¿Está legitimado un concejal del ayuntamiento para impugnar los pliegos de un contrato público?

Primero. El recurso especial ha sido debidamente interpuesto ante este Tribunal, que es competente para su resolución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la LCSP y en el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Hacienda y la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales de fecha 25 de mayo de 2021 (BOE de fecha 02/06/2021).

Segundo. El recurrente, es un Concejal del Grupo Municipal Socialista, por lo que en primer término hemos de analizar más adelante con detenimiento si ostenta legitimación para sostener sus pretensiones de anulación de los pliegos, al amparo del artículo 48 de la LCSP.

Tercero. La actuación impugnada se refiere a un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada que supera el umbral del valor estimado fijado en el artículo 44.1, a) de la LCSP, es decir, superior a 100.000 € y además la actuación recurrida los pliegos es una de las referidas en el artículo 44.2, a) del mismo cuerpo legal.

Cuarto. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo legal general de quince días hábiles, pues no se aplica en este supuesto el especial de diez días naturales del artículo 58 del Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, por tratarse de la revisión de los pliegos.

Este recurso se ha tramitado con preferencia y urgencia en esta sede por así venir exigido en el artículo 58.2 del Real Decreto –Ley 36/2020, introducido por el apartado cinco de la disposición final trigésima primera del R.D.-Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania.

Quinto. Sostiene el recurrente que existen dos cláusulas contrarias a Derecho, en la no admisión de variantes y mejoras y en el deber de comunicar modificaciones por parte del contratista al actual Ministerio de Transporte y Movilidad Sostenible.

Con carácter previo y antes de entrar en el fondo del asunto, hemos de recordar la doctrina de este Tribunal sobre las impugnaciones de los pliegos por parte de los concejales y Grupos Municipales en las Corporaciones Locales.

Sobre la legitimación del recurrente, este Tribunal ya se ha pronunciado sobre la legitimación de los grupos municipales, señalando en resolución nº 67/2014 de 28 de enero dispone lo siguiente:

"Quinto. Debe ser objeto de consideración la legitimación del recurrente. Del encabezamiento del recurso resulta que éste se interpone por D. X. T. P., como portavoz del Grupo Municipal BLOC-COMPROMIS, en el Ayuntamiento de Almassora. Y ello a pesar de que, según el certificado del Ayuntamiento de 9 de diciembre de 2013, el recurrente, junto con otros concejales, forma parte del Grupo Político Municipal BLOC Nacionalista Valenciá. En todo caso, al presentar el escrito, el recurrente está actuando como portavoz de un grupo municipal, en representación del mismo. En lo que respecta a la legitimación, el artículo 42 del TRLCSP establece: "Podrá interponer el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos e intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto del recurso".

Para precisar el alcance del "interés legítimo" en caso de terceros no licitadores -como es el supuesto que nos ocupa-, ha de tenerse en cuenta que, aunque la doctrina jurisprudencial en el ámbito administrativo considera el concepto con criterios amplios, lo que permitiría recurrir a quienes tengan un interés legítimo distinto al de obtener la adjudicación, tal interés ha de ser propio e ir más allá de la mera defensa de la legalidad. En este sentido, este Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales se ha pronunciado en numerosas resoluciones. Valga citar la Resolución 290/2011, donde se expone en el fundamento de derecho cuarto que: "Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, plasmada, entre otras, en sentencias de 19 de noviembre de 1993 y 27 de enero de 1998, el interés legítimo equivale a la titularidad de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría, de prosperar ésta, en la obtención de un beneficio de índole material o jurídico o en la evitación de un perjuicio, con tal de que la obtención del beneficio o evitación del perjuicio sea cierta y no meramente hipotética.... la alegación de la recurrente va referida a un interés de un tercero, sin que pueda percibirse en la recurrente un interés que vaya más allá del mero interés en el mantenimiento de la legalidad. No existiendo un interés propio de la recurrente derivado de la situación que denuncia, la misma no puede ser determinante de su legitimación.... En definitiva, en el caso de estimación del recurso, no puede derivarse ningún efecto positivo (beneficio) ni evitación de un efecto negativo (perjuicio) para la recurrente, pues ésta continuaría sin poder tomar parte en la licitación, .... La consecuencia de ello es que la recurrente carece de interés legítimo que se vea afectado por la redacción del pliego y, en consecuencia, carece de legitimación para su impugnación". En el mismo sentido lo ha hecho el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en su Resolución 11/2011, concluyendo que, para la acreditación del interés legítimo, respecto de alegaciones relativas a la vulneración de los principios de la contratación pública: "Se encontrarían legitimados los licitadores y aspirantes a serlo o colectivos que les agrupen o representen, únicamente. Lo contrario equivaldría a establecer una suerte de acción pública en relación con la contratación administrativa en salvaguarda de los principios que la presiden, que no parece haber sido la voluntad del legislador al establecer un concepto amplio de legitimación". Cita en apoyo de este criterio, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 octubre de 2003, que resume la doctrina jurisprudencial del mismo en relación con esta cuestión y añade: "Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 (RJ 1994, 9331), la legitimación «ad causam» conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión...". Sentado lo anterior, resulta necesario también analizar el problema de la legitimación de los concejales y de los grupos municipales constituidos en las Corporaciones Municipales. A este respecto, la Resolución 57/2013 estableció las siguientes conclusiones: 1.- El grupo municipal, si bien tiene "capacidad para ser parte" a pesar de carecer de personalidad jurídica distinta de sus integrantes -debiendo acreditarse la representación del grupo a través del apoderamiento otorgado por todos sus integrantes a uno de ellos-, no está legitimado para recurrir los pliegos aprobados por el Ayuntamiento en un expediente de contratación. Cierto es que en algún caso aislado, como el resuelto por Auto del Tribunal Supremo de 24-71999, se admitió la legitimación de un grupo municipal al amparo del 63.1 b) de la Ley de Bases de Régimen Local, pero expresamente refleja como fundamento de su admisión que "consta la conformidad de todos ellos para la interposición del recurso", de modo que podía entenderse que lo habían interpuesto todos y cada uno. Lo que no sucede en el presente caso en que no hay constancia de que todos y cada uno de los concejales del Grupo municipal, hayan mostrado su voluntad de interponer este recurso. 2.- Los concejales, a título individual, por el contrario, sí estarían legitimados para recurrir los pliegos, al amparo de lo dispuesto en el artículo 63.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, salvo en el caso de que, formando parte del órgano colegiado que haya adoptado el acuerdo aprobatorio de los mismos, no hayan votado en contra de la adopción del mismo. Trasladando las anteriores consideraciones al supuesto ahora analizado, procede rechazar la legitimación del recurrente, como portavoz del Grupo Municipal BLOC-COMPROMIS, para recurrir los pliegos aprobados por el Pleno de dicha Corporación municipal en la medida en que resulta evidente que actúa como portavoz del mismo, y no como miembro de la Corporación, debiendo inadmitirse por esta razón el recurso interpuesto”.

Al igual que en el supuesto analizado en la resolución citada, interpuesto el recurso por quien invoca actuar en representación del Grupo Municipal Socialista que impugna los pliegos, aplicando la doctrina anteriormente expuesta, procede la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa del recurrente.

Esta doctrina ha sido aplicada en la reciente Resolución de este Tribunal nº 320/2023, de 16 de marzo al afirmar que:

“En la reciente Resolución 777/2022, de 23 de junio de 2022, con cita de otra anterior, la 600/2022, de 26 de mayo, este Tribunal tuvo ocasión de señalar como:

“Pues bien, sobre la legitimación de los concejales este Tribunal ha entendido en sus Resoluciones nº 512/2020 y 1196/2018, así como en la resolución 717/2020, relativa a este mismo expediente, que ha de negarse la legitimación a aquellos concejales que no formen parte del órgano que dictó el acto impugnado.

Dijimos sobre esta cuestión en nuestra Resolución 512/2020:

“SEGUNDO. Procede ahora analizar la legitimación de la Concejal recurrente, en base al artículo 48 de la LCSP, y a la doctrina de este Tribunal.

El artículo 48 de la LCSP establece que:

“Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso’.

D.M.D.C.M.O., es Concejal del Ayuntamiento de Bigastro, según consta en el acta del Pleno de dicho Ayuntamiento de fecha 12/12/2019.

La recurrente aduce, como justificación de su legitimación, que está obligada a desarrollar “actos de control de la acción de gobierno”.

Como ha reiterado este Tribunal en numerosas ocasiones, no es suficiente para ostentar legitimación para interponer un recurso especial en materia de contratación el mero interés por la legalidad, que es precisamente lo alegado por la concejala recurrente para intentar justificar su legitimación, o bien, un interés de oportunidad, de carácter político (por estar, como dice, en la oposición), que tampoco justificaría su legitimación para interponer el presente recurso.

Así lo dijimos, por ejemplo, en nuestra Resolución 57/2013:

‘‘Tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional -STS de 9 de julio de 1993, en la que se reproduce la STC 195/1992,16 de noviembre-, insisten en que el criterio más amplio de interés legítimo, se ha de identificar con “cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida” -SSTS 160/1985 y 24/1987, ATC 520/1987-. Por tanto y como ya indicado anteriormente esta Sala no basta - salvo en aquellos supuestos en que la Ley así lo disponga en los supuestos de acción pública, el mero interés a la legalidad, sino que es preciso incluso que exista un interés legítimo, una cierta ventaja o utilidad jurídica en la reparación que se interesa. Interés que no se acierta a comprender en el presente caso, ya que se ignora la ventaja que obtiene el Grupo Parlamentario Popular con la adjudicación de la contrata al concursante preferido o con la repetición del procedimiento, salvo la genérica invocación de la preservación de la legalidad vigente. En suma, ningún beneficio se le rogaría al partido recurrente, caso de estimar el presente recurso. Por todo lo anterior, debe declararse inadmisible el presente recurso”.

En definitiva, en el ámbito del recurso especial en materia de contratación, el artículo 48 de la LCSP exige un interés legítimo, que se plasma en la existencia de cierta ventaja o utilidad jurídica en la reparación que se interesa, y que no cabe identificar con una defensa abstracta de la legalidad. Y el artículo 24 del RPERMC establece una regla especial, específicamente referida a la impugnación de los actos y acuerdos de las entidades locales, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 63 de la LRBRL, al que remite expresamente. Este precepto reconoce una legitimación adicional a la prevista, con carácter general, en la LJCA, como se desprende de la locución empleada (“junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales…”), legitimación que, en lo que aquí interesa, se circunscribe únicamente a “...los miembros de las corporaciones locales que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos”. Siendo una norma especial o excepcional en materia de legitimación, limitada a los miembros de la corporación local disidentes con el acuerdo o acto de que se trate, no cabe efectuar una interpretación extensiva de la misma (artículo 4.2 del Código Civil).

Al no integrar el concejal recurrente el órgano de contratación (y no haber podido votar, en consecuencia, en contra de los actos impugnados), carece de la legitimación prevista en el artículo 24 del RPERMC, sin que tampoco el precepto que, con carácter general, regula la legitimación para interponer recurso especial en materia de contratación (el artículo 48 de la LCSP) permita fundamentar la legitimación para recurrir en una defensa abstracta de la legalidad, que es lo que, precisamente, hace el recurrente. En consecuencia, procede inadmitir el presente recurso conforme al artículo 55 b) de la LCSP, sin entrar a pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Lógico corolario de todo lo anteriormente expuesto, nos ha de conducir a la inadmisión del recurso.

Por todo lo cual,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,