¿Es necesario informe de Secretaría en contratos menores que se abonen mediante anticipos de caja fija o similar?

I. La Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic (LCSP), regula els contractes menors establint, pel que fa a la seva durada (article 29), que “no poden tenir una durada superior a un any ni ser objecte de pròrroga”; pel que fa al procediment d’adjudicació (article 131), que “es poden adjudicar directament a qualsevol empresari (...) complint amb les normes establertes en l’article 118”; i, pel que fa a l’expedient (article 118), que la seva tramitació exigeix l’informe de l’òrgan de contractació motivant la necessitat del contracte i justificant que no se n’està alterant l’objecte per evitar l’aplicació de les regles generals de contractació i que el contractista no ha subscrit més contractes menors que individualment o conjunta superin la xifra dels llindars d’aquests contractes, entre altre contingut mínim1, sense exceptuar-ne cap obligació relativa a la tramitació de l’expedient en funció del valor estimat o del sistema de pagament dels contractes menors.

En canvi, la LCSP sí ha establert un règim diferenciat pel que fa a la tramitació de l’expedient dels contractes menors subscrits pels agents públics del Sistema espanyol de ciència, tecnologia i innovació, fixant a més un règim encara més específic en funció del valor estimat i del sistema de pagament d’aquests contractes.

Certament, d’acord amb la disposició addicional cinquanta-quatrena de la LCSP, únicament és exigible a la tramitació dels expedients dels contractes menors d’aquests agents públics l’emissió d’un informe de l’òrgan de contractació justificant motivadament la necessitat del contracte i que no s’està alterant el seu objecte amb la finalitat d’evitar l’aplicació dels llindars aplicables als mateixos; i, en el cas de contractes d’aquests agents el pagament dels quals es verifiqui a través del sistema d’avançaments de caixa fixa o un altre de similar per efectuar pagaments menors, i el valor estimat dels quals sigui inferior a 5.000€, la tramitació de l’expedient no requereix l’emissió d’aquest informe.

Cal recordar que aquesta disposició addicional va ser introduïda en la LCSP per la disposició final quaranta-quatrena de la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2018, i va ser posteriorment modificada, per la disposició final segona del Reial decret llei 3/2019, de 8 de febrer, de mesures urgents en l’àmbit de la ciència, la tecnologia, la innovació i la universitat, precisament per fixar el règim jurídic diferenciat esmentat per als contractes menors subscrits per aquests agents públics, no només pel que fa als llindars, sinó també al contingut de l’expedient.

D’aquesta manera, s’ha modificat la LCSP per establir un règim jurídic específic per a la contractació menor dels agents públics del Sistema espanyol de ciència, tecnologia i innovació, en el qual es fixa, alhora, i a diferència del que succeeix amb la resta de contractes menors, un règim més simplificat per a la tramitació de contractes menors de VEC inferior a 5.000€ i el pagament dels quals es verifiqui a través del sistema d’avançaments de caixa fixa o un altre de similar per efectuar pagaments menors.

D’altra banda, no ja en relació amb la tramitació i el contingut de l’expedient, la LCSP estableix, com és sabut, un règim específic –aquest sí amb independència de l’entitat que els subscrigui– per als contractes de valor estimat/import/preu inferior a 5.000€ i amb sistema de pagament d’avançaments de caixa fixa o un altre similar, pel que fa a les obligacions relatives a la seva publicitat i al deure de comunicació, exceptuant-ne expressament la publicació als perfils de contractants (article 63.4) 2; la remissió al Tribunal de Comptes (article 335.1)3; i la comunicació de dades al Registre de contractes del sector públic (article 346.3)4.

En definitiva, la LCSP ha establert un règim diferenciat per a tots els contractes menors de quantia inferior a 5.000€ que es paguin per avançaments de caixa fixa o un altre sistema similar, pel que fa al deure de publicitat i a les obligacions de comunicació, a Catalunya, a la Sindicatura de Comptes i al Registre Públic de Contractes (RPC); mentre que, pel que fa a l’expedient, només l’ha establert, simplificant-lo, respecte dels contractes menors subscrits pels agents públics del Sistema espanyol de ciència, tecnologia i innovació. A més, aquest règim simplificat per als expedients de determinats contractes menors s’ha introduït a la LCSP per via d’una modificació, que el circumscriu expressament als de determinades entitats del sector públic –al marge de poder considerar convenient que s’hagués establert respecte de tots els contractes menors el pagament dels quals es verifiqui a través del sistema d’avançaments de caixa fix a o un altre similar per efectuar pagaments menors5.

II. Pel que fa a la regulació d’aquests sistemes de pagament per cobrir despeses menors corrents, l’article 78 de la Llei 47/2003, de 26 de novembre, general pressupostària, disposa que s’entenen per avançaments de caixa fixa les provisions de fons de caràcter extra-pressupostari i permanent que es realitzin a pagadories, caixes i habilitacions per a l’atenció immediata i posterior aplicació al capítol de despeses corrents en béns i serveis del pressupost de l’any en què es realitzin, de “despeses periòdiques o repetitives”.

En el mateix sentit, l’article 1 del Reial decret 725/1989, de 16 de juny, sobre avançaments de caixa fixa, defineix el concepte d’avançaments de caixa fixa i concreta com a despeses periòdiques o repetitives, les referents a dietes, despeses de locomoció, material no inventariable, conservació, tracte successiu i altres de similars característiques6.

En l’àmbit de la Generalitat de Catalunya, l’Ordre de 12 de desembre de 2001, sobre manaments de pagament a justificar, els defineix com “aquells que s’expedeixen a favor de persones habilitades dintre del personal de l’Administració de la Generalitat per atendre despeses que, per la seva naturalesa, no es pugui aportar la documentació justificativa corresponent abans de realitzar la proposta de pagament” (article 1); estableix que poden ser “renovables o esporàdics” (article 3); i disposa que “tenen la consideració de manaments de pagament a justificar renovables aquells que lliuren provisions de fons als habilitats i/o habilitades per atendre pagaments freqüents o repetitius, d’escassa quantia destinats a despeses corrents en béns i serveis” (article 4) i que “tenen la consideració de manaments de pagament a justificar esporàdics aquells que lliuren provisions de fons als habilitats i/o habilitades per atendre necessitats ocasionals, que no tinguin continuïtat durant l’exercici i que no puguin ser satisfets mitjançant el tràmit normal dels pagaments” (article 5).

Així mateix, el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, preveu en l’article 50 que “els manaments de pagament que no puguin anar acompanyats dels documents justificatius quan s'expedeixin tenen el caràcter de manaments a justificar, sens perjudici de l'aplicació que calgui als crèdits pressupostaris corresponents” i que els lliuraments de fons poden tenir el caràcter de renovables, d'acord amb les normes que el propi precepte estableix7.

Per la seva banda, el Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, a l’article 190.3 disposa que per a les atencions de caràcter periòdic o repetitiu, els fons lliurats per justificar poden tenir el caràcter d’avançaments de caixa fixa.

En definitiva, aquests sistemes de pagament es caracteritzen per agilitzar l’abonament de determinades despeses, de forma que primer es produeix el pagament i posteriorment es realitzen els tràmits pertinents a l’ordre de pagament.

III. Una interpretació conjunta de la normativa de contractació pública i de la normativa pressupostària semblaria permetre distingir contractes menors “ordinaris”, que no poden emprar-se per cobrir necessitats periòdiques ni recurrents, d’altres que responen a despeses que es paguen per avançaments de caixa o sistemes similars, justament pel seu caràcter periòdic o repetitiu i per la seva baixa quantia.

De fet, atès que la LCSP preveu expressament la possibilitat de recórrer a avançaments de caixa per al pagament de contractes menors que generin despeses inferiors a 5.000€ –malgrat no fixar cap especificitat amb caràcter general, cal insistir, pel que fa a la tramitació de l’expedient de contractes amb imports molt inferiors a dita quantia–, es podria plantejar que la seva tramitació es troba regulada a la normativa pressupostària, de manera que la subjecció d’aquests contractes a la normativa de contractació pública es limités a l’aplicació de les especificitats que aquesta preveu –relatives, com s’ha dit, a la publicitat en els perfils de contractant i a la comunicació de contractes a l’RPC i a Sindicatura de Comptes.

Tanmateix, el fet que les previsions expresses de la LCSP respecte d’aquests contractes tinguin per objecte justament excepcionar-ne la seva aplicació, porta a entendre que la resta de previsions relatives als contractes menors els són plenament aplicables, en la mesura que mancaria de tot sentit que la LCSP regulés només aquestes determinades qüestions respecte de despeses no subjectes a la resta de previsions que conté, per excloure-les. Abunda, així mateix, en la consideració de subjecció al règim dels contractes menors dels que es paguin per avançaments de caixa o sistemes similars, el fet que s’hagi modificat la LCSP expressament per flexibilitzar la tramitació dels expedients d’aquests contractes quan els duguin a terme els agents públics del Sistema espanyol de ciència, tecnologia i innovació, atès que, novament, mancaria de tot sentit modificar la LCSP per flexibilitzar la tramitació de determinades despeses que estesin excloses del seu àmbit d’aplicació.

En definitiva, cal entendre que si el legislador hagués volgut simplificar la tramitació dels expedients de tots els contractes menors que es paguen per avançaments de caixa o sistemes similars, ho hagués fet expressament, ja fos en la seva redacció inicial –tal com ho fa respecte dels requeriments relatius a la publicitat i a la comunicació de dades al registre de contractes i als òrgans externs de fiscalització–, ja sigui en la seva redacció modificada, tal com ho ha fet respecte dels contractes dels agents públics del Sistema espanyol de ciència, tecnologia i innovació.

En aquest sentit, en la mesura que la LCSP no estableix, amb caràcter general, cap especificitat pel que fa al contingut de l’expedient dels contractes menors en funció del sistema de pagament o de la seva quantia, semblaria que també resultaria exigible l’informe jurídic preceptiu de la Secretaria previst en la disposició addicional tercera de la LCSP per als contractes menors de les entitats locals d’import més reduït el sistema de pagament dels quals fos el d’avançament de caixa o un altre similar.

No obstant això, cal tenir en compte en la determinació d’aquesta consideració, l’aplicació en la tramitació de tots els contractes del sector públic, i en major mesura encara en els de quantia més reduïda, del principi d’eficiència que ha d’inspirar tota actuació pública, del qual en deriva l’exigència d’un equilibri entre els recursos destinats a gestionar-los i el seu valor o, si més no, el previsible benefici que se’n pugui derivar d’una determinada tramitació front d’una altra més simplificada. Així ho recorda expressament la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014, sobre contractació pública, en el considerant 109, en afirmar la “necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible”8.

També en aquesta línia, el Reglament (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlament Europeu i del Consell, de 18 de juliol de 2018, sobre les normes financeres aplicables al pressupost general de la Unió, preveu en l’apartat 14.5 de la Secció 2 del Capítol 1 de l’Annex I que “los pagos de una cuantía igual o inferior a 1.000 EUR relacionados con partidas de gasto podrán efectuarse a modo de reembolso de factura, sin aceptación previa de una oferta”.

Addicionalment, també cal prendre en consideració per determinar si cal considerar aplicable aquesta exigència, la finalitat de la contractació menor –també posada de manifest en el propi Informe 7/2019 de la Junta Consultiva de Contractació, sobre l’obligatorietat de l’informe jurídic de la Secretaria en l’aprovació dels expedients de contractació menor de les entitats locals–, de fer possible una satisfacció ràpida de determinades necessitats a través d’un procediment àgil i senzill, atesa l’escassa quantia i la durada temporal dels contractes mitjançant els quals es pretenen cobrir, finalitat encara més patent en la contractació menor respecte de la que es planteja l’exigència de l’informe jurídic de la Secretaria en les entitats locals.

Així mateix, també es considera necessari tenir en compte per determinar l’aplicació als supòsits que s’analitza d’aquesta exigència –la qual, a més, és addicional al que s’exigeix en l’article 118 de la LCSP per als expedients dels contractes menors de la resta d’entitats del sector públic– la constatació de què pot resultar certament excessiu aplicar als contractes menors que generin despeses de petita quantia que es paguin a través del sistema d’avançaments de caixa o similars, el mateix procediment contractual que per a la resta de contractes menors, tal com també ho ha entès algun altre òrgan consultiu en matèria de contractació pública9.

Sobre la base de les consideracions anteriors i tenint en compte el caràcter addicional de l’exigència de l’informe jurídic de la Secretaria en l’aprovació dels expedients dels contractes menors que duguin a terme les entitats locals, la Secretaria Tècnica de la Junta Consultiva de Contractació Administrativa formula la següent