Impugnación de pliegos por solapamiento entre el contrato de zonas verdes y el de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria

Primero. El recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.4 de la LCSP, y 22.1. 1º del RPERMC, y el Convenio entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales, suscrito el 25 de septiembre de 2024 (BOE 3 de octubre).

Segundo. Los pliegos de un contrato de servicios cuyo valor estimado supera los 100.000 euros son susceptibles de recurso especial ante este Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 44.1.a) y 2.a) de la LCSP.

Asimismo, en el recurso se viene a afirmar la competencia del Tribunal para conocer del acuerdo de modificación del contrato de RSU/LV "contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio de Villarrobledo" (prórroga aprobada por el Pleno de 9 de febrero de 2021, con entrada en vigor en 2023), al haberse aprobado con posterioridad a la entrada en vigor de la LCSP, (…).

De acuerdo con el artículo 44.2.d) podrán ser objeto del recurso las modificaciones basadas en el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 de la presente ley por entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación.

Ahora bien, como ya señalábamos en nuestra Resolución 202/2025 de 20 de febrero, con cita de la resolución nº 1530/2021 de 5 de noviembre, de acuerdo con el tenor literal de la norma que introdujo en nuestro ordenamiento por primera vez entre los actos susceptibles de impugnación a través de recurso especial en materia de contratación los acuerdos de modificación, no todo acuerdo de modificación contractual resulta susceptible de impugnación, sino únicamente aquellos acuerdos que supongan una modificación sustancial y debieran haberse tramitado como una nueva adjudicación, que habría de ir precedida por la tramitación del correspondiente expediente de licitación de acuerdo con el principio de concurrencia.

Interpretación acorde con la jurisprudencia del TJUE, así en Sentencia, Gran Sala, de 29 de abril de 2025 (C-452/23, Fastned Deutschland),

Teniendo en cuenta lo anterior, la recurrente no desarrolla motivo concreto, por el cual nos encontramos ante una modificación sustancial del contrato, que debió haberse tramitado como una nueva adjudicación, por lo cual procede inadmitir el recurso con base en el artículo 55 c) LCSP, por dirigirse contra acto no susceptible de serlo

Tercero. La interposición del recurso contra los pliegos con fecha 4 de diciembre de 2025- se ha producido dentro del plazo legal de 15 días hábiles previsto en el artículo 50.1 b) de la LCSP.

Respecto a la modificación y prórroga del "contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio de Villarrobledo" (prórroga aprobada por el Pleno de 9 de febrero de 2021, con entrada en vigor en 2023), de acuerdo con el articulo 50.1 e), la pretensión resulta claramente extemporánea, por lo que procede su inadmisión al amparo de lo dispuesto en el artículo 55 d).de la LCSP.

Cuarto. El recurso se ha interpuesto por un concejal que integra el órgano de contratación, a saber, la Junta de Gobierno Local, y votó en contra de la aprobación de los pliegos, como consta en certificación del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 13 de noviembre de 2025.

Respecto de la legitimación de los miembros de entidades locales, el artículo 24.4 del Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, dispone que: "Están legitimados para interponer recurso especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los miembros de las entidades locales que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos impugnados". El artículo 63.1.b) de la LRBRL establece un supuesto de legitimación, de carácter excepcional: "Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico: (…) b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos." Por tanto, goza de legitimación el recurrente.

Quinto. El recurrente impugna el acuerdo que aprueba el expediente de contratación del servicio de mantenimiento de zonas verdes (SEGEX 1520458Y), por entender que el pliego reproduce funciones que ya presta FCC MEDIO AMBIENTE, S.A.U. en virtud de la modificación/prórroga del contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio de Villarrobledo, (en adelante, "RSU y LV"), generando solapamiento de servicios y una ventaja competitiva.

Señala como motivos principales:

(i) solapamiento material de tareas (limpieza de zonas verdes, desbroces, tratamientos herbicidas, retirada de restos de siega y labores sobre arbustos y setos);

(ii) ventaja competitiva derivada de la disponibilidad previa de medios materiales, organización y planificación por parte del actual prestador del RSU/LV;

(iii) duplicidad del gasto y del objeto contractual contraria al artículo 1 LCSP;

(iv) posible nulidad del acto (art.47.1. e) LPACAP).

Y solicita la anulación del expediente, con objeto de evitar duplicidades y solapamiento de contratos; medida cautelar de suspensión del procedimiento hasta resolución del recurso; y, en su caso, obligación de facilitar a todos los licitadores la información operativa necesaria para garantizar la igualdad de trato.

Sexto. Alega el órgano de contratación en su informe que "el recurso planteado ya se formuló en la anterior licitación del contrato de "Mantenimiento de zonas verdes, incluidos su mobiliario urbano e inmuebles", por el mismo recurrente, alegando, en síntesis, los mismos argumentos que esgrime en el presente recurso.

A consecuencia de la interposición del primer recurso, el órgano de contratación admitió que determinadas prestaciones eran coincidentes en ambos contratos y acordó desistir del procedimiento.

Una vez subsanadas dichas deficiencias, modificando el pliego de prescripciones técnicas y publicando el Anexo I "propuesta de modificación y prórroga del contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio de Villarrobledo", para garantizar que no existe solapamiento de funciones entre el contrato de "Mantenimiento de zonas verdes, incluidos su mobiliario urbano e inmuebles" y el de "Recogida de residuos sólidos urbanos y Limpieza Viaria", el órgano de contratación procedió a publicar una nueva licitación con los pliegos rectificados.

A la vista de las medidas adoptadas por el órgano de contratación en la presente licitación, el nuevo recurso carece de apoyo argumentativo y la adopción de medidas cautelares de suspensión del procedimiento supondrían un grave perjuicio para el servicio" .

Adjunta informe del técnico de medio ambiente que sostiene que en el nuevo pliego se ha incluido un anexo III en el que se reflejan las zonas de actuación y los trabajos a realizar en cada zona de actuación, que son objeto del expediente 704509K "Prórroga contrato recogida de residuos sólidos urbanos y Limpieza Viaria".

Asimismo, añade que con la finalidad de salvaguardar los intereses de los posibles licitadores, con fecha 21 de noviembre de 2025, se publicó de forma íntegra, en el apartado "Otros Documentos" de la licitación, el ANEXO I "PROPUESTA DE MODIFICACIÓN Y PRORROGA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES DE RECOGIDA DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS Y LIMPIEZA VIARIA DEL MUNICIPIO DE VILLARROBLEDO", clarificando y detallando aquellas tareas que se realizan en zonas verdes, pero que no están incluidas en el objeto del contrato relativo al "Mantenimiento de zonas verdes, incluidos su mobiliario urbano e inmuebles", por haberse incluido previamente en el contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos urbanos y limpieza del municipio de Villarrobledo. Todo ello con la finalidad de evitar duplicidades y delimitar claramente las tareas a realizar en cada uno de los contratos, poniendo a disposición de los licitadores toda la información disponible.

Séptimo. Abordamos la cuestión de fondo que se plantea en el recurso que alude a un posible solapamiento entre las tareas del contrato de RSU/LV y las del contrato de mantenimiento de zonas verdes, lo que puede conducir a que dos empresas gestionen simultáneamente las mismas prestaciones o a que se produzca una duplicidad de pago por tareas idénticas al ser la adjudicataria del contrato la concesionaria del servicio de gestión de residuos sólidos urbanos.

Ello, considera, la recurrente podría vulnerar el artículo 1 de la LCSP (estabilidad presupuestaria, integridad y eficiente utilización de fondos) y el artículo 28 LCSP (justificación de la necesidad e idoneidad), al existir ya un contrato que ejecuta una parte sustancial de las funciones licitadas.

En primer lugar, contextualizamos los expedientes concernidos en la invocación de solapamiento. Por un lado, la concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio de Villarrobledo (expediente 704509K), contrato que según resulta del expediente remitido por el órgano de contratación, tiene su origen en el año 2003 (1/4/2003) con una duración de 15 años y dos posible prorrogas, cada una de ellas con una duración de 5 años, habiéndose aplicado la primera el 1/4/2018 por 5 años y la segunda el 1/3/2023 (acordada por el Pleno el 9/2/2021) actualmente vigente, siendo concesionaria FCCMA. En el Anexo I Limpieza Viaria y RSU de propuesta de modificación y prórroga del contrato de concesión de servicios municipales de recogida de RSU Y LV, cuya publicación obedece al objeto de clarificar aquellas tareas que se realizan en zonas verdes, no incluidas en el servicio de mantenimiento de zonas verdes, en la descripción de las modificaciones e incremento de nuevos servicios y nuevos tratamientos de limpieza viaria prevé en al apartado 5.3.7 limpieza de zonas verdes:

"La planificación de estos trabajos se diseñará de manera conjunta y en coordinación con los Servicios Técnicos Municipales.

Para realizar este servicio, se propone destinar un equipo en turno mañana de lunes a sábado, que destinaran a cada labor las jornadas o parte de ellas, distribuyéndolas en función de las necesidades de los trabajos planificados o a realizar en cada momento.

El ámbito de actuación de este servicio serán los parques, jardines y puntos verdes relacionados a continuación. También establecemos unas frecuencias de limpieza mínimas que podrán ser modificadas con acuerdo municipal siempre que sea necesario.

(…)

TRABAJOS A REALIZAR POR EL SERVICIO

1.- Limpieza y desbroce de zonas verdes urbanas y periurbanas

2.- Prevención y mantenimiento con fitosanitarios y herbicidas.

3.- Labores de apoyo al mantenimiento de arbustos, setos y arbolado.

4.- Limpieza y mantenimiento de paseros y areneros.

6.- Limpieza del mobiliario urbano de zonas verdes y zonas de juegos infantiles.

7.- Limpieza complementaria a trabajos de siega de césped.

8.- Otras limpiezas."

Por otro lado, el servicio de mantenimiento de zonas verdes incluido mobiliario y edificios (SEGEX 1486765C) cuyo objeto ya señalamos en el antecedente de hecho quinto, describiendo el PPT que el servicio que se contrata mantendrá los jardines y espacios verdes, alineaciones, etc. de la zona a que se refiere, en un estado adecuado de ornamentación, entendiéndose que con el presente contrato se mantiene y mejora la calidad de los mismos, subsanándose a lo largo de su periodo de duración, sin incluir las posibles prórrogas, aquellos defectos e imperfecciones que mermen su valor ornamental. La duración prevista según apartado II del PCAP será desde la fecha que conste en el acta de inicio del contrato hasta el 31 de diciembre de 2029.

Añadiendo que dado que actualmente el servicio externalizado de limpieza viaria (contrato de RSU y LV) tiene contempladas algunas de las tareas que podrían ser objeto de este pliego, para ofrecer una información completa a los posibles licitadores se ha incluido en el Anexo III información detallada de que tareas y donde se realizan las mismas, las cuales no serán objeto del presente Pliego.

Pues bien, alega en primer término la recurrente que, si Ventas de Alcolea y Casas de Peña no están incluidas en el Anexo III, se entiende que el nuevo contrato de mantenimiento de zonas verdes deberá asumir, entre otras tareas, el desbroce de dichas pedanías. Sin embargo, en la práctica, la empresa adjudicataria del contrato de limpieza viaria y recogida de residuos sólidos urbanos ya está realizando los trabajos de desbroce en Ventas de Alcolea y Casas de Peña, como muestran las imágenes adjuntas, y esto podría dar lugar a un posible solapamiento de servicios

El informe técnico remitido por el órgano de contratación advierte que las pedanías de Casas de Peña y Ventas de Alcolea, no están incluidas en el Anexo III del citado expediente de contratación, por lo que no pueden dar lugar a solapamiento entre ambos contratos, y que la foto que se aporta como prueba corresponde efectivamente a trabajadores de la empresa encargada de la limpieza viaria, pero es el trabajo que realizan habitualmente en las vías públicas de dichas pedanías, no en zonas verdes.

Efectivamente, en el punto 1 PPT reproducido en los antecedentes de esta resolución se delimita el objeto del contrato excluyendo del mismo aquellas tareas que son objeto de otro contrato, el contrato de limpieza viaria y recogida de residuos sólidos urbanos, cuyo objeto se especifica en el Anexo III del PPT; de manera que no contemplándose en el referido Anexo estas pedanías, no cabría apreciar un solapamiento.

En cuanto a las fotografías aportadas, conviene recordar que el onus probandi corresponde a la parte que aporta el documento (ex art. 217 LEC), y la recurrente no ha acreditado que las fotografías se correspondan con la ejecución del contrato de concesión de los servicios municipales de recogida de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del Municipio de Villarrobledo. Se trata de fotografías que parece se corresponden con trabajos de su contratista, FCCMA en dicha localidad, vista la rúbrica de las fotografías, que emplea la expresión Villarobledo y "ayuda con FCCMA", pero de dichas imágenes no se puede inferir la correspondencia que pretende la recurrente.

Octavo. Asimismo aduce la recurrente en sus alegaciones 6 y 7 , en relación con el Anexo III sobre la prórroga del contrato de RSU y LV, así como el Anexo I "ZONAS VERDES OBJETO DEL CONTRATO" y el Anexo II "ARBOLADO URBANO" cuyo objeto es delimitar el ámbito de actuación de ambos contratos, que presentan un alto nivel de imprecisiones y no adaptadas a la realidad puesto que la empresa adjudicataria del Contrato RSU y LV actúa de forma ordinaria en zonas verdes recogidas en el pliego del contrato de mantenimiento de zonas verdes.

Imprecisiones que aluden a la denominación de las zonas señaladas en los respectivos anexos III, el original de la propuesta de modificación y el recogido en el PPT, al respecto habrá de estarse a los dispuesto en el documento que rige la presente licitación.

De igual modo en relación con los trabajos a realizar por la empresa adjudicataria del contrato RSU y LV aparecen reducidos a 5 en el PPT:

1. Limpieza de zonas verdes

2. Mantenimiento y control de malas hierbas con medios mecánicos y herbicidas

3. Labores de mantenimiento de arbustos, setos y arbolado

4. Limpieza de césped

5. Limpieza de mobiliario urbano en zonas verdes y juegos infantiles Describiéndose estas del siguiente modo:

"Las labores de limpieza consisten en la eliminación de residuos orgánicos e inorgánicos que aparezcan como resultado de las labores propias del uso público de las zonas verdes, así como recogidas de hojas dentro de las mismas.

El mantenimiento y control de malas hierbas según lo reflejado en la Tabla II, es lo que se entiende por desbrozado.

Los trabajos descritos en el punto 2, de la Tabla II, ya se realizaban por la empresa adjudicataria del Servicio de Limpieza Viaria en las vías públicas donde era necesario, extendiéndose con la Ampliación aprobada a las Zonas Verdes que se encuentran reflejadas en la Tabla III.

En ningún caso los trabajos especificados en los puntos 3 y 4 supondrán labores propias de jardinería, ya que no se encuentran recogidas en el ámbito de aplicación de dicho Expediente de Ampliación, sino que se limitan a la recogida y gestión de los residuos generados labores descritas.

Los trabajos reflejados en el punto 5 se limitan exclusivamente a la limpieza del mobiliario urbano y zonas de juegos infantiles reflejados en la Tabla III, en ningún caso a su mantenimiento que será a cargo de la adjudicataria del presente Pliego.

Los trabajos y lugares no especificados en el presente Anexo correrán a cargo de la empresa adjudicataria de este Pliego".

En concreto refiere el recurrente nuevamente contradicciones que generarían solapamiento, entre la propuesta y el anexo III del PPT, así en este último desparecen las labores de mantenimiento de arbustos setos y arbolado (trabajo 3 ) y limpieza de césped (trabajo 4) en el parque Joaquin Acacio (debiendo referirse al Parque Juan Domingo Ortega) y en la Placeta del Libro, a ello opone el informe técnico del órgano de contratación que estas dos zonas verdes no existen praderas ni parterres de césped , por lo que difícilmente pueden realizarse estas tareas.

Además, en el contrato de mantenimiento se han incorporado en el PPT dos mapas de zonas verdes y arbolado para diferenciar los que constituyen objeto de la concesión de servicios RSU y LV y del presente contrato, alude el recurrente a que en la práctica en muchas de las zonas incluidas en la presente licitación se llevan a cabo actuaciones por FCCMA como concesionaria del servicio RSU y LV. Se basan sus afirmaciones en diferentes fotografías publicadas en una red social, de las que como señalásemos anteriormente, no cabe inferir la correspondencia que pretende el recurrente, careciendo de virtualidad probatoria.

Por tanto, no cabe concluir en base a estos motivos el solapamiento denunciado por el recurrente.

Noveno. Distinta suerte ha de seguir la alegación quinta, que identifica actividades ya integradas en el contrato de RSU y limpieza viaria que coinciden con el pliego de prescripciones técnicas del mantenimiento zonas verdes y que para evitar el solapamiento se basan en la diferenciación de las áreas de uno y otro contrato (Anexo III).

Especialmente ilustrativa es la tabla aportada por el recurrente de las actividades coincidentes:

En este punto, guarda un silencio significativo el informe técnico del órgano de contratación, que se limita a manifestar que "no tiene ningún valor técnico que en la licitación de las actuaciones quedan claras, y cualquier duda de un posible licitador puede consultarlo en la Propuesta de Modificación y Prorroga del Contrato de Concesión de los Servicios Municipales de Recogida de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Viaria del Municipio de Villarrobledo (en adelante CLV). Otro tipo de aseveraciones hechas en este punto no son objeto de este Informe Técnico".

Sin embargo, del cotejo de los pliegos, y en especial de la propia lectura del anexo III del PPT, se infiere que la delimitación de los trabajos objeto de la nueva licitación no resulta clara. Amén de que la referencia a la propuesta de modificación y prorroga presenta diferencias con el Anexo III que se recoge en el PPT, así en los trabajos o tareas objeto de la concesión, tal y como expusimos en los anteriores fundamentos de derecho.

Corresponde al órgano de contratación la obligación de definir adecuadamente el objeto de los contratos, ex art. 28 LCSP, máxime en un caso como el que nos ocupa, en que como se reconoce, hay tareas que pese a participar de la misma naturaleza que los trabajos que son objeto de un contrato en curso, se incluyen en los presentes pliegos.

No es admisible que se recurra para determinar el objeto del contrato a una suerte de delimitación negativa, remitiendo a los licitadores a consultar un pliego que rige un servicio diferente en curso, para que sean éstos los que diluciden exactamente qué servicios, y en qué particulares zonas se han de prestar, como se infiere del punto 1 del PPT antes citado.

Todo ello es susceptible de generar inseguridad jurídica y un eventual solapamiento de los trabajos objeto de los pliegos recurridos y el contrato en curso, por lo que ha de estimarse el recurso.

La estimación comporta la anulación de los pliegos en la definición del objeto del contrato, con retroacción de actuaciones al momento anterior a la redacción de los pliegos en aplicación del artículo 57.2 in fine de la LCSP.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación