Inadmisión de recurso especial en materia de contratación por falta de legitimación de grupo político municipal

Primero. La competencia para resolver el presente recurso corresponde a este Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP), y del Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Illes Balears sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales de fecha 23 de septiembre de 2024 (BOE de fecha 2/10/2024).

Segundo. El recurso se ha interpuesto en el plazo señalado en el artículo 50.1 b) de la LCSP

Tercero. Respecto de la legitimación de la recurrente, debe analizarse desde la perspectiva de un recurso especial interpuesto por los miembros de un grupo municipal.

Atendido lo anterior, el recurso debe ser inadmitido por falta de legitimación con base en el artículo 48 de la LCSP y en el artículo 24.4 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante RPREMC) y el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.

Para llegar a dicha conclusión, es indispensable partir de que la regulación de la legitimación a efectos del recurso especial en materia de contratación es específica y propia, establecida en la normativa anteriormente citada sin que pueda para su interpretación aplicarse la jurisprudencia sobre la legitimación a efectos de la interposición del recurso administrativo y contencioso-administrativo.

El cambio, la regulación específica de la legitimación a efectos del recurso especial en materia de contratación se produce primero a través del Real Decreto 814/2015, de 7 de septiembre y posteriormente en la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre.

En efecto, su precedente, el art. 42 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), se enmarcaba en la línea de reconocer de forma "generosa" la legitimación a efectos de la interposición del recurso especial, al igual que el artículo 19 de la LJCA reconocía legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo y el artículo 31 de la LRJPAC (Ley 30/1992).

En ese sentido señalaba el artículo 42 del TRLCSP que:

Podrá interponer el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso.

Posteriormente, la regulación de la legitimación del recurso especial se modifica primero a través del artículo 24 del RD 814/2015 y después del artículo 48 de la vigente LCSP. Volveremos sobre ellos, pero cabe señalar desde ya cómo se produce un cambio que consiste en abordar de forma específica la legitimación a efectos del recurso especial, de forma que desde entonces difícilmente podrán extrapolarse las interpretaciones que la jurisprudencia elabore sobre la legitimación, digamos así genérica, a efectos del recurso contencioso-administrativo y recurso especial.

Las Directivas comunitarias configuran el recurso especial, como un recurso dirigido al licitador, a efectos de proteger e incentivar su participación en los procedimientos de contratación pública.

El artículo 1.3 de la Directiva 89/665/CEE la legitimación se reconoce como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato y se haya visto o pueda verse perjudicado por una presunta infracción de las normas de adjudicación. Esto es, se reconoce legitimación a quien tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato y solo los operadores económicos tienen ese interés (operador económico en términos de licitador).

Obviamente, el legislador nacional al trasponer la Directiva al derecho interno puede ampliar dicha legitimación. Ahora bien, si lo hace, será con base en una decisión a nivel "nacional", sin hacerlo sujeto por el deber de proceder a una adecuada trasposición del derecho comunitario, que se satisface, como hemos visto, por el mero hecho de reconocer legitimación a los operadores económicos interesados en la adjudicación de un contrato.

La doctrina del TJUE en coherencia con lo anterior, analiza supuestos de ajuste al derecho comunitario relacionados con licitadores actuales o potenciales. A modo de ejemplo los recientes pronunciamientos sobre el licitador no definitivamente excluido para recurrir la adjudicación y del recurrente no licitador (este último especialmente restrictivo, vid STGUE asunto Frontex)

Las sentencias más recientes del TS (2009, de 12 de febrero) y del TC (2004), incluso la del TSJ de Aragón de 2015 sobre la legitimación de los concejales son previas y/o abordan supuestos de hecho anteriores a la reforma expresa de la legitimación que llevan a cabo el RD 814/2015 y la LCSP.

Ítem más, en ellas se analiza la legitimación a efectos del recurso contencioso-administrativo y del recurso ordinario, no necesariamente del recurso especial en materia de contratación.

Llegados al recurso especial, a las consideraciones anteriores cabe añadir las siguientes sobre la base de los artículos 48 de la LCSP y 24 del RPREMC:

-El apartado primero del artículo 48 traspone al derecho interno la Directiva de recursos. Contempla así una legitimación amplia para el operador económico, que participa o no en la licitación.

Sostener lo contrario, esto es, interpretar que dicho apartado resulta de aplicación a cualquier persona física o jurídica sin matiz tiene un doble problema. En primer lugar, dada la amplitud con la que está redactado, equivaldría a reconocer una suerte de acción popular que permitiese el recurso con independencia de la licitación en sí. A modo de ejemplo, a una asociación vecinal disconforme con la obra proyectada por el Ayuntamiento, con independencia de cómo la licitación de esta estuviese configurada.

En segundo lugar, supondría hacer de peor condición a dichos terceros frente a sindicatos, a quienes solo se les reconoce legitimación cuando actúen en defensa de concreta derechos sociales o laborales de los trabajadores que pudieran verse perjudicados por la licitación.

Por último, hacerlo así, supondría reconocer legitimación a esa asociación vecinal para impugnar no solo los pliegos de la licitación sino cualquier actuación dimanante de esta, incluida adjudicación, exclusiones… Y ello porque la legitimación del artículo 48 de la LCSP se regula con independencia del acto impugnado, esto es, aplica para todo recurso especial independientemente del acto contra el que aquel se dirija.

-El apartado segundo del artículo 48 de la LCSP reconoce legitimación a las asociaciones empresariales y a los sindicatos, pero nuevamente con ciertos límites.

En el primer caso solo a las asociaciones representativas de los intereses empresariales del sector concernido por la licitación. La lógica del precepto reside en vincular legitimación a la licitación, a la adjudicación del contrato y ligar aquella a los licitadores potencialmente interesados. La asociación empresarial actúa así a modo de representante de los operadores económicos potencialmente interesados en participar en la licitación.

En el segundo caso, se reconoce legitimación a los sindicatos, pero en términos mucho más restrictivos que a las asociaciones empresariales. Insistimos la lógica del precepto reside en esa concepción última de la Directiva de recursos de vincular la legitimación al potencial interés en resultar adjudicatario del contrato.

La legitimación de los sindicatos resulta así doblemente condicionada, en cuanto a los trabajadores afectados, que deben ser los representados y que participen o vayan a participar en la ejecución del contrato. Además, la legitimación se vincula a la defensa de los derechos laborales o sociales de dichos trabajadores; solo cuando se funde el recurso en la defensa de dichos derechos podrán reconocerse legitimación al sindicato, no en otro caso.

-Llegados a este punto, la legitimación de los concejales debe vincularse a lo señalado en el artículo 24 del RPREMC.

-A modo de cierre debemos señalar que el recurso especial no deja de ser un recurso potestativo y alternativo a la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo la legitimación a efectos de este mucho más amplia.

-Por último, un reconocimiento amplio de la legitimación podría resultar incluso contrario a las finalidades explicitadas en la Directiva de recursos para la creación del recurso especial: la creación de un remedio ágil y eficaz en tutela de los derechos de los licitadores. Téngase en cuenta que siendo gratuito y no exigiendo la intervención de letrado y procurador, una interpretación amplia podría conducir al colapso y a la inutilidad de este remedio procedimental.

Llegados a este punto, la legitimación de los concejales a efectos de la interposición del recurso especial tiene una regla específica contenida en el artículo 24 del RPREMC que literalmente señala:

4. Están legitimados para interponer recurso especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, los miembros de las entidades locales que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos impugnados

Atendido lo anterior, procede negar legitimación al portavoz y a los miembros del grupo municipal, pues no forman parte del órgano que ha aprobado los pliegos rectores de la licitación y la documentación preparatoria de la misma y, en consecuencia, lógicamente no han podido votar en contra.

A idéntica conclusión habríamos llegado si hubiéramos considerado que el recurso había sido interpuesto por un grupo municipal o por sus miembros, los concejales, individualmente considerados siguiendo nuestra doctrina, por todas, Resolución 319/2023. Atendido lo anterior, procede inadmitir el recurso con base en el artículo 55 b) de la LCSP.

Cuarto. Por lo que se refiere al acto objeto de recurso, solicita el órgano de contratación la inadmisión del presente recurso especial, alegando que, aunque formalmente se interpone el recurso frente a los pliegos, los motivos esgrimidos hacen referencia a las actuaciones preparatorias.

En el escrito de recurso, la recurrente identifica como acto recurrido los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establecen las condiciones que han de regir la licitación.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 44.1.a) son susceptibles de recurso especial los actos y decisiones relacionados en el apartado 2 del mismo precepto, cuando se refieran a contratos de obras cuyo valor estimado sea superior a tres millones de euros, por lo que en el presente caso el contrato de obras objeto de licitación supera el umbral cuantitativo señalado en el artículo 44.1.a) de la LCSP.

Por lo que se refiere al acto recurrido, a pesar de que la recurrente formalmente indica que interpone el recurso especial frente a los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establecen las condiciones que han de regir la licitación, lo cierto es que de los fundamentos de su recurso resulta que los motivos que aduce se refieren a la expropiación de los terrenos, al proyecto constructivo y otras actuaciones previas al expediente de contratación, que carecen de un reflejo directo en los actos recurridos, esto es, ninguna cláusula concreta de los pliegos se dice directamente afectada. Ni siquiera la falta de disponibilidad de los terrenos que se alega, es tal que impida la licitación, por lo que procede la inadmisión del presente recurso con base en el artículo 55 c) de la LCSP. Cuestión distinta sería que se hubiese defendido la nulidad del procedimiento de licitación ligando los vicios denunciados, dada su intensidad a la propia tramitación del procedimiento de licitación.

La única excepción se plantearía con relación a la existencia de crédito suficiente pero dada la inadmisión del recurso especial por falta de legitimación de los recurrentes, no procede ya entrar a resolver el fondo de dicho asunto

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación