés que el meramente abstracto de defensa de la legalidad (Resoluciones 351/2017 de 21 de marzo, 1084/2022 de 21 de septiembre, 1350/2021 de 7 de octubre o 264/2022 de 24 de febrero).

En aplicación de esta doctrina, hemos negado la legitimación de los Colegios Profesionales, cuando han ejercitado sus pretensiones con base en la mera defensa de la legalidad, sin justificar su relación o afección concreta para los intereses profesionales concernidos, entre otros, para recurrir la elección del procedimiento de licitación (Resoluciones 1084/2022 de 21 de septiembre, 166/2023 de 17 de febrero o 1217/2023 de 28 de septiembre), los criterios de solvencia técnica o profesional y su carácter desproporcionado (Resoluciones 1041/2022 de 9 de septiembre, 354/2023 de 23 de marzo), la exigencia consignada en los Pliegos de visita a las instalaciones (Resolución 354/2023 de 23 de marzo), los criterios o referencias utilizados para la determinación del presupuesto base de licitación, su composición o grado de desglose y su suficiencia (Resoluciones 1217/2023 de 28 de septiembre o 1012/2023 de 27 de julio), la conformación de los criterios de adjudicación (Resoluciones 1084/2022 de 21 de septiembre, 1089/2022, 911/2023 de 6 de julio o 1093/2023 de 21 de septiembre), la división en lotes del objeto del contrato (Resolución 536/2020 de 17 de abril), la inadecuación a la LCSP del plazo de presentación de ofertas (Resolución 1084/2022 de 21 de septiembre).

Por el contrario, a modo de ejemplo, hemos entendido legitimados a los Colegios Profesionales para recurrir, en general, las restricciones contenidas en los Pliegos a la participación de sus asociados entre los técnicos cuya adscripción viene exigida por los Pliegos (Resoluciones 1221/2020 de 13 de noviembre, 238/2022 de 17 de febrero o 315/2023 de 9 de marzo) o la exigencia de determinados técnicos a efectos de acreditación de la solvencia técnica (Resolución 590/2022 de 29 de mayo).

El recurrente se alza contra la exigencia, contemplada en el PCAP, de que en la oferta se incorpore un anteproyecto de la obra, con la redacción y documentación contemplada en el apartado 14ª del Pliego de Prescripciones Técnicas. Manifiesta que, por el contenido del referido anteproyecto el órgano de contratación está exigiendo, de hecho, la presentación de un proyecto, pues, dice, la documentación exigida coincide sustancialmente con la que contempla el artículo 10 de la Ley 3/2004 de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la calidad de la Edificación.

Como segundo motivo de recurso, impugna el plazo de 15 días, que es el establecido en el anuncio de licitación para presentar ofertas, señalando que no es posible preparar la documentación exigida.

El recurrente considera que la impugnación de las disposiciones referidas redunda en beneficio de sus profesionales colegiados.

No obstante, la doctrina de este Tribunal no respalda, como hemos considerado anteriormente, tal apreciación. Es relevante destacar en este sentido, que nuestra doctrina insiste, en línea con la construcción jurisprudencial de la legitimación activa, en el carácter unívoco que el interés legítimo debe tener respecto a la persona representativa de intereses colectivos (en este caso, el Colegio recurrente). En definitiva, es la defensa de los “intereses profesionales” de sus representados lo que permite reconocer la legitimación del ahora recurrente, y no los “intereses de los profesionales” asociados, que ciertamente, pueden resultar más amplios que los primeros.

Esta interpretación que venimos haciendo ha sido respaldada recientemente por la muy fundada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 15/2024, de 10 de enero en el PO 343/2022.

Siendo ello así y comenzando por el motivo relativo al plazo de presentación de ofertas, este ni siquiera es cuestionado por el recurrente, por infringir los plazos de presentación de ofertas establecidos en la legislación de contratos del sector público. El recurso se limita a considerar que al plazo es escaso atendida la magnitud del trabajo que supone la preparación de la oferta. Resulta evidente que su defensa se enmarca en lo que técnicamente venimos considerado mera defensa de la legalidad. Por otra parte, el plazo en cuestión afecta por igual a todos los licitadores, sin que este Tribunal aprecie la vinculación especial con los intereses colegiales concernidos. El recurrente tampoco se detiene ni alega sobre la misma.

En cuanto al segundo motivo, tal y como ha sido planteado en el recurso, la controversia es esencialmente semántica y se refiere al contenido de la documentación que conforma la oferta, sin que nuevamente se defienda en qué ello afecta al “interés profesional” de sus colegiados.

Atendido lo anterior, procede negar la legitimación del Colegio Profesional recurrente y en consecuencia inadmitir el recurso con base en el artículo 55 b) de la LCSP.

Quinto.- Sin perjuicio de lo concluido en el Fundamento de Derecho anterior, abordamos, bien que obiter dicta, el fondo del recurso.

La cuestión controvertida pivota en resumidas cuentas alrededor de la disconformidad del Colegio recurrente con el contenido exigido para el Anteproyecto en la cláusula 14 del PPT, por cuanto a su juicio es un auténtico Proyecto a los efectos de la Ley 3/2004 de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la calidad de la Edificación (LOFCE) publicada en el DOCV nº 4788 de 02.07.2004. en atención a tal consideración, considera que el plazo de quince días naturales es manifiestamente insuficiente por tratarse de un proyecto y que, por tanto, se conculca el principio de libertad de acceso a las licitaciones, a la no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores previsto en el artículo 1.1 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Veamos en un primer término el contenido mínimo que dichos pliegos exigen en su cláusula 14 para el Anteproyecto:

“El Anteproyecto deberá comprender al menos:

1.- MEMORIA: descriptiva de la solución adoptada, en la que se expondrán las necesidades a satisfacer, los factores sociales, técnicos, económicos, medioambientales y administrativos considerados para atender el objetivo fijado.

La memoria se acompañará de los datos y cálculos básicos correspondientes.

La memoria incidirá fundamentalmente en:

Comprobación de la viabilidad técnica del encargo sobre el terreno y los obstáculos que pudieran existir, tanto físicos, como legales o urbanísticos y la propuesta de solventarlos, en su caso. Si no se ha encontrado ningún impedimento se hará constar.

La implantación de la construcción del nuevo edificio, su configuración funcional global, y suficiente aproximación a la descripción constructiva adoptada del mismo.

El tratamiento previsto para los espacios exteriores.

La incidencia en las medidas y consecuencias que supone la materialización simultánea de la ejecución de las obras de urbanización que dote la condición de solar a la parcela total.

Adicionalmente deberán incluirse los cuadros de superficies que desarrollen las del programa (ANEXO I: Memoria)

2.- PRESUPUESTO: de las obras a nivel de anteproyecto, que comprenda los gastos de ejecución de las obras, partiendo de las correspondientes mediciones aproximadas y valoraciones.

El presupuesto de ejecución material no podrá superar el importe del presupuesto referido en la Memoria (ANEXO I) y que asciende a la cantidad de un millón quinientos dieciséis mil quinientos treinta y tres € con un céntimo (1.516.533,01 €).

Sobre el presupuesto de ejecución material se aplicará un porcentaje del 15% de Gastos Generales y un 6% de Beneficio Industrial para la obtención del Presupuesto de Ejecución por Contrata, sobre el que, a su vez, se aplicará el tipo de IVA vigente, para estimar el Presupuesto Base de Licitación.

3.- PLANOS de situación, generales y de conjunto necesarios para la definición de las obras; conteniendo al menos:

• Situación con respecto al planeamiento urbanístico (Plan Parcial Bellas Artes) Emplazamiento, 1/1000

• Planta general de ordenación global de la parcela total con las rasantes interiores y rasantes de la urbanización exterior, 1/200

• Plantas de propuesta de distribución esquemática que permita analizar funcionamiento, circulaciones, relaciones entre áreas funcionales propuestas …, 1/100

• Alzados y secciones esquemáticos, 1/100

4.- INFOGRAFÍAS: tantas como se consideren necesarias para describir con suficiencia la propuesta.

5.- ESTUDIO DE EJECUCIÓN: Plan de obra previsto, teniendo en cuenta la obligada simultaneidad en la ejecución de las obras de edificación y urbanización para convertir la parcela en solar.

La distribución y situación de las construcciones y edificaciones recogida en el Documento Técnico elaborado, podrán ser objeto de revisión, de cara a optimizar las características funcionales, la calidad técnica o las condiciones de mantenimiento. En este sentido, las características y calidades a definir en el proyecto deberán permitir alcanzar un grado de calidad y funcionalidad adecuado, para lo cual el diseño a realizar tendrá en cuenta criterios de índole técnico, funcional, ambiental, paisajístico, constructivo, de seguridad, de mantenimiento, de gestión y económico.””

Pues bien, la determinación del alcance y contenido de dicha documentación debe efectuarse no por comparación con respecto al contenido exigido para el proyecto, como pretende el órgano de contratación, sino de conformidad con las exigencias legales pertinentes y el contenido mínimo que al respecto exige la Ley. Admitir que la distinción entre proyecto u anteproyecto surge de una comparativa supondría, de facto, dejar en manos del órgano de contratación la definición y concreción de uno y otro por el mero desarrollo con más o menos detalle de una y otra cuestión.

Pasemos pues al concepto de proyecto conforme a la normativa de contratación pública.

Sexto. En relación con esta cuestión, y a diferencia de lo anterior, sí asiste la razón al órgano de contratación con respecto a la necesidad de estar al tenor del artículo 122 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Dispone dicho precepto:

“Artículo 122. Contenido de los anteproyectos.

Los anteproyectos constarán, al menos, de los documentos siguientes:

1. Una memoria en la que se expondrán las necesidades a satisfacer, los factores sociales, técnicos, económicos y administrativos que se tienen en cuenta para plantear el problema a resolver y la justificación de la solución que se propone desde los puntos de vista técnico y económico, así como los datos y cálculos básicos correspondientes. También se justificarán los precios descompuestos adoptados.

Figurará en dicha memoria la manifestación expresa y justificada de que el anteproyecto comprende una obra completa en el sentido exigido por el artículo 125 de este Reglamento.

2. Los planos de situación generales y de conjunto necesarios para la definición de la obra en sus aspectos esenciales y para basar en los mismos las mediciones suficientes para la confección del presupuesto.

3. Un presupuesto formado por un estado de mediciones de elementos compuestos, especificando claramente el contenido de cada uno de ellos; un cuadro de los precios adoptados para los diferentes elementos compuestos y el correspondiente resumen o presupuesto general que comprenda todos los gastos, incluso de expropiaciones a realizar por la Administración.

4. Un estudio relativo a la posible descomposición del anteproyecto en proyectos parciales, con señalamiento de las fracciones del presupuesto que corresponderán a cada uno y de las etapas y plazos previstos para la elaboración, contratación y ejecución de los mismos.

5. Cuando la obra haya de ser objeto de explotación retribuida se acompañarán los estudios económicos y administrativos sobre régimen de utilización y tarifas que hayan de aplicarse.”

Y debe estarse a dicha norma y no a la urbanística autonómica por ser la norma especial aplicable en materia de contratación pública, tratándose de un concepto jurídico propio de dicho ámbito y común para todas las CCAA, sin perjuicio de la concreta definición que a nivel de desarrollo urbanístico se desarrolle por aquéllas en el ejercicio de sus competencias.

Así las cosas, el concepto y la definición de anteproyecto a emplear no es la recogida, como sostiene el COAV, por la ley urbanística autonómica, sino el propio del ámbito de la contratación pública. Y una lectura del artículo 122 transcrito permite apreciar, si bien liminarmente, que las exigencias recogidas en la cláusula 14 del PPT se cohonestan plenamente con el contenido de dicho precepto, lo que lleva consigo la desestimación del recurso.

Por todo ello, en una primera aproximación, coincidiendo lo exigido con lo dispuesto por la norma especial de aplicación, este Tribunal habría desestimado este motivo de recurso, si hubiera sido admitido.

Séptimo.- En lo referido a la insuficiencia del plazo establecido para la presentación de ofertas.

En el anuncio original, publicado el 14 de noviembre de 2023, el plazo de presentación de proposiciones quedó fijado hasta el 29 de noviembre siguiente.

Posteriormente, el 5 de diciembre de 2023, con posterioridad a la interposición del recurso se publicó en la Plataforma de Contratación del Sector Público la ampliación del plazo hasta el 15 de diciembre.

Siendo ello así, se ha producido una pérdida sobrevenida de objeto de recurso, al desaparecer el vicio denunciado por el Colegio profesional recurrente. Ello habría determinado la inadmisión de dicho motivo de recurso, si previamente este no hubiera sido inadmitido por falta de legitimación.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,