La discrecionalidad técnica del órgano de contratación en la determinación del precio del contrato

Primero. La actuación impugnada se refiere al acuerdo de aprobación de los pliegos que han de regir el contrato administrativo de servicios para la limpieza viaria, limpieza y desbroce de zonas verdes en Muro de Alcoy, que supera el umbral del valor estimado del contrato fijado en el artículo 44.1 a) de la LCSP, es decir, superior a 100.000,00 €; y se contrae a una actuación susceptible de recurso, ex artículo 44.2 a) de la LCSP.

Segundo. La competencia para conocer de este recurso corresponde a este Tribunal, de conformidad con el artículo 46.4 de la LCSP y el Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Generalitat Valenciana, sobre la atribución de competencias en materia de recursos contractuales, de 25 de mayo de 2021 (BOE de 2 de junio).

Tercero. Los recurrentes ostentan la condición de concejales del Ayuntamiento de Muro de Alcoy y, conforme al certificado del secretario de dicho Ayuntamiento votaron en contra de la propuesta de aprobación del expediente de contratación del “Contrato administrativo de servicios de limpieza viaria, limpieza y desbroce de zonas verdes en Muro de Alcoy. Lote 2 reservado a centros especiales de empleo de iniciativa social y empresas de inserción”, cuyo alcance se recoge en el antecedente primero de esta resolución, el por lo que gozan de legitimación activa para interponer el recurso especial contra los pliegos en los términos del artículo 48 de la LCSP, de conformidad con lo establecido en el artículo 24.4 del RPERMC que establece que: “Están legitimados para interponer recurso especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los miembros de las entidades locales que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos impugnados”.

Cuarto. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo legal concedido de quince días hábiles, cumpliendo así las prescripciones formales del artículo 50.1b) de la LCSP.

Respecto del escrito de alegaciones complementarias al recurso, este fue presentado con fecha 21 de febrero de 2025, excediendo del plazo señalado anteriormente, por lo que procede su inadmisión por extemporáneo.

Quinto. El recurso interpuesto fundamenta sus pretensiones de anulación de los pliegos en los siguientes motivos:

1.- Falta de un estudio de costes que justifique el presupuesto base de licitación. Los recurrentes denuncian que no existe ningún estudio de la estimación de los costes, únicamente una hoja de cálculo en la que se recogen los importes por partida, pero sin ninguna documentación adicional justificativa que los avalen, concluyendo que no puedan considerarse ajustados a la realidad ni al mercado.

2.- Incongruencias, omisiones y errores en el cálculo del presupuesto y falta de justificación de determinadas partidas.

En concreto, los recurrentes se centran en las siguientes partidas de gasto: vehículo auxiliar, vestuario y EPIS, inversiones de la tabla 5 (soplador, carros barrenderos, cepillos, azadas, etc.), seguros, campañas de concienciación, alquiler de local para guardar carros, vehículo auxiliar y barredora, coste hora de la barredora, partida “limpieza fiestas más extra”, baldeos, papeleras eventuales y desinfección contra la legionela. En el lote 2 se añade también que no consta el coste del vehículo para realizar el transporte de la recogida de residuos.

En general, sus alegaciones se centran en la ausencia de justificación de cómo se han determinado los costes, falta de identificación de las necesidades en cuanto al vestuario y EPIS, inclusión de partidas con IVA que se integran en otras que son IVA excluido y que supondría una duplicidad del impuesto y la omisión del coste de determinados gastos necesarios para la prestación.

Asimismo, mereciendo una atención especial, se refieren a los gastos de personal denunciando los siguientes aspectos:

• Falta de presupuestación de los costes del Encargado del Servicio y del Director del servicio que exige el apartado 8.3.1 del PPT.

• Respecto del personal a subrogar, por un lado, critican que el Apartado Z del Anexo I del PCAP incluya costes salariales de dos trabajadores inferiores a los emolumentos efectivamente liquidados, los cuales, además, son inferiores a los indicados en el pliego que regía la anterior licitación. Denuncian que la anterior adjudicataria FOVASA SL no haya indicado que se están aplicando los acuerdos firmados por las anteriores mercantiles adjudicatarias, que no conste ningún cálculo que acredite el cumplimiento del salario mínimo indicado en el convenio de aplicación, la falta de desglose de condiciones salariales y el bruto anual de cada trabajador y la ausencia de un estudio de horas de tareas ordinarias y extraordinarias.

• El establecimiento como condición especial de ejecución de la obligación por parte de la adjudicataria del deber de iniciar, en el plazo de un año, negociaciones tendentes al establecimiento de condiciones salariales y laborares más beneficios, en particular en relación con el establecimiento de emolumentos o beneficios a los trabajadores por reducción de la tasa de absentismo prevista en la estructura de costes del servicio. Consideran que no es aceptable la obligación impuesta sin que conste ninguna partida en el presupuesto destinada a absorber este incremento.

• Discriminación en el cálculo del coste de personal del lote 2 pues en este no se incluye un incremento del 5% del salario bruto de los trabajadores, frente al lote 1 que sí se prevé.

Sexto. Entrando en el fondo del asunto, con relación al primer motivo de impugnación, referido a la ausencia de un estudio de costes que justifique el presupuesto base de licitación, los recurrentes afirman, en esencia, que “no existe en el expediente ningún estudio de la estimación de los costes. Tan solo hay registrada una hoja de cálculo donde se han recogido los importes por partida, pero sin ninguna documentación adicional justificativa que los avale, quedando manifiesta la subjetividad del valores utilizados para el cálculo del precio del contrato. Esta carencia de justificación provoca que los costes resultantes no puedan considerarse ajustados a la realidad ni al mercado. La normativa exige que el estudio de costes sea preciso y detallado, cosa que no ocurre. Aun así, en este caso, la carencia de desglose y justificación convierte los valores en arbitrarios. Es incongruente afirmar que el presupuesto cumple con el precio de mercado sin ningún estudio previo firmado por técnico competente”.

A este respecto, se ha de partir de la regulación contenida en el artículo 100.2 de la LCSP que, en relación con la consignación en los pliegos del presupuesto base de licitación prevé que “los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia”.

En idéntico sentido, el artículo 102.3 de la LCSP dispone que “Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, en el momento de fijar el presupuesto base de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o desproporcionados. En aquellos servicios en los que el coste económico principal sean los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales, nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios”.

En relación con lo anterior, en el apartado 5.3 de la memoria justificativa se indica lo siguiente: “De conformidad con lo previsto en el artículo 102.3 LCSP se entiende que el presupuesto base de licitación se ajusta al precio general de mercado en base a que el precio es adecuado para el efectivo cumplimiento del contrato ya que se ha realizado correctamente la estimación de su importe, atendiendo al precio general de mercado, a los medios humanos y materiales necesarios para la correcta ejecución del contrato”.

Añade que “para el cálculo del VE del nuevo contrato, se ha tenido en cuenta los precios de los contratos precedentes similares (expediente n.º 2008/2019), como establece el artículo 101.10 de la LCSP: Por tanto, teniendo de referencia el contrato de servicios anterior, se ha revisado y renovado los costes asociados y se ha tenido en cuenta el 3% de beneficio industrial, 3% de gastos generales y un 10 % de IVA, pudiendo establecer el licitador en su propuesta, otro porcentaje inferiores BI.

El 6% de beneficio industrial en este contrato de servicios reservado a centros especiales de empleo y empresas de inserción responde a un equilibrio entre la rentabilidad económica necesaria para la operación sostenible de la empresa y los objetivos sociales inherentes al contrato. Este porcentaje es razonable dado el contexto específico del contrato y los costes adicionales que enfrentan estas empresas en términos de inclusión laboral y adaptación de los puestos de trabajo. Además, permite que el centro o empresa de inserción pueda garantizar la calidad del servicio y la sostenibilidad de sus operaciones a largo plazo”.

En el artículo 101.10 de la LCSP se indica que “En los contratos de suministro o de servicios que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades:

a) El valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante el ejercicio precedente o durante los doce meses previos, ajustado, cuando sea posible, en función de los cambios de cantidad o valor previstos para los doce meses posteriores al contrato inicial.

b) El valor estimado total de los contratos sucesivos adjudicados durante los doce meses siguientes a la primera entrega o en el transcurso del ejercicio, si este fuera superior a doce meses”.

Así, según la documentación que consta en el expediente, para considerar la adecuación del presupuesto al precio de mercado se ha tenido en cuenta el contrato precedente.

Pues bien, en la medida que la crítica de los recurrentes se limita exclusivamente a la ausencia de un estudio de costes que justifique que el presupuesto base de licitación se ajusta al precio de mercado, sin aportar ningún tipo de evidencia que ponga de manifiesto que el importe del presupuesto no es conforme con el mercado, dicha alegación no merece favorable acogida, pues, por un lado, asiste la razón al órgano de contratación cuando afirma que no existe mandato legal específico que imponga la obligación de realizar un estudio de costes y, por otro, los recurrentes no han conseguido desvirtuar la discrecionalidad técnica en la cuantificación del presupuesto conforme al precio de mercado.

A este respecto, en nuestra Resolución nº 174/2025, de 7 de febrero, señalamos:

“En la determinación del presupuesto base de licitación y del valor estimado del contrato debemos traer a colación la doctrina de este Tribunal sobre la discrecionalidad técnica del órgano de contratación; así, en la Resolución 237/2017 de 3 de marzo, decíamos que: “(…) debemos presumir un acierto propio del que es conocedor de las cuestiones técnicas del contrato que se ha convocado en otras ocasiones, conoce suficientemente éste y los precios a que puede enfrentarse el mercado, estableciendo, dentro de sus potestades propias como tal órgano adjudicador, un precio del contrato que, desde este punto de vista, gozaría de una presunción análoga, a la que tienen las manifestaciones técnicas de los órganos de contratación, cuando se debaten por los licitadores las mismas (…)”.

Y en la Resolución nº 449/2024, de 4 de abril de 2024, decíamos que:

“Este Tribunal ha declarado que la determinación del precio del contrato tiene la consideración de criterio técnico y, como tal, está dotado de discrecionalidad técnica (resoluciones 237/2017, de 3 de marzo, y 423/2017, de 12 de mayo y 68/2022, de 20 de enero, entre otras). En la primera de dichas resoluciones, con cita de la resolución 358/2015 decíamos a este respecto que ‘...al tratarse de criterios netamente técnicos gozarían de una discrecionalidad, propia de las valoraciones técnicas de los órganos de contratación, en tanto no quede completamente acreditado que se ha incurrido en un error en la apreciación’. Y, no estando justificado el referido error, el motivo debe desestimarse”.

A mayor abundamiento, en la memoria justificativa del contrato se indica que en la cuantificación del presupuesto se ha tenido en cuenta el contrato precedente, siendo esta práctica avalada por el artículo 101.10 de la LCSP, sin que los recurrentes hayan realizado ninguna alegación a este respecto en este motivo de impugnación, todo ello sin perjuicio de lo que más adelante se expondrá en la denuncia de determinadas partidas del presupuesto.

En consecuencia, este motivo de impugnación debe desestimarse.

Séptimo. En segundo lugar, en cuanto a la impugnación de diversas incongruencias, omisiones y errores recogidos en el presupuesto, cabe analizar, en primer término, las denuncias realizadas por los recurrentes en relación con los costes distintos de los de personal.

Las críticas vertidas por los recurrentes parten del análisis de la hoja de cálculo que se incluye en el expediente administrativo (documento 070.2024), la cual es calificada por el órgano de contratación como documentación auxiliar. Dicho documento no consta publicado en la PLACSP, si bien algunos de los costes que allí se reflejan están plasmados en la memoria justificativa.

1.- En relación con la partida de coste del vehículo auxiliar (4.500 euros), los recurrentes alegan que dicha partida no comprende el coste de la disponibilidad del vehículo, sino solamente el mantenimiento y el combustible. Pese a que la tabla haga alusión a “mantenimiento y combustible”, el órgano de contratación alega que en el cálculo de esta se incluyen no solo las acciones necesarias para mantener operativo el vehículo, sino también el coste del mismo, que puede ser en propiedad, alquiler, leasing u otros acuerdos.

Asimismo, los recurrentes atacan que no se haya presupuestado las papeleras eventuales cuando, según el órgano de contratación, se incluyen en el último concepto del material auxiliar.

Las denuncias de los recurrentes se centran en costes que hipotéticamente no ha considerado el órgano de contratación, siendo ello desmentido por este. Por tanto, a falta de acreditación por parte de los recurrentes de que el importe presupuestado resulta insuficiente para la cobertura del gasto que conlleva la partida, no es posible estimar este motivo de impugnación.

2.- En cuanto a las partidas en las que los recurrentes denuncian que no existe un estudio de las necesidades, ni desglose de cantidades y precios.

Se observa que la partida de vestuario (2.639,25 euros), sí detalla las unidades y los precios estimados de cada prenda, constando los EPI como una partida alzada de 250 euros.

El artículo 100.2 LCSP establece que el presupuesto debe reflejar los costes directos e indirectos de la prestación del contrato, sin embargo, no impone la obligación de desglosar cada partida de coste de forma exhaustiva. En el supuesto analizado, la partida de

Vestuario sí desglosa cantidades y precios, debiendo entenderse que dichas cuantías representan una estimación de las necesidades, sin que exista obligación de realizar un estudio más detallado.

Asimismo, es importante señalar que se exige un nivel más exhaustivo de detalle en el desglose de costes en aquellas partidas que tienen un impacto relevante en la licitación. Cuando una partida es irrelevante en relación con el total del presupuesto, se ha admitido su cálculo a tanto alzado, sin necesidad de desglosar unidades o número exacto de elementos y sin que por ello deje de garantizarse el principio de transparencia. En este caso, los EPIS representan un porcentaje mínimo del presupuesto total, por lo que exigir un desglose pormenorizado sería desproporcionado.

Este mismo argumento cabe predicar respecto de las alegaciones vertidas por los recurrentes en relación con las partidas relativas a los seguros e impuestos vehículos, seguro de responsabilidad civil, campañas de concienciación, alquiler de local para depósito de carros, vehículo auxiliar y barredora y la desinfección contra la legionela.

3.- En cuanto al coste por hora de barredora mecánica, los recurrentes atacan: la falta de desglose del coste por hora (20,14 euros/hora), que su importe coincida con el de la licitación anterior y la falta de justificación del número de horas y días de servicio.

El órgano de contratación alega que el coste/hora está dentro del valor de mercado y que no ha variado significativamente desde 2020, habiéndose mantenido bastante estable. Respecto de las horas y días, aclara que en la propia hoja de cálculo se indican 6 horas diarias y 299 días (365 días al año, a los que hay que restar 52 domingos y 14 festivos). Añade que no existe obligación de incrementar el precio del contrato.

4.- Respecto de los gastos cuyos importes, según la tabla, incluyen el IVA, y que, a su vez, forman parte de otros gastos, duplicando de esta forma el cómputo del impuesto, el órgano de contratación en su informe aclara que se trata de un error, confirmando que todos los costes reflejados son sin IVA.

5.- En cuanto a los costes imputados en concepto de “amortización técnica”, que afecta a carros barrenderos, soplador o cepillos, entre otros, y que, en conexión con lo que se indica como “valor amortizable”, determinaría, según los recurrentes, que finalizado el segundo año de ejecución estuvieran amortizados, por lo que, en el supuesto de prórroga se estaría pagando por una partida que no estaría justificada, al no preverse su renovación.

El órgano de contratación alega que se trata de información auxiliar y que la terminología empleada no pretendía referirse al concepto de amortización, sino de mantenimiento.

Admitiendo la precisión del órgano de contratación, cabe señalar que en la medida que la amortización hace referencia al coste imputado durante la vida útil del bien, si esta se considera de 2 años, cabe presuponer que deberán reemplazarse esos bienes para que sigan prestando sus funciones de manera adecuada.

6.- Duplicidad de los baldeos al constar en dos tablas distintas. El órgano de contratación señala que en las “limpiezas de fiestas más extra” se refieren a baldeos puntuales, mientras que la partida de baldeo incluye las tareas rutinarias, no específicas de la limpieza de un evento concreto.

De todo lo anteriormente expuesto se desprende que los recurrentes no han aportado ninguna prueba que demuestre que los costes expresados no se correspondan con el precio de mercado, sino que se limitan a afirmar que no consta ninguna justificación de los importes que aparecen en las tablas o se basan en meras hipótesis huérfanas de toda prueba como ocurre, por ejemplo, con la barredora mecánica (página 7 del recurso), que se limita a manifestar que el coste está fuera de mercado porque se mantiene el mismo precio que en la licitación del año 2020, o con la afirmación contenida en la página 16 del recurso en la que se manifiesta que “suponiendo que el precio de la desbrozadora fuera igual al de la sopladora”.

Habiendo quedado aclaradas muchas de las deficiencias que invocaban los recurrentes, y en la medida en que las críticas del recurso solo se basan en atacar la ausencia de desglose específico de determinadas partidas de gasto o la ausencia de soporte documental, sin haber acreditado la incorrecta estimación en el presupuesto base de licitación, teniendo en cuenta además la discrecionalidad técnica de la que goza el órgano de contratación en la elaboración del presupuesto, procede desestimar este motivo de impugnación.

Octavo. Restan por analizar las alegaciones sobre los costes del personal adscrito al contrato.

El apartado 8.3.1 del pliego de prescripciones técnicas exige la disposición de un encargado del servicio (al que corresponderán las labores de coordinación, control y vigilancia) y un director del servicio (responsable de la ejecución del contrato). Según informa el órgano de contratación, sus salarios se consideran parte de los gastos generales de gestión y no se incluyen dentro de los gastos de personal específicos relacionados con la limpieza de las vías públicas.

En los pliegos no consta la exigencia dedicación exclusiva de dicho personal.

Pues bien, con los limitados argumentos de los recurrentes, que solo refieren la omisión del citado coste, y dado que el órgano de contratación afirma que el mismo ha sido tenido en cuenta en la elaboración del presupuesto —en la partida de gastos generales—, no es posible estimar este motivo de impugnación.

Seguidamente, los recurrentes centran sus críticas en el apartado Z. Otros del anexo I del PCAP y la información que en él se suministra sobre los costes salariales del personal a subrogar.

Respecto del alcance y la responsabilidad del órgano de contratación en cuanto a la obligación establecida en el artículo 130 de la LCSP, por la transmisión de la información recibida del adjudicatario, hemos dicho, entre otras, en nuestra Resolución nº1322/2023, con cita de la Resolución nº1405/2022, de 11 de noviembre:

“En este mismo sentido, cabe invocar la reiterada doctrina de este Tribunal con arreglo a la cual (tal y como declaró la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe nº 61/19), la obligación que el artículo 130 de la LCSP impone al órgano de contratación de incluir en el Pliego la información relativa a las condiciones laborales del personal afectado por la subrogación, es ‘una obligación de carácter puramente formal, pues únicamente le obliga a requerir al contratista anterior una información determinada, así como, una vez proporcionada tal información, a facilitarla a los licitadores’, calificando la posición del Órgano de contratación en este punto como “una suerte de intermediario entre el contratista actual y los licitadores del nuevo contrato con el fin de que éstos puedan obtener, antes de hacer sus ofertas, la información necesaria sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación y de este modo poder hacer una exacta evaluación de los costes salariales. En este sentido, se considera que el Órgano de contratación que ha cumplido debidamente su obligación de requerir al contratista ‘saliente’ la información a que se refiere el artículo 130 de la LCSP, no asume responsabilidad alguna frente al contratista ‘entrante’, ni en caso de inexactitud de la información, ni en caso de omisión o insuficiencia de la misma, debiendo en este último caso hacer constar en el pliego que por parte de aquél no se ha facilitado la información requerida” (Resolución nº 214/2020, de 13 de febrero, Recurso nº 1361/2019)”.

Por tanto, como señala el órgano de contratación, la Administración no tiene obligación de conocer la información concreta sino simplemente dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 130.1 de la LCSP.

En cuanto al desglose de las horas en tareas ordinarias y extraordinarias, que exigen los recurrentes, en el apartado 8.3.2. “Días, horarios y frecuencia de los servicios del personal” del PPT se detalla el alcance de la prestación. Si bien hubiese sido deseable que se especificaran las horas que se han estimado al efectuar los cálculos, respecto de lo cual el órgano de contratación se limita a citar su discrecionalidad técnica, dicha omisión no determina por si sola que exista un error en el cálculo que suponga la inadecuación del presupuesto.

Respecto de la condición especial de ejecución que obliga a la adjudicataria a iniciar, en el plazo de un año, negociaciones tendentes al establecimiento de condiciones salariales y laborales más beneficiosas, en particular, en relación con el establecimiento de emolumentos o beneficios a los trabajadores por reducción de la tasa de absentismo prevista en la estructura de costes del servicio, los recurrentes, por un lado, señalan que dicha obligación no es aceptable, sin mínimamente desarrollar este argumento y, por otro, critican el hecho de que no exista una partida específica en el presupuesto para la cobertura de dicho coste. Por su parte, el órgano de contratación se centra en la defensa de la condición especial de ejecución.

La oposición a la condición especial de ejecución carece del mínimo fundamento, ajustándose, a priori, a lo exigido en el artículo 202 de la LCSP, pues la reducción del absentismo tiene relación con el objeto de contrato, el rendimiento y la calidad de la oferta. El absentismo por definición es imprevisible para el empresario, quien no puede anticipar y sustituir al trabajador afectado. Ello redunda en, al menos, un retraso en el comienzo diario del desarrollo de la prestación, cuando no directamente en una deficiente prestación de esta. La condición además está claramente redactada, no es discriminatoria, pues se impone a toda empresa que resulte adjudicataria en los estrictos términos el deber de negociar, y no necesariamente cuál deba ser el resultado de dicha negociación, lo cual es además coherente con las normas reguladoras de la negociación colectiva. Finalmente, es una condición social, convenientemente anunciada y descrita en el pliego, no contraria al Derecho comunitario.

En cuanto a la insuficiencia presupuestaria por las consecuencias derivadas de dicha obligación, por un lado, el establecimiento de condiciones especiales de ejecución no implica necesariamente que el órgano de contratación deba prever en el presupuesto una partida adicional, siempre que ello no implique un coste directamente cuantificable de antemano, como es el caso, en el que es imposible prever con exactitud el resultado de las futuras negociaciones. Además, la obligación de negociar mejoras laborales no conlleva automáticamente un incremento de coste, pues depende del resultado de la negociación y de las decisiones del adjudicatario.

Finalmente, en relación con los costes anuales del personal y la diferencia de trato entre lotes, asiste la razón al órgano de contratación cuando afirma en su informe que los incrementos salariales de los trabajadores que forman parte de cada uno de los lotes del contrato presentan unas características particulares y se basan en un fundamento normativo distinto. En efecto, el lote 2 está reservado para trabajadores empleados en Centros Especiales de Empleo, los cuales tienen un régimen laboral diferente a los trabajadores del lote 1.

Por todo lo anteriormente expuesto, procede desestimar estos motivos de impugnación y, por tanto, el recurso.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,