¿Deben establecerse límites temporales a la duración del contrato privado de seguro de vehículos?

La Intervención General de la Seguridad Social ha dirigido consulta a esta Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado con el siguiente tenor:

“Se han planteado a esta Intervención General, por parte de distintas intervenciones delegadas, algunas cuestiones en relación con la duración y las prórrogas de los contratos de seguros de los vehículos celebrados por las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social (en adelante, EEGG y SSCC) bajo la vigencia de los sucesivos regímenes jurídicos desde la aprobación del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), hasta la actualidad, y si, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro Privado, se pueden establecer prórrogas indefinidas en dichos contratos o, por el contrario, deben respetarse ciertos límites temporales.

En concreto, este centro directivo se plantea la legalidad de determinadas cláusulas de duración y prórroga, cuya inclusión es habitual en los contratos de seguros de los vehículos, que permiten prórrogas por periodos no superiores al año de forma indeterminada, bajo formulas del tipo: El contrato es anual y se prorrogará automáticamente cada año, salvo que cualquiera de las partes comunique por escrito a la otra su voluntad de no renovarlo (…).

De este modo, parece que se establece en estos contratos una prórroga anual que opera de forma automática, en tanto las partes no manifiesten su voluntad contraria a la misma. No obstante, dado que este tipo de cláusulas supone la indeterminación del plazo de duración de los contratos, se plantean dudas sobre la legalidad de su inclusión en los pliegos o documentos contractuales de los contratos de seguros celebrados por las EEGG y SSCC, y, de ser estas dudas fundadas, sobre la duración máxima que estos contratos pueden tener.

CUESTIONES

Primera. En los pliegos o en los documentos en que se formalicen los contratos de seguros celebrados bajo la vigencia de la LCSP 2017 y sus antecesoras por las EEGG y SSCC, ¿pueden establecerse cláusulas que prevean la posibilidad de efectuar prórrogas ilimitadas? ¿O esta duración ha de estar siempre determinada?

Los contratos de seguros son calificados como contratos privados, tal y como ha recordado recientemente esa Junta Consultiva en su informe 30/2019. Así, conforme a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante LCSP 2017), los contratos de seguros celebrados por las Administraciones Públicas se configuran como contratos privados, al tratarse de servicios financieros con número de referencia CPV de 66100000-1 a 66720000-3 (art. 25.1.a) 1º). Por su parte, sus antecesoras (TRLCAP en adelante), aplicables a los contratos sobre los que se ha consultado a este centro directivo, también contenían previsiones para calificar como contratos privados a los contratos de seguros.

La atribución de ese carácter privado por la vigente ley de contratos y anteriores supone la sujeción de tales contratos a un régimen jurídico que exige distinguir entre las cuestiones relativas a la preparación y adjudicación y aquellas relativas a sus efectos y extinción, ya que a estas últimas les serán de aplicación las normas de derecho privado (26.2 de la LCSP 2017 y homólogos en leyes anteriores).

En cualquier caso, en el ámbito de los contratos del sector público, ya sean de carácter administrativo o privado, este centro directivo entiende que no resulta posible la inclusión de cláusulas que prevean la posibilidad de efectuar prórrogas ilimitadas, entre otros, por los siguientes motivos:

1º) Como ya señalaba esa Junta Consultiva en el informe 67/96, transcrito en parte en el reciente informe 129/18, desde el punto de vista finalista, resulta evidente que la sumisión de los contratos privados, en su preparación y adjudicación, a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas responde a la idea de que, aunque, por su naturaleza privada, sus efectos y extinción se rigen por el derecho privado, ello no obsta para que por el dato fundamental de los fondos públicos con los que se financian estos contratos, su adjudicación ha de llevarse a cabo con las normas concretas en que se plasman los principios de publicidad, transparencia, libre concurrencia y no discriminación, idea que se ve reforzada porque muchos de estos contratos privados por naturaleza pueden quedar sujetos a las Directivas comunitarias, (…).

Así pues, admitida de forma generalizada, entre otros, por el Tribunal de Cuentas (informe nº 1320-2019 de fiscalización de la contratación de las comunidades autónomas y ciudades autónomas sin órgano de control externo propio, ejercicios 2016 y 2017) y esa Junta Consultiva (informe 36/13, de 26 de febrero de 2015), que la indeterminación de la duración de los contratos resulta contraria a los principios de publicidad, libre competencia y concurrencia periódica, principios rectores de la contratación pública, y que dentro de esta indeterminación, no solo se encuentran los casos de indefinición de un plazo concreto de ejecución o de las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y su finalización, sino que también se encuentran incluidos aquí los supuestos de indefinición de las prórrogas, (…), puesto que siempre deben aparecer determinadas dentro del contrato, si no su fijación, al menos, la imposibilidad de establecerlas, la inclusión de una cláusula como la descrita supone desconocer por completo las bases mismas de la contratación pública (informe 129/18).

2º) El hecho de establecer la posibilidad de prórroga de un contrato por un número indeterminado de años impide conocer cuál es el valor estimado del contrato.

Como ya recordaba esa Junta Consultiva en el informe 44/12, de 7 de mayo de 2013, entre los conceptos que integran el valor estimado, la ley cita expresamente las eventuales prórrogas del contrato. Esta previsión, al igual que ya hacían sus predecesoras, se recoge en la actualidad en el art. 101 de la LCSP 2017.

Sobre sus consecuencias, en el informe 36/13, de 26 de febrero de 2015, se establecía que el hecho de que la duración del contrato no esté precisada impide conocer cuál es el valor estimado del contrato y, en consecuencia, si queda cubierto o no por la Directiva, pudiendo quedar alterado el procedimiento de adjudicación y la publicidad a la que debió someterse.

Por tanto, la imposibilidad de fijar prórrogas indefinidas en estos contratos viene justificada por la necesidad de cuantificar el valor estimado del mismo. En caso contrario, podría quedar alterado el procedimiento de adjudicación del contrato y la publicidad a la que debe someterse el mismo; aspectos que, en defecto de normas específicas, se rigen por la correspondiente ley de contratos del sector público.

3º) La fijación de la duración de los contratos y sus prórrogas forma parte de su contenido mínimo. Así, el art. 67 del TRLCAP, referente al expediente de contratación, ya disponía que “al expediente se incorporarán el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas particulares que hayan de regir el contrato, con precisión del plazo de duración del contrato y, cuando estuviere prevista, de su posible prórroga y alcance de la misma que, en todo caso, habrá de ser expresa, sin que pueda prorrogarse el contrato por consentimiento tácito de las partes”.

La aplicación de este artículo a los contratos privados fue interpretada por esa Junta Consultiva en el citado informe 38/06, en el sentido de entender que la inclusión de la prohibición de las prórrogas tácitas obedece a la necesidad de determinar en los pliegos la duración del contrato y de sus prórrogas, (…).

En este mismo sentido, tanto el art. 35 de la LCSP 2017 como los homólogos de sus antecesoras, establecen la exigencia de consignar en los documentos en que se formalicen los contratos, salvo que ya se encuentren en los pliegos, “la duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como la de la prórroga o prórrogas, si estuvieran previstas”.

En resumen, este centro directivo entiende, por los argumentos expuestos anteriormente, que los contratos de seguros que permiten prórrogas indefinidas no se ajustan a la legalidad, debiendo reconducirse los vigentes en estas condiciones a nuevos contratos celebrados conforme a lo dispuesto en las normas.

Segunda. Respecto de los contratos de seguros, ¿opera el límite temporal previsto en la normativa contractual que resulte de aplicación? ¿O bien ha de estarse en lo dispuesto en las normas de derecho privado?

Como ya se anticipaba en la cuestión anterior, en lo que interesa a este centro directivo, resulta fundamental determinar si la duración y la prórroga de un contrato privado son elementos que han de considerarse como relativos a la preparación y adjudicación del contrato, en cuyo caso se aplicará la normativa de contratación pública vigente en cada momento, o bien a sus efectos y extinción. En este último caso, habrá que observar lo dispuesto en la normativa de derecho privado que resulte de aplicación.

De acuerdo con el criterio de esa Junta Consultiva, la duración y la prórroga de un contrato han de considerarse aspectos relativos a los efectos y extinción. Así, en el Informe 38/06, de 30 de octubre de 2006, se concluye que es criterio de esta Junta que la cuestión de la duración de los contratos y su prórroga constituye un aspecto fundamental de los efectos y extinción de los contratos (…). Misma afirmación se contiene en el Informe 41/98, de 16 de diciembre de 1998, según el cual la duración y prórroga de un contrato no es un aspecto de la preparación y adjudicación del mismo, sino de sus efectos y extinción, por lo que los pliegos debieran contener las oportunas previsiones al respecto.

Asimismo, en línea con lo anterior, la Junta Consultiva Administrativa de la Generalidad de Cataluña en su Informe 14/2009, de 30 de septiembre, afirma que:

(…) no opera respecto de estos contratos el límite temporal previsto en el art. 279 de la LCSP, de acuerdo con el cual los contratos de servicios no pueden tener un plazo de vigencia superior a cuatro años o, si se ha previsto su prórroga, una duración total de seis años, incluidas las prórrogas (…) Por lo tanto, respecto a la duración del contrato de seguros en general, hay que tener en cuenta lo que dispone la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.

Atendiendo a este criterio, dado que la duración y prórroga de un contrato no es un aspecto de la preparación y adjudicación del mismo, sino de sus efectos y extinción, en los contratos privados habrá que observar lo dispuesto en la normativa de derecho privado que resulte de aplicación, que, para los contratos de seguros, efectivamente, es la aún vigente Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro Privado.

En este sentido, el art. 22 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, cuyo contenido en esta materia no ha experimentado variación durante la vigencia del TRLCAP y sus normas sucesoras, establece: “La duración del contrato será determinada en la póliza, la cual no podrá fijar un plazo superior a diez años. Sin embargo, podrá establecerse que se prorrogue una o más veces por un período no superior a un año cada vez”. A ello habría que añadir lo ya indicado sobre la necesaria determinación, no sólo de la duración inicial, sino también de las prórrogas de los contratos de seguros.

No obstante lo anterior, el Tribunal de Cuentas (informe nº 1320-2019 de fiscalización de la contratación de las comunidades autónomas y ciudades autónomas sin órgano de control externo propio, ejercicios 2016 y 2017), dentro del apartado relativo a las incidencias relacionadas con la tramitación de los expedientes, señala: En el expediente nº 18/2016 para la “contratación de una póliza marco de seguros de vehículos de la administración regional 2017/2018”, la cláusula 7 de los PCAP, relativa al “plazo de ejecución y prórroga del contrato” se fija un periodo inicial de dos años con posibilidad de prórroga anual hasta un máximo de diez años, lo que contraviene la duración máxima de los contratos de servicios y sus prórrogas fijada en 6 años por el art. 303 del TRLCSP.

Este órgano fiscalizador justifica lo anterior indicando: La duración inicial del contrato forma parte de la preparación y adjudicación, no solo por cuanto una interpretación sistemática de la Ley así lo impone, sino porque son determinantes del procedimiento de adjudicación, tienen que figurar en los pliegos, y forman parte del contenido del contrato, por lo que se entiende que resulta aplicable el art. 303 del TRLCSP, cosa distinta serían las consecuencias que se deriven de la ejecución del meritado contrato.

Así, parece fundamental determinar si la fijación de la duración de un contrato privado es un aspecto relativo a la preparación y adjudicación, en cuyo caso parece que operarían los límites a la duración máxima del art. 29.4 de la LCSP 2017 (u homólogos de sus predecesoras), o bien si se configura como una cuestión perteneciente al ámbito de los efectos y extinción de los contratos, en cuyo caso el límite temporal sería el fijado en las normas privadas (se entiende que siempre previa determinación).”