Insuficiente justificación de los umbrales de saciedad en los criterios de adjudicación de contrato de concesión de servicios

Primero. La competencia para resolver corresponde a este Tribunal, a tenor de lo previsto en el artículo 46 de la LCSP, así como de acuerdo con el Convenio suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales de fecha 25 de septiembre de 2024 (BOE de 3 de octubre de 2025).

Segundo. El recurso ha sido interpuesto en el plazo de quince días hábiles establecido en el artículo 50.1 b) de la LCSP.

Tercero. La actuación impugnada es susceptible de recurso especial en materia de contratación, al tratarse de los pliegos por los que se rige el procedimiento de contratación de una concesión de servicios de valor estimado superior a tres millones de euros, en aplicación de lo establecido en el artículo 44, apartados 1.c) y 2.a) de la LCSP.

Cuarto. En lo que se refiere a la legitimación, la hoy recurrente no ha llegado a formalizar oferta en la presente licitación, por lo que el órgano de contratación sostiene la inadmisión del recurso por falta de legitimación.

Es doctrina de este Tribunal la contenida en las Resoluciones nº 1393/2024, de 31 de octubre, nº 727/2024, de 6 de junio y nº 442/2023, de 13 de abril, entre otras, que para recurrir los pliegos de una licitación, el empresario (i) debe haber presentado proposición, en tanto solo en este caso adquiere la expectativa de resultar adjudicatario del contrato que conforma el interés legítimo fundante de la legitimación o (ii) no ha podido presentarla como consecuencia de condiciones discriminatorias incluidas en los pliegos que le impiden participar en pie de igualdad (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo, Sala III, 5 de julio de 2005 -Roj STS 4465/2005- ), siendo lo relevante para reconocer la legitimación al recurrente que no ha presentado oferta es que las condiciones de los pliegos que combate le hayan impedido presentar proposición, condiciones que combate en su recurso, pues no resulta admisible un recurso especial en materia de contratación basado en un mero interés en la legalidad abstracta del procedimiento de licitación.

El Tribunal mantiene esta doctrina, que encuentra asimismo su apoyo en la doctrina sentada por la sentencia de 26 de enero de 2022 del TGUE, Sala novena ampliada, asunto Leonardo SpA contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, asunto T849/19, de manera que el recurso solo será admisible cuando el recurrente alegue y mínimamente pruebe que la cláusula o cláusulas del pliego que impugna son nulas, discriminatorias y le impiden presentar oferta en condiciones de igualdad.

En este sentido, el órgano de contratación opone la inadmisión del recurso, de no presentarse oferta, en tanto no acredita la existencia de impedimento objetivo a la presentación de ofertas y se basan sus alegaciones en un mero interés en la legalidad abstracta y no a un impedimento real y efectivo para la participación equitativa.

La recurrente alega que sus derechos e intereses legítimos se han visto perjudicados en calidad de empresa que puede prestar los servicios objeto de la licitación. Impugna la cláusula 16.B del PCAP, que recoge umbrales de saciedad en los criterios de adjudicación, por resultar antieconómica para la administración, distorsionando los criterios económicos y limitar la libre competencia, afectando al resultado final de la adjudicación. No alega propiamente condiciones que le impidan concurrir a la licitación o presentar oferta, pero sí que aquellas condiciones le impedirían alzarse con la adjudicación. De acuerdo con el principio "pro actione" procede reconocerle legitimación.

Quinto. Las alegaciones contenidas en el recurso invocan la ilegalidad de los umbrales de saciedad en los criterios de adjudicación. Se impugnan los criterios B.1.a) (canon inicial), B.1.b) (canon anual) y B.2 (plazo de entrega del Plan Director) por incluir límites máximos y mínimos que, según la recurrente, restringen la competencia efectiva, permiten a los licitadores conocer ex ante la puntuación máxima, desincentivando mejoras y vulneran el art. 145.2 LCSP y los principios de igualdad, transparencia y concurrencia.

En este sentido, sostiene la recurrente la falta absoluta de justificación de los umbrales en el expediente por cuanto ni el PCAP ni la documentación preparatoria explican por qué, a partir de esos límites, la mejora deja de aportar valor público.

Se citan la STS de 5 de marzo de 2024 (recurso 7797/2020) y resoluciones TACRC (400/2020, 183/2021, 110/2021), que exigen motivación suficiente para admitir umbrales.

Señala, en suma, que los umbrales hacen que los criterios automáticos pierdan peso efectivo, desplazando la decisión hacia los criterios subjetivos y ello, según la recurrente, obliga a constituir comité de expertos conforme al art. 146.2 LCSP, lo que no se prevé en el PCAP.

Añade que limitar los cánones impide captar ofertas más ventajosas, generando un daño al erario público y ello se considera una práctica antieconómica y contraria al principio de eficiencia en el gasto público.

Concluye que la citada cláusula es disconforme a Derecho por resultar antieconómica para la Administración, además de ser previsible, distorsionando, por lo tanto, los criterios económicos que no dependen de un juicio de valor y, limitar la libre competencia, afectando gravemente al resultado final de la adjudicación, atentando contra la normativa, doctrina y jurisprudencia citada e infringiendo el artículo 145.2 de la LCSP.

Sexto. Rebate el órgano de contratación en su informe las alegaciones de la recurrente afirmando la legalidad de los umbrales de saciedad y defendiendo que los límites máximos y mínimos en los criterios económicos y técnicos son legales y proporcionales, conforme a la STS 381/2024 y doctrina TACRC, a la vista de su finalidad que no es otra que evitar ofertas desproporcionadas que comprometan la ejecución del contrato y generen expedientes de reequilibrio económico.

En cuanto a su justificación técnica y económica, entiende el órgano que los umbrales se apoyan en el Estudio de Viabilidad Económica, el cual fija márgenes razonables para garantizar la sostenibilidad del servicio y señala que el canon inicial (175.000 € 285.000 €) y el canon anual (15.000 € 25.000 €) se calculan para asegurar equilibrio financiero y evitar riesgos de inviabilidad.

En este sentido, alude a la proporcionalidad de los límites indicando que los importes representan porcentajes reducidos del valor estimado del contrato (2,87% y 0,25%), lo que se considera razonable y no restrictivo de la competencia.

Por lo demás, en cuanto al plazo para el Plan Director, considera que el rango (6-12 meses) busca garantizar la calidad técnica y evitar plazos excesivamente cortos que comprometan la planificación.

Finalmente, considera que no procede la constitución del Comité de expertos porque los criterios automáticos (60 puntos) ponderan más que los subjetivos (40 puntos), cumpliendo el art. 146.2 LCSP.

Considera, en definitiva, que los pliegos son claros, objetivos y permiten la formulación de ofertas en igualdad de condiciones.

Séptimo. Sobre la legalidad de los umbrales de saciedad y los principios de proporcionalidad y transparencia.

La cuestión central del recurso se refiere a la conformidad a Derecho de los umbrales fijados en los criterios B.1.a) (canon inicial), B.1.b) (canon anual) y B.2 (plazo de entrega del Plan Director).

Este Tribunal recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2024 (STS 381/2024, rec. 7797/2020, a propósito de un supuesto muy similar, en un contrato de concesión de servicio público de abastecimiento de agua, ha resuelto la cuestión de interés casacional motivo del recurso relativa a si los denominados umbrales de saciedad de los criterios de adjudicación son o no conformes con el principio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa, el principio de eficiencia en el uso de los recursos públicos y el principio de libre competencia entre las empresas.

La sentencia comienza definiendo los umbrales de saciedad y señala:

"Por umbrales de saciedad entendemos aquellos criterios de valoración en la contratación pública que establecen límites a partir de los cuales un precio inferior (o superior, según los casos) no redunda en una mayor puntuación para los licitadores. Se trata de criterios valorativos como los establecidos en la cláusula 11ª de los pliegos examinados en este recurso, antes transcrita, que en la ponderación del canon fijo inicial asignan un máximo de 35 puntos a la proposición que oferte el canon de mayor importe, hasta un máximo de 200.000 euros y 0 puntos a las ofertas de un canon mínimo de 120.000 euros, con asignación de una puntuación proporcional a las ofertas incluidas en el referido intervalo".

Tras definirlos, considera que los mismos son acordes a Derecho porque,

"4.- El primer argumento en favor de la admisibilidad en nuestro derecho de las cláusulas que establecen umbrales de saciedad se encuentra en que ni el TRLCSP ahora aplicable, ni la hoy vigente LCSP, contienen una explícita prohibición del establecimiento de límites a las ofertas o imponen un método exclusivamente proporcional para la valoración de las ofertas económicas. En este sentido, la única exigencia del artículo 150.2 del TRLCSP es que el órgano de contratación determine los criterios que han de servir de base para la adjudicación del contrato, que habrán de detallarse en el anuncio, en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo, de acuerdo con las pautas o principios que establece el mismo precepto, en su apartado 1º, que, a su vez, requieren que los criterios de valoración de las proposiciones y de "determinación de la oferta económicamente más ventajosa" estén directamente vinculadas al objeto del contrato, y entre ellos cita el precepto legal, a modo de ejemplo y además del precio, criterios distintos como la calidad, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, la rentabilidad, el valor técnico, las características estéticas o funcionales y otros, con la única limitación de aquellos supuestos en los que solo se utilice un criterio de adjudicación, en el que este ha de ser "necesariamente" el del precio más bajo.

5.- La admisibilidad en nuestro derecho de los umbrales de saciedad como criterio valorativo encuentra su mejor argumento de apoyo en la regulación contenida en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE. En la Directiva resulta claro que el criterio relativo al precio no equivale necesariamente a precio más bajo, pues al lado de criterios de valoración basados en costes incorpora otros criterios que permiten la valoración de la calidad de los servicios, en búsqueda de la mejor relación calidad-precio."

La interpretación que se realiza en la sentencia parte del cambio que supone la directiva 2014/24 en la valoración de la oferta económicamente más ventajosa, la cual no se basa solo en el criterio precio. Así, señala que:

"7.- A la vista de la regulación de los criterios de adjudicación de los contratos públicos a que acabamos de hacer referencia, no puede llegarse a una conclusión de prohibición de fijación de umbrales de saciedad en la valoración de las ofertas económicas, especialmente si tenemos en cuenta que el artículo 67.2 de la Directiva 2014/24/UE admite de forma expresa, como antes hemos indicado, que el factor coste pueda adoptar la forma de un precio o coste fijo, sobre la base del cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad.

8.- La conclusión a que hemos llegado sobre la admisibilidad de los umbrales de saciedad no solo es válida tras la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sino que también consideramos que los umbrales de saciedad eran admisibles bajo el anterior Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, al menos desde la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, cuyo plazo de transposición finalizó -según establece el artículo 90.1 de la directiva- el 18 de abril de 2016, pues el principio de interpretación conforme obliga a los jueces y tribunales, en la aplicación del derecho nacional, a interpretarlo a la luz de la letra y de la finalidad de las normas de la Unión Europea".

Finalmente, la sentencia concluye que:

"Es cierto que el artículo 150.2 TRLCSP, al igual que el artículo 146.2 de la LCSP, establecen que, cuando se utilicen una pluralidad de criterios de aplicación, se deberá dar preponderancia en su determinación a aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de fórmulas establecidas en los pliegos, pero dicha disposición no es contraria por si sola a los índices o umbrales de saciedad, pues cabe que los umbrales de saciedad no alteren el mayor peso, superior al 50% del total, de los criterios de adjudicación que puedan valorarse mediante la mera aplicación de fórmulas establecidos en los pliegos y, en todo caso, el mismo precepto legal admite de forma expresa la posibilidad de que en una licitación se atribuya a los criterios evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas una ponderación inferior a la correspondiente a los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, con la condición de que se constituya un comité con un mínimo de tres miembros, formado por expertos no integrados en el órgano proponente del contrato y con cualificación apropiada, a quien corresponderá realizar la evaluación de dichos criterios o se encomiende esta evaluación a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en los pliegos. Por su parte, el artículo 146.2 de la LCSP tampoco establece que la regla de la preponderancia de los criterios evaluables mediante la aplicación de fórmulas sobre los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor sea de necesaria observancia bajo sanción de nulidad, sino que el precepto legal establece que dicha regla sea aplicable "siempre que sea posible", con igual atribución de la valoración de los criterios que dependan de un juicio de valor a un comité de expertos, en los casos en que estos criterios tengan una ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables en forma automática".

Por tanto, los umbrales no son ilegales per se, siempre que cumplan los requisitos de justificación, proporcionalidad y transparencia.

Los artículos 145.2 de la LCSP y 67 de la Directiva 2014/24/UE imponen que los criterios de adjudicación respeten los principios de proporcionalidad, igualdad y transparencia, garantizando que la competencia se oriente hacia la mejor relación calidad-precio. La fijación de umbrales no vulnera dichos principios cuando se establece con claridad en los pliegos, se aplica de forma objetiva y se justifica en relación con el objeto del contrato. La previsibilidad en la puntuación no constituye un vicio sino una exigencia de transparencia, siempre que no se desvirtúe la ponderación real de los criterios ni se elimine la posibilidad de competencia efectiva dentro del rango fijado.

Octavo. Aplicación al caso concreto.

En el expediente examinado, los umbrales fijados (canon inicial máximo 285.000 €, canon anual máximo 25.000 €, plazo mínimo 6 meses y máximo 12) son proporcionales al valor estimado del contrato (2,87% y 0,25%) y responden a una finalidad legítima: evitar sobrepujas que comprometan la viabilidad del servicio y el equilibrio económico-financiero.

En este sentido, se pronuncia el informe del órgano de contratación invocando el Estudio de viabilidad que consta en el expediente administrativo (Doc. nº 8).

En efecto, de la lectura de dicho estudio se desprende motivación en relación con los umbrales, aunque de forma indirecta y no explícita.

Así, respecto del canon inicial (285.000 €), prevé el estudio inversiones necesarias por valor de 285.000 € (pág. 31), amortizadas linealmente durante la concesión. Esto justificaría que el canon inicial no supere esa cifra al estar vinculado a la financiación de esas inversiones pudiendo deducir la motivación técnica y económica en la fijación de este umbral, cuál sería evitar sobrepujas que generen desequilibrio financiero y comprometan la viabilidad del servicio.

En cuanto al canon anual (25.000 €), el estudio incluye en gastos de explotación un canon anual de 25.000 € (pág. 28), incorporado en la proyección financiera, lo cual parece indicar que el límite está calculado para mantener el equilibrio económico-financiero residenciando, en definitiva, la motivación de este en garantizar la sostenibilidad y evitar ofertas artificialmente elevadas que luego requieran reequilibrio.

Por último, en lo que se refiere al plazo del Plan Director (6-12 meses), si bien el estudio no lo menciona expresamente, el PCAP lo vincula a la necesidad de disponer del Plan en el primer año para orientar inversiones y mejoras. Con ello, puede entenderse motivado implícitamente en asegurar la planificación temprana sin comprometer la ejecución inicial.

Como conclusión, cabría apreciar cierta motivación de los umbrales en una interpretación del PCAP a la luz del Estudio de Viabilidad. Ahora bien, ello no es suficiente para desestimar la alegación de la recurrente. Todo lo contrario, desde el momento en que la motivación de los umbrales exigida por la STS 381/2024 ha de estar incorporada en los pliegos de forma expresa.

En el presente caso, esa justificación de los umbrales no consta de forma expresa y suficiente en el PCAP, ni en documento anexo, limitándose a referencias genéricas en la Memoria y el Estudio de Viabilidad. Dicha insuficiencia no invalidaría automáticamente el uso de umbrales, pero sí obliga a su explicitación en los pliegos, para que los licitadores comprendan por qué, a partir de dichos límites, la mejora deja de aportar valor público

La doctrina jurisprudencial exige que la motivación de los umbrales conste de manera expresa y suficiente en el expediente y en los pliegos, explicando su vinculación con la sostenibilidad del contrato, la calidad del servicio y la prevención de riesgos financieros. En el caso examinado, dicha motivación se atisba ligeramente pero no se plasma ni expresamente ni con el detalle requerido, lo que obliga a ordenar la retroacción de actuaciones para que el órgano de contratación incorpore en el PCAP una justificación técnica y económica adecuadas.

Ello conduce a la estimación de este motivo del recurso.

Noveno. Sobre la exigencia de comité de expertos (art. 146.2 LCSP).

Por último, en lo que se refiere a la alegación del recurso relativa a la exigencia de comité de expertos, debe traerse a colación lo dispuesto por el artículo 146.2 de la LCSP:

"2. Cuando se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, en su determinación, siempre y cuando sea posible, se dará preponderancia a aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos. La aplicación de los criterios de adjudicación se efectuará por los siguientes órganos:

a) En los procedimientos de adjudicación, abierto o restringido, celebrados por los órganos de las Administraciones Públicas, la valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor corresponderá, en los casos en que proceda por tener atribuida una ponderación mayor que la correspondiente a los criterios evaluables de forma automática, a un comité formado por expertos con cualificación apropiada, que cuente con un mínimo de tres miembros, que podrán pertenecer a los servicios dependientes del órgano de contratación, pero en ningún caso podrán estar adscritos al órgano proponente del contrato, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas; o encomendar esta a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en los pliegos.

b) En los restantes supuestos, la valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, así como, en todo caso, la de los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas, se efectuará por la mesa de contratación, si interviene, o por los servicios dependientes del órgano de contratación en caso contrario, a cuyo efecto se podrán solicitar los informes técnicos que considere precisos de conformidad con lo previsto en el artículo 150.1 y 157.5 de la presente Ley".

Con relación a ello, la recurrente sostiene que la existencia de umbrales de saciedad en los criterios automáticos (canon inicial, canon anual y plazo del Plan Director) provoca que, en la práctica, los criterios evaluables mediante juicio de valor (40 puntos) adquieran un peso decisivo en la adjudicación. Según su tesis, aunque formalmente los criterios automáticos suman 60 puntos y los subjetivos 40, la previsibilidad absoluta en la puntuación de los primeros -por efecto de los umbrales- hace que todos los licitadores obtengan puntuaciones similares en ellos y ello desplaza la decisión hacia los criterios cualitativos, que dependen de un juicio de valor, lo que exige la constitución de un comité de expertos o la intervención de un organismo técnico especializado, conforme al art. 146.2 LCSP.

El artículo 146.2 LCSP establece que, cuando los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor tengan ponderación superior a la de los criterios evaluables mediante fórmulas, su valoración debe realizarse por un comité de expertos o un organismo técnico especializado.

En el caso examinado, el PCAP atribuye 60 puntos a criterios evaluables mediante fórmulas y 40 puntos a criterios sometidos a juicio de valor, cumpliendo la regla general de preponderancia.

La previsibilidad invocada por la recurrente en la puntuación de los criterios automáticos no altera esta ponderación legal ni convierte los criterios cualitativos en mayoritarios.

Además, el PCAP prevé escalas de valoración y mecanismos para garantizar objetividad en los criterios cualitativos, lo que refuerza la transparencia del procedimiento.

Por tanto, no procede exigir la constitución de comité de expertos, sin perjuicio de que el órgano de contratación pueda optar voluntariamente por reforzar la objetividad mediante informes técnicos externos.

Se desestima la alegación.

Décimo. En consecuencia, la estimación del recurso es parcial, al acoger las alegaciones de la recurrente en orden a la nulidad de los umbrales de saciedad establecidos en los criterios sujetos a fórmulas B1 y B2 de la cláusula 16 del PCAP, y en cuanto a sus efectos supone la retroacción de actuaciones al momento anterior a la redacción de los pliegos en aplicación del artículo 57.2 in fine de la LCSP.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación