Falta de acreditación de la solvencia por el licitador: ¿procede conceder plazo de subsanación?

Primero. El presente recurso, en cuya tramitación se han observado todos los trámites legal y reglamentariamente establecidos -esto es, lo prescrito por LCSP y por el Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se prueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, es de la competencia de este Tribunal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 46.4 de la LCSP, así como en el convenio suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre atribución de competencia de recursos contractuales de fecha 25 de septiembre de 2024 (BOE de fecha 3 de octubre de 2024).

Segundo. Se recurre la resolución de Alcaldía de Villar de Olalla,

Resolución nº 2025-0260, de 23 de julio pasado, en la que se acuerda, por un lado, declarar la retirada injustificada de la oferta por la entidad recurrente, como licitador propuesto como adjudicatario, y por otro lado, se acuerda la imposición de la penalidad del importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación señalada en el artículo 150.2 LCSP, y también, requerir la presentación de la correspondiente documentación y la constitución de la garantía definitiva en el plazo de diez días hábiles al siguiente licitador, AUDECA, S.L.U. Dado el valor estimado del contrato, referido en el primer antecedente de hecho y el tipo de acto que se impugna que tiene la consideración de acto de trámite cualificado, el acuerdo y contrato son susceptibles del presente recurso, conforme al artículo 44 1.a) y 2 b) LCSP.

Tercero. Respecto a si se ha cumplido el requisito de plazo para interposición del recurso, previsto en el artículo 50.1 c) de la LCSP, hay que responder afirmativamente a esa cuestión vistas las fechas consignadas en sede de antecedentes de hecho como de notificación de la resolución recurrida y de interposición del presente recurso.

Cuarto. En cuanto a la legitimación de la recurrente, exigida en el artículo 48 LCSP, no cabe duda de que cuenta con ella habida cuenta de que presentó oferta en el procedimiento de licitación y dicha oferta fue declarada, como retirada al no atender convenientemente el requerimiento de aportación de la documentación conforme al art. 150.2 LCSP. imponiéndosele penalidad por ello.

Quinto. En lo que se refiere al fondo, afirma la recurrente que se vulnera el artículo 150.2 LCSP, en tanto que no existió retirada voluntaria de la oferta por parte de aquélla, sino que se presentó documentación en plazo, con defectos formales susceptibles de subsanación (firma electrónica de persona sin poderes), por lo que la resolución impugnada infringe el principio de proporcionalidad (artículo 139 LCSP) al no permitir subsanación o aclaración y aplicar automáticamente la penalidad del 3% sin audiencia previa, en contra de la doctrina reiterada de este Tribunal y de los principios generales del procedimiento administrativo.

El precepto que se dice vulnerado es el artículo 150.2 LCSP, que dice así:

"Una vez aceptada la propuesta de la mesa por el órgano de contratación, los servicios correspondientes requerirán al licitador que haya presentado la mejor oferta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de las circunstancias a las que se refieren las letras a) a c) del apartado 1 del artículo 140 si no se hubiera aportado con anterioridad, tanto del licitador como de aquellas otras empresas a cuyas capacidades se recurra, sin perjuicio de lo establecido en el segundo párrafo del apartado 3 del citado artículo; de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 76.2; y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos.

De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, se entenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose a exigirle el importe del 3 por ciento del presupuesto base de licitación, IVA excluido, en concepto de penalidad, que se hará efectivo en primer lugar contra la garantía provisional, si se hubiera constituido, sin perjuicio de lo establecido en la letra a) del apartado 2 del artículo 71.

En el supuesto señalado en el párrafo anterior, se procederá a recabar la misma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasificadas las ofertas".

La cuestión estriba en si asiste la razón a la recurrente cuando afirma que, ante la defectuosa cumplimentación del requerimiento recibido por la misma, conforme al precepto parcialmente transcrito, debía haber sido requerida de subsanación, viciando la omisión de este requerimiento al acuerdo impugnado.

Sexto. No está de más poner de manifiesto que en el caso de la documentación administrativa de la recurrente, en el Anexo I, en el DEUC, ésta afirmó que, para acreditar la solvencia necesaria para celebrar el contrato, el licitador no se basaba en la solvencia y medios de otras entidades, demostrando que durante toda la duración de la ejecución del contrato dispondría efectivamente de esa solvencia y medios, conforme al art. 75 LCSP, su propia capacidad.

Así, en dicho DEUC, se decía en relación con la cuestión de si ¿Se basa el operador económico en la capacidad de otras entidades para satisfacer los criterios de selección contemplados en la parte IV y los criterios y normas (en su caso) contemplados en la parte V, más abajo?, que NO.

En cambio, en el Anexo II (DECLARACION RESPONSABLE SOBRE PERTENENCIA A GRUPO DE EMPRESAS Y OTRAS MANIFESTACIONES Y DEL COMPROMISO ADSCRIPCIÓN DE MEDIOS) se señalaba lo contrario que en el DEUC, diciendo en cuanto a la d) Integración de solvencia con medios externos: Que de acuerdo con lo establecido en el apartado 4.c) del artículo 159 de la LCSP en concordancia con lo que dispone el artículo 75.2 del mismo texto legal, y a los efectos de la integración de su solvencia, este licitador (señálese lo que proceda),que " Recurre a las capacidades de otras entidades por lo que acreditará ante el órgano de contratación, en el supuesto de resultar propuesto para la adjudicación, la existencia de los compromisos de disponer de los recursos correspondientes para la ejecución del contrato suscritos por dichas entidades".

De un supuesto análogo a en el que nos encontramos se ha ocupado este Tribunal en su resolución nº 401/2025, de 20 de marzo de 2025, recaída en el Recurso nº 234/2025 C.A. Castilla-La Mancha 17/2025, en la que se lee lo siguiente:

"Esta controversia ha sido abordada por este Tribunal, entre otras, en sus recientes Resoluciones nº 992/2024, de 31 de julio y nº 1333/2024, de 25 de octubre, donde se ha concluido que cuando en el DEUC el licitador nada ha dicho de acudir a la capacidad de terceras personas y tampoco se desprende que pueda existir tal voluntad de la documentación aportada, ha de concluirse que no hay ningún indicio en la oferta y/o conducta del licitador de que haya querido completar la solvencia con medios externos y que, por tanto, pueda hacer sospechar que el DEUC adolece de algún error, en cuyo caso hubiera dado lugar a la solicitud de la correspondiente aclaración mediante el otorgamiento de un trámite de subsanación. Por tanto, sin existir ningún indicio de error en el DEUC, presumiéndose cierto lo que en él se declara, no es posible su subsanación en el trámite del artículo 150.2 de la LCSP cuando dicha subsanación atribuye una ventaja ilegítima al que acredita en dicha fase algo distinto de lo que manifestó en su día".

En el caso que nos ocupa, en el trámite del artículo 150.2, cuando fue requerido a ello, no hizo manifestación alguna al respecto, no presentó declaración de compromisos de terceros, así como tampoco la correspondiente documentación. Tampoco hizo manifestación alguna de que se trataba de empresa de nueva creación, ni hizo esfuerzo alguno por aportar la documentación alternativa que disponía para este tipo de empresas la cláusula 8.3.2 del PCAP, en relación con el apartado b) del art. 90.1 LCSP.

Lo que sí resulta incuestionable de las manifestaciones de las partes y del examen del expediente aportado por el órgano de contratación, es que la recurrente cuando fue requerido a ello, no aportó documentación alguna (no es que la presentada fuera dudosa, contuviera alguna omisión o necesitara algún tipo de aclaración) relativa a la solvencia económica y financiera y técnica o profesional requerida en el PCAP y con respecto a los medios personales requeridos para la ejecución del contrato, de conformidad con la cláusula 8.5 del PCAP, los ofertados tenían claramente una experiencia inferior a la exigida en el citado pliego.

Frente a la alegación de la recurrente, hemos declarado repetidamente que no se puede subsanar lo que no se ha aportado y así, hemos distinguido, refiriéndonos a la documentación exigida en el trámite del 150.2 entre incumplimiento total de presentación de la documentación requerida o cumplimiento defectuoso. Así, dijimos en la resolución 496/2025, de 3 de abril de 2025:

"El Tribunal ha desarrollado una bien asentada doctrina sobre la posibilidad de subsanar los defectos en la documentación aportada por el licitador propuesto como adjudicatario, en el trámite de acreditación de la aptitud para contratar, recogida, entre otras, en las Resoluciones número 1287/2023, de 5 de octubre, y 326/2024, de 26 de abril:

"Respecto de la posibilidad de subsanar la documentación aportada en el trámite del artículo 150.2 LCSP, se ha pronunciado la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su informe 6/2021 "Interpretación del artículo 150.2 de la LCSP" en el que se afirma:

"4. La copiosa doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales coincide con el criterio de esta Junta Consultiva. La aplicación del principio de concurrencia exige que ante incumplimientos de mero carácter formal y, por tanto, subsanables, se pueda ofrecer al licitador la posibilidad de demostrar, siempre en un breve plazo que no perjudique al interés público, que verdaderamente cumplía con el requisito exigido. Otra solución podría ser perniciosa para el interés público que subyace necesariamente en todo contrato público, porque la exclusión del licitador que ha fallado en la acreditación de un requisito del que sí disponía sin incurrir en una negligencia grave por su parte, no sólo perjudica al citado licitador, sino también a la entidad contratante, que se ve obligada a prescindir de la mejor proposición por la existencia de meros defectos formales, fácilmente enmendables. Por el contrario, cuando lo que ocurre es que el licitador no ha hecho el menor esfuerzo por aportar la documentación exigida o cuando de la misma se deduzca con claridad que lo que ocurre es que el licitador no cumple algunas de las condiciones que, como requisitos previos, exige la LCSP para poder ser adjudicatario, la única solución es descartar su proposición excluyéndolo de la licitación, repetir el trámite del artículo 150.2 respecto de la siguiente de las proposiciones e imponer, en este caso de forma automática, las penalidades que marca la norma. No se trata, en realidad, de hacer una interpretación más o menos rigurosa de la LCSP, sino de que el órgano de contratación no puede adjudicar el contrato a quien no acredita en modo alguno o no cumple alguna de las condiciones exigidas para contratar o a quien, requerido para su acreditación, presenta una conducta indolente o negligente y omite la acreditación de alguna de ellas. … CONCLUSIÓN.

1. Habrá de concederse un trámite de subsanación de la documentación presentada en el requerimiento contemplado en el artículo 150.2 de la LCSP cuando la omisión del licitador no implique un incumplimiento absoluto de la obligación de atender el citado requerimiento, de modo que sea posible subsanar la acreditación de la existencia de los requisitos legalmente establecidos en una fecha anterior la finalización del plazo establecido para aportar la documentación.

Como apunta la Junta Consultiva, son numerosas las resoluciones dictadas por este Tribunal sobre la posibilidad de subsanación de la documentación en el trámite del artículo 150.2 LCSP, como el que nos ocupa.

Así, en la resolución 787/2023, de 15 de junio de 2023, dijimos: "Este Tribunal ha tenido, efectivamente, ocasión de pronunciarse en materia de la subsanabilidad del trámite de acreditación de la documentación prevista en el artículo 140 LCSP, y en concreto tanto la solvencia técnica como económica, con apoyo en el artículo 150.2 LCSP, abogando por una interpretación antiformalista del mismo. En este sentido, la resolución nº 897/2020, con cita de la resolución nº 622/2019, distingue entre el supuesto de incumplimiento total o grave de la obligación de la aportación de la documentación que supone la retirada de la oferta, y el de cumplimiento defectuoso o menos grave que exige conceder un plazo de subsanación al licitador. Así: ‘a) Cuando no se cumplimenta el requerimiento del art. 150.2, momento en el que debe hacerse una interpretación restrictiva y estricta y dar por incumplida totalmente la obligación. Así señala que la no cumplimentación del requerimiento en el plazo concedido solo se equipara a la retirada de la oferta en caso de falta de cumplimentación del requerimiento o de no constituir en modo alguno garantía definitiva en el plazo concedido. b) Cuando se cumplimenta el requerimiento de manera incompleta, momento en el que el Tribunal de Contratos ha rectificado su doctrina en el sentido de señalar que la correcta interpretación de los preceptos aplicables conforme a su objeto y finalidad exige admitir la subsanación en el plazo de tres días de los defectos u omisiones en que se hubiera incurrido al constituir la garantía definitiva (y no limitar la subsanación a la acreditación de su correcta constitución en el plazo inicial)’". Y por su gran similitud con el supuesto de controversia que se plantea en el recurso, resulta de aplicación lo expuesto en la resolución 1016/2023, de 27 de julio de 2023: "Pues bien, a juicio de este Tribunal no existe contravención a Derecho alguna en el proceder del órgano de contratación pues, como se invoca, la subsanación de la documentación presentada no resulta contraria a los pliegos sino, al contrario, plenamente conforme a los mismos. Procede traer a colación la resolución de este Tribunal nº 622/2019 de 6 de junio de 2019, recurso 541/2019 en que concluíamos ‘Admitir la subsanabilidad de la documentación presentada por el licitador propuesto como adjudicatario no se considera que infrinja el principio de igualdad entre licitadores, pues es un trámite obligado para la Administraciones Públicas por la LPAC, y que por ello siempre se aplicará en el mismo sentido’. Por lo demás, que se admita tal subsanación no puede dar lugar a que exista una nueva oferta (en el sentido del art. 139 LCSP) precisamente porque la subsanación es aquí de la documentación acreditativa de un elemento del licitador, como es la solvencia, y no de un elemento de la oferta, como pueden ser sus características técnicas o económicas. Las características del licitador (capacidad y solvencia) deben preexistir y, en efecto, lo hacen. Lo único que se ofrece al licitador es la oportunidad de completar su prueba, pero no se va a admitir una solvencia sobrevenida.

En definitiva, la solvencia que se acredita ha de corresponder con lo declarado inicialmente en el DEUC y las circunstancias relativas a la misma deben concurrir en la fecha final de presentación de ofertas (art. 140. 1 y 4 LCSP). Ello, partiendo de que el momento para la acreditación es, precisamente, el de aportación de la documentación recibido el requerimiento del 150.2 LCSP. Una vez practicado un primer requerimiento de subsanación y completada la acreditación de la solvencia con la nueva relación de trabajos, lo que no tendría cabida sería otorgar un nuevo trámite de subsanación sobre la documentación aportada tras conceder éste (véase entre otras,

Resolución nº 936/2022 de 21 de julio). No habiendo sido así, entiende este Tribunal que no resultan afectados los principios de igualdad y de concurrencia".

En definitiva, ante la actitud (de clara omisión y falta de diligencia) mostrada por la recurrente y en aplicación de la doctrina antes transcrita, procede desestimar el recurso interpuesto y, por tanto, confirmar el acuerdo de retirada de la proposición y la consiguiente imposición de penalidad, aquí impugnado.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación