¿Está legitimado un colegio oficial para recurrir los pliegos en nombre de sus colegiados?

Primero. Este Tribunal es competente para conocer del presente recurso especial, de acuerdo con el artículo 46 de la LCSP y en el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencia de recursos contractuales de fecha 25 de mayo de 2021 (BOE de 2 de junio de 2021).

Segundo. El presente contrato es susceptible de este recuso especial conforme al artículo 44.1.a) LCSP al tratarse de un contrato de servicios con un valor superior a 100.000 euros (146.315,63 €) licitado por un poder adjudicador como es el Ayuntamiento de Alfara del Patriarca.

El recurso se interpone contra el PCAP, acto expresamente previsto en el artículo 44.2.a) LCSP.

Tercero. Publicado el pliego en la Plataforma de Contratación del Sector Público el 27 de enero de 2025 e presentado el recurso el 10 de febrero de 2025 se ha interpuesto en tiempo y forma.

Cuarto. Respecto de la legitimación del Colegio Territorial de Arquitectos de Valencia es doctrina consolidada de este Tribunal que los colegios profesionales únicamente están legitimados para impugnar los pliegos para la defensa de los intereses del colectivo profesional al que representa y no, por tanto, para cuestiones de mera legalidad.

Así, Resolución nº 1325/2024, de 24 de octubre:

«El recurrente es un colegio profesional, que es una Corporación de Derecho Público entre cuyas competencias se encuentra la defensa de los intereses profesionales de sus miembros. No obstante, como ha señalado este Tribunal en reiteradas ocasiones, es preciso que la intervención del Colegio profesional lo sea en defensa de los intereses del colectivo profesional al que representa, sin que su legitimación se extienda a cuestiones ajenas a dicho interés colectivo, como podrían ser cuestiones de mera legalidad ordinaria o que no incidan directamente en el colectivo profesional correspondiente, pues su legitimación únicamente puede desprenderse de la existencia de un interés legítimo del colectivo profesional que pueda verse afectado o perjudicado por las cláusulas de los pliegos objeto de impugnación.

En la sentencia nº 317/2024, de 27 de febrero de 2024, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se debatía como interés casacional fijado, determinar si los Colegios Profesionales tienen legitimación para impugnar los pliegos de contratos administrativos, cuando las actuaciones a contratar corresponden a su sector profesional y, así, la citada sentencia comenzaba transcribiendo lo que dijo la Sala Segunda del Tribunal Constitucional en su sentencia 67/2010, de 18 de octubre de 2010, a propósito del alcance y ámbito de extensión de la legitimación activa de los Colegios Profesionales para impugnar una resolución administrativa en defensa del interés profesional de los colegiados: “Para dar respuesta a la queja de la corporación demandante hemos de partir del art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios profesionales, que establece, como fines esenciales de los mismos, la representación exclusiva de las profesiones y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. A ello añade el art. 5 g) de la misma Ley que corresponde a los colegios profesionales la función de ostentar, en su ámbito, la representación y defensa de la profesión ante la Administración, instituciones, Tribunales, entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales y ejercitar el derecho de petición, conforme a la ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el referido art. 1.3 de la propia Ley. Esto es, la Ley de Colegios profesionales reconoce a los mismos legitimación para la defensa de los intereses de sus colegiados, en línea con lo dispuesto en el art. 19.1 b) LJCA, que confiere legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, entre otros entes, a las corporaciones de Derecho público ‘que resulten afectadas o estén legalmente habilitad[a]s para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos’ (...).

De la anterior normativa se desprende que, entre las funciones propias de los colegios profesionales, se encuentra la representación y defensa de la profesión, función diferenciada de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Y, como afirmamos en la STC 45/2004 , FJ 5, mientras que para la defensa de los intereses de los profesionales colegiados pueden concurrir tanto los colegios profesionales como los propios colegiados cuando resulten individualmente afectados, así como otras personas jurídicas, tales como sindicatos y asociaciones profesionales, por el contrario, cuando se trata de la representación y defensa de la profesión misma, esto es, del interés general o colectivo de la profesión, esa función representativa y de defensa ante los poderes públicos se ejerce por los colegios profesionales, bajo la nota de exclusividad o monopolio".

Y recogía también la sentencia de 27 de febrero de 2024, lo que dijo en relación con esta materia el propio Tribunal Supremo en sentencia de la misma Sala de 24 de enero de 2012 (RC 16/2009), en relación con la legitimación activa de un Consejo Autonómico de Colegios de Arquitectos para impugnar una Disposición General: "Constituye consolidada jurisprudencia de esta Sala la que declara que: ‘Los colegios profesionales, y con ellos, los órganos corporativos de segundo grado, como los consejos de colegios, constituyen corporaciones de derecho público de base privada asociativa que tienen reconocida la defensa de los intereses de los profesionales que los integran. Esta naturaleza bifronte, pública y privada, les confiere funciones públicas relacionadas con la ordenación de la correspondiente profesión, en unión de funciones generales de gestión y defensa de los intereses inherentes al ejercicio profesional y al estatuto de los profesionales. Esta función, sin embargo, no es suficiente para reconocerles legitimación para recurrir contra cualquier acto administrativo o disposición general que pueda tener efectos en los sectores sobre los que se proyecta el ejercicio profesional de quienes integran la corporación, ni sobre los derechos e intereses de aquellas personas en beneficio de las cuales están llamados a ejercitar sus funciones profesionales, si no se aprecia una conexión específica entre el acto o disposición impugnado y la actuación o el estatuto de la profesión. Sostener la existencia en favor de los colegios profesionales de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo o disposición general por la relación existente entre el ámbito de actuación de la profesión o los derechos o intereses de los beneficiarios de la actuación profesional y el sector político, social, económico o educativo sobre el que produce efectos aquel acto o disposición general equivaldría a reconocerles acción para impugnar los actos administrativos o disposiciones dictados en sectores muy amplios del ordenamiento y, por ende, a reconocerles facultades de impugnación con una amplitud sólo reservada a la acción popular’”. Todo ello, para resolver el Tribunal Supremo la cuestión casacional afirmando que: “(...) los Colegios Profesionales gozan de legitimación ad procesum para entablar acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el objeto de pretender la anulación de resoluciones de convocatoria de licitaciones sometidas a la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, referidas a la prestación de servicios profesionales, en los supuestos que la actuación administrativa afecte a los intereses profesionales de los colegiados, y cuando la acción procesal repercuta directamente o redunde en beneficio del interés colectivo del propio sector profesional, al entablarse con la finalidad de la protección de intereses colectivos o generales, vinculados a la protección de la ética, la transparencia y responsabilidad en el desempeño de la profesión, así como cuando traten de evitar un perjuicio o un menoscabo cierto y efectivo al recto ejercicio de la profesión».

El criterio que este Tribunal viene defendiendo trae causa de un análisis de la legitimación a los efectos de la interposición del recurso especial, tal y como se define en el artículo 48 de la LCSP y del estudio de los concretos motivos de recurso. Es decir, partiendo de un estudio general, este se aplica al caso concreto, a cada uno de los motivos de recurso.

Comenzaremos recordando el análisis de la legitimación a efectos de la interposición del recurso especial.

La legitimación se regula en el artículo 48 LCSP, que señala que: “Podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso”. El recurrente es un colegio profesional, es una Corporación de Derecho Público entre cuyas competencias se encuentra la defensa de los intereses profesionales de sus miembros. No es asociación profesional ni sindicato, a quienes expresamente se les menciona y reconoce legitimación en el artículo 48 de la LCSP.

Sobre dicho artículo debe basarse la defensa de la legitimación para interponer el recurso especial, sin invocar genéricamente resoluciones judiciales que analicen la legitimación para interponer recursos o contencioso-administrativos. Nótese, en este sentido, que el precedente del art. 48 de la LCSP, el artículo 42 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público se enmarcaba en la línea de reconocer de forma “generosa” la legitimación a efectos de la interposición del recurso especial, al igual que el artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa reconocía legitimación para interponer el recurso contencioso-administrativo y el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Posteriormente, la regulación de la legitimación del recurso especial se modifica primero a través del artículo 24 del Real Decreto 814/2015 y posteriormente del artículo 48 de la vigente LCSP. Volveremos sobre ellos, pero cabe señalar desde ya cómo se produce un cambio que consiste en abordar de forma específica la legitimación a efectos del recurso especial, de forma que desde entonces difícilmente podrán extrapolarse las interpretaciones que la jurisprudencia elabore sobre la legitimación, digamos así genérica, a efectos del recurso contencioso-administrativo y recurso ordinario.

La regulación del recurso especial es una consecuencia obligada de las Directivas comunitarias en materia de contratación, que configuran el recurso especial como protección al licitador, a efectos de incentivar su participación en los procedimientos de contratación pública. El artículo 1.3 de la Directiva 89/665/CEE reconoce legitimación como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato y se haya visto o pueda verse perjudicado por una presunta infracción de las normas de adjudicación. Esto es, se reconoce legitimación a quien tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato y solo los operadores económicos tienen ese interés (operador económico en términos de licitador). Obviamente, el legislador nacional al trasponer la Directiva al derecho interno puede ampliar dicha legitimación. Ahora bien, si lo hace, será con base en una decisión a nivel “nacional”, sin hacerlo sujeto por el deber de proceder a una adecuada trasposición del derecho comunitario, que se satisface, como hemos visto, por el mero hecho de reconocer legitimación a los operadores económicos interesados en la adjudicación de un contrato.

La doctrina del TJUE en coherencia con lo anterior, analiza supuestos de ajuste al derecho comunitario relacionados con licitadores actuales o potenciales. A modo de ejemplo los recientes pronunciamientos sobre el licitador no definitivamente excluido para recurrir la adjudicación y del recurrente no licitador (este último especialmente restrictivo, Sentencia del Tribunal General (Sala Novena ampliada) de 26 de enero de 2022. Leonardo SpA contra Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. Asunto T-849/19.

Partiendo de este marco introductorio, a las consideraciones anteriores cabe añadir las siguientes sobre la base de los artículos 48 de la LCSP y 24 del RD 814/2015:

-El apartado primero del artículo 48 traspone al derecho interno la Directiva de recursos. Contempla así una legitimación amplia para el operador económico, que participa o no en la licitación. Sostener lo contrario, esto es, interpretar que dicho apartado resulta de aplicación a cualquier persona física o jurídica sin matiz tiene varios problemas.

En primer lugar, dada la amplitud con la que está redactado, equivaldría a reconocer una suerte de acción popular que permitiese el recurso con independencia de la licitación en sí. A modo de ejemplo, a una asociación vecinal disconforme con la obra proyectada por el Ayuntamiento, con independencia de cómo la licitación de esta estuviese configurada.

En segundo lugar, supondría hacer de mejor condición a dichos terceros frente a sindicatos, a quienes solo se les reconoce legitimación, cuando actúen en defensa de concretos derechos sociales o laborales de los trabajadores que pudieran verse perjudicados por la licitación.

Por último, hacerlo así, supondría reconocer legitimación a esa asociación vecinal para impugnar no solo los pliegos de la licitación sino cualquier actuación dimanante de esta, incluida adjudicación, exclusiones… Y ello porque la legitimación del artículo 48 de la LCSP se regula con independencia del acto impugnado, esto es, aplica para todo recurso especial independientemente del acto contra el que aquel se dirija.

-El apartado segundo del artículo 48 de la LCSP reconoce legitimación a las asociaciones empresariales y a los sindicatos, pero nuevamente con ciertos límites. En el primer caso solo a las asociaciones representativas de los intereses empresariales del sector concernido por la licitación. La lógica del precepto reside en vincular legitimación a la licitación, a la adjudicación del contrato y ligar aquella a los licitadores potencialmente interesados. La asociación empresarial actúa así a modo de representante de los operadores económicos potencialmente interesados en participar en la licitación. En el segundo caso, se reconoce legitimación a los sindicatos, pero en términos mucho más restrictivos que a las asociaciones empresariales. Insistimos la lógica del precepto reside en esa concepción última de la Directiva de recursos de vincular la legitimación al potencial interés en resultar adjudicatario del contrato. La legitimación de los sindicatos resulta así doblemente condicionada, en cuanto a los trabajadores afectados, que deben ser los representados y que participen o vayan a participar en la ejecución del contrato. Además, la legitimación se vincula a la defensa de los derechos laborales o sociales de dichos trabajadores; solo cuando se funde el recurso en la defensa de dichos derechos podrán reconocerse legitimación al sindicato, no en otro caso.

-El recurso especial es potestativo, gratuito, no exige la intervención de abogado y procurador, pero el acceso al mismo supone respetar los límites establecidos legalmente, entre los cuales se encuentran los relativos y comentados sobre la legitimación y también sobre las actuaciones objeto de recurso que serán exclusivamente las enumeradas en el artículo 44 de la LCSP. La impugnación del resto de actuaciones y la tutela de otros intereses igualmente legítimos tienen su cauce en el recurso ordinario y/o contencioso-administrativo, de acuerdo con la ley

-Por último, un reconocimiento amplio de la legitimación podría resultar incluso contrario a las finalidades explicitadas en la Directiva de recursos para la creación del recurso especial: la creación de un remedio ágil y eficaz en tutela de los derechos de los licitadores. Téngase en cuenta que siendo gratuito y no exigiendo la intervención de letrado y procurador, una interpretación amplia podría conducir al colapso y a la inutilidad de este remedio procedimental.

-Llegamos así a la legitimación de los Colegios Profesionales, cuya legitimación no se acoge expresamente en el artículo 48 de la LCSP ni en el apartado segundo (a diferencia de asociaciones empresariales y sindicatos) ni en el apartado primero por lo anteriormente señalado. Tampoco se encuentra mención expresa en el RD 814/2015. Precisamente por ello, este tribunal solo les reconoce legitimación para la interposición del recurso especial cuando se base en la defensa de los intereses del colectivo profesional, en este caso, de los arquitectos en la línea reciente marcada por el Tribunal Supremo, a la que seguidamente haremos referencia, y por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, sentencia 15/2024, de 10 de enero.

Como ha señalado este Tribunal en reiteradas ocasiones (por todas Resolución nº 660/2024, de 23 de mayo), es preciso que la intervención del Colegio profesional lo sea en defensa de los intereses del colectivo profesional al que represente, sin que su legitimación se extienda a cuestiones ajenas a dicho interés colectivo, como podrían ser cuestiones de mera legalidad ordinaria o que no incidan directamente en el colectivo profesional correspondiente, pues su legitimación únicamente puede desprenderse de la existencia de un interés legítimo del colectivo profesional que pueda verse afectado o perjudicado por las cláusulas de los pliegos objeto de impugnación.

En la sentencia nº 317/2024, de 27 de febrero de 2024, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, se debatía como interés casacional fijado, determinar si los Colegios Profesionales tienen legitimación para impugnar los pliegos de contratos administrativos, cuando las actuaciones a contratar corresponden a su sector profesional y, así, la citada sentencia comenzaba transcribiendo lo que dijo la Sala Segunda del Tribunal Constitucional en su sentencia 67/2010, de 18 de octubre de 2010, a propósito del alcance y ámbito de extensión de la legitimación activa de los Colegios Profesionales para impugnar una resolución administrativa en defensa del interés profesional de los colegiados: “Para dar respuesta a la queja de la corporación demandante hemos de partir del art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios profesionales, que establece, como fines esenciales de los mismos, la representación exclusiva de las profesiones y la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. A ello añade el art. 5 g) de la misma Ley que corresponde a los colegios profesionales la función de ostentar, en su ámbito, la representación y defensa de la profesión ante la Administración, instituciones, Tribunales, entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales y ejercitar el derecho de petición, conforme a la ley, sin perjuicio de lo dispuesto en el referido art. 1.3 de la propia Ley. Esto es, la Ley de Colegios profesionales reconoce a los mismos legitimación para la defensa de los intereses de sus colegiados, en línea con lo dispuesto en el art. 19.1 b) LJCA, que confiere legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo, entre otros entes, a las corporaciones de Derecho público ‘que resulten afectadas o estén legalmente habilitad[a]s para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos’ (..) De la anterior normativa se desprende que, entre las funciones propias de los colegios profesionales, se encuentra la representación y defensa de la profesión, función diferenciada de la defensa de los intereses profesionales de los colegiados. Y, como afirmamos en la STC 45/2004 , FJ 5, mientras que para la defensa de los intereses de los profesionales colegiados pueden concurrir tanto los colegios profesionales como los propios colegiados cuando resulten individualmente afectados, así como otras personas jurídicas, tales como sindicatos y asociaciones profesionales, por el contrario, cuando se trata de la representación y defensa de la profesión misma, esto es, del interés general o colectivo de la profesión, esa función representativa y de defensa ante los poderes públicos se ejerce por los colegios profesionales, bajo la nota de exclusividad o monopolio”.

Y recogía también la sentencia de 27 de febrero de 2024, lo que dijo en relación con esta materia el propio Tribunal Supremo en sentencia de la misma Sala de 24 de enero de 2012 (RC 16/2009), en relación con la legitimación activa de un Consejo Autonómico de Colegios de Arquitectos para impugnar una disposición general: "Constituye consolidada jurisprudencia de esta Sala la que declara que: ‘Los colegios profesionales, y con ellos, los órganos corporativos de segundo grado, como los consejos de colegios, constituyen corporaciones de derecho público de base privada asociativa que tienen reconocida la defensa de los intereses de los profesionales que los integran. Esta naturaleza bifronte, pública y privada, les confiere funciones públicas relacionadas con la ordenación de la correspondiente profesión, en unión de funciones generales de gestión y defensa de los intereses inherentes al ejercicio profesional y al estatuto de los profesionales. Esta función, sin embargo, no es suficiente para reconocerles legitimación para recurrir contra cualquier acto administrativo o disposición general que pueda tener efectos en los sectores sobre los que se proyecta el ejercicio profesional de quienes integran la corporación, ni sobre los derechos e intereses de aquellas personas en beneficio de las cuales están llamados a ejercitar sus funciones profesionales, si no se aprecia una conexión específica entre el acto o disposición impugnado y la actuación o el estatuto de la profesión. Sostener la existencia en favor de los colegios profesionales de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo o disposición general por la relación existente entre el ámbito de actuación de la profesión o los derechos o intereses de los beneficiarios de la actuación profesional y el sector político, social, económico o educativo sobre el que produce efectos aquel acto o disposición general equivaldría a reconocerles acción para impugnar los actos administrativos o disposiciones dictados en sectores muy amplios del ordenamiento y, por ende, a reconocerles facultades de impugnación con una amplitud sólo reservada a la acción popular’”.

Todo ello, para resolver el Tribunal Supremo la cuestión casacional afirmando que: “(..) los Colegios Profesionales gozan de legitimación ad procesum para entablar acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa con el objeto de pretender la anulación de resoluciones de convocatoria de licitaciones sometidas a la aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, referidas a la prestación de servicios profesionales, en los supuestos que la actuación administrativa afecte a los intereses profesionales de los colegiados, y cuando la acción procesal repercuta directamente o redunde en beneficio del interés colectivo del propio sector profesional, al entablarse con la finalidad de la protección de intereses colectivos o generales, vinculados a la protección de la ética, la transparencia y responsabilidad en el desempeño de la profesión, así como cuando traten de evitar un perjuicio o un menoscabo cierto y efectivo al recto ejercicio de la profesión”.

Aplicando la doctrina anterior al caso presente, el recurso cuestiona que los pliegos exijan la condición de arquitecto para algunas de las personas a adscribir a la ejecución del contrato no supone automáticamente que cualquier cuestión de legalidad que se plantee respecto de este expediente afecte a los intereses corporativos de los arquitectos. Procede, por tanto, examinar las concretas críticas formuladas por el CTAV.

En concreto se protesta que el pliego establezca como criterio de adjudicación la reducción del plazo de entrega en un mes (15 puntos) o dos meses (30 puntos) sobre un total de 100. A entender de este Tribunal esta cuestión no afecta específicamente a los intereses profesionales de los arquitectos por cuanto no es una controversia que afecte a sus intereses corporativos, sino que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria, dado que ninguna ventaja supondría para los arquitectos como clase la supresión de dicho criterio de adjudicación. La reducción del plazo de ejecución en este tipo de contratos puede vincularse con la estructura organizativa empresarial, la participación en licitaciones anteriores similares, equipos multidisciplinares. Con ello queremos significar que la reducción del plazo de entrega no necesariamente es solo el resultado del trabajo desarrollado por un arquitecto en sí considerado sino a los medios materiales con los que cuenta y al equipo humano con el que actúa y del que forma parte.

Procede, por tanto, la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa del Colegio Territorial de Arquitectos de Valencia con base en el artículo 55 b) de la LCSP.

Sin perjuicio de ello, y a efectos obiter dicta, diremos que de haber entrado en el fondo el recurso habría sido desestimado dado que entre los criterios de adjudicación expresamente previstos por el legislador está “el plazo de entrega o ejecución” (artículo 145.2.3º LCSP).

Quinto. Este Tribunal no aprecia en la interposición del recurso mala fe o temeridad en los términos exigidos por el artículo 58 de la LCSP, los cuales tampoco se explicitan por el órgano de contratación, quien se limita a solicitar la imposición de multa. Por otra parte, debemos señalar que la interposición del recurso no ha supuesto la paralización de la licitación, al no haberse solicitado ni adoptado medidas cautelares.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación