Contrato público. Necesidad de motivar en el PCAP la elección de los criterios de valoración y su ponderación

Primero. El presente recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.3 del TRLCSP y en el Convenio de colaboración suscrito al efecto entre la Administración General del Estado y la de la Comunidad Valenciana el 22 de marzo de 2013, publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 17 de abril de 2013, por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 10 de abril de 2013.

Segundo. El recurso se interpone contra una disposición del PCAP que rige la licitación de un contrato administrativo de servicios cuyo valor estimado es superior a cien mil euros, de manera que se está ante un acto recurrible ante este Tribunal de conformidad con lo estipulado en el artículo 44, apartados 1 y 2 de la LCSP.

Tercero. El recurrente acredita su condición de letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia, circunstancia que le faculta para presentar su oferta en la licitación del contrato cuyos pliegos se impugnan. Es por ello que, de conformidad con la reiterada doctrina de este Tribunal entre otras las Resoluciones de 869/2018, de 1 de octubre y 1141/2018, de 7 de diciembre, citadas por el recurrente debe reconocerle legitimación para interponer el presente recurso de conformidad con lo establecido en el artículo 48 LCSP al ostentar un interés legítimo para recurrir los pliegos del contrato.

Cuarto. El recurso se ha presentado dentro del plazo de quince días hábiles desde la publicación de los pliegos cuyas disposiciones se impugnan, de modo que ha de admitirse conforme a lo previsto en el artículo 50.1 LCSP.

Quinto. Una vez verificada por el Tribunal la concurrencia de los presupuestos formales exigidos por la LCSP para la admisión del recurso ha de entrarse en el examen de la impugnación planteada que, como ya se ha indicado en los Antecedentes de Hecho, se circunscribe a una sola determinación del PCAP: la cláusula 14.A.b.2 del PCAP, que incorpora entre los criterios evaluables de forma automática, con una puntuación de 0 a 20 puntos (sobre un máximo de 100 puntos para la suma de todos los criterios puntuables), la siguiente mejora sin coste adicional, cuantificable económicamente:

"b.2) Elaboración por el equipo de personal adscrito al contrato de Relaciones de Puestos de Trabajo en la Administración Local, aprobadas por el órgano competente. (De 0 a 20 puntos).

Este criterio se justificará mediante la aportación de la correspondiente certificación administrativa. Se otorgará el máximo de puntos a la proposición que presente mayor número de certificaciones administrativas de RPTs elaboradas y aprobadas."

El recurrente alega que la cláusula transcrita incurre en las siguientes infracciones legales:

i) No está vinculada con el objeto del contrato, puesto que las prestaciones principales que son objeto del contrato son las de defensa en juicio y representación procesal, sin que en la justificación de las necesidades administrativas a satisfacer se haga alusión alguna a la prestación de asesoramiento jurídico ni a la elaboración de RPTs. Por ello, se denuncia que la cláusula impugnada infringe el artículo 145.6 LCSP.

ii) Resulta discriminatoria en cuanto exige que el asesoramiento sea en RPTs de la Administración Local y, en consecuencia, excluya la misma clase de asesoramiento cuando se haya prestado a otras Administraciones. Alude el recurrente a la Resolución de este Tribunal 940/2019, de 1 de agosto, que consideró discriminatorio y desproporcionado un criterio de adjudicación que solamente puntuaba la experiencia en asesoramiento jurídico prestado a Universidades Públicas, sin valorar la experiencia cuando el asesoramiento se presta a otras Administraciones, entidades u organismos públicos.

iii) Considera que la forma de justificar y valorar este criterio resulta arbitraria, por las razones que se desarrollan en el recurso y que se dan por reproducidas.

iv) Finalmente, alega que el criterio de valoración infringe el artículo 145.7 LCSP, al no tratarse de una mejora y restringir indebidamente la competencia mediante la exigencia de una certificación ad hoc y no de una certificación normalizada de las previstas en el artículo 90.1.a) LCSP.

En el escrito de alegaciones presentado por GRUPO UNIVE SERVICIOS JURÍDICOS, S.L. adhiriéndose al recurso se incide también en la falta de vinculación con el objeto del contrato de la cláusula impugnada y en que la misma no se encuentra suficientemente especificada, de manera que puede dar lugar a un trato discriminatorio o a una actuación arbitraria por parte del órgano de contratación.

Por su parte, el Órgano de Contratación en su informe trata de justificar la legalidad de la cláusula impugnada (i) alegando que la misma se encuentra vinculada con el objeto del contrato al contemplarse en las cláusulas 1 del PCAP y del PPT la prestación de servicios relacionados con la Relación del Puestos de Trabajo; (ii) que no se trata de una cláusula discriminatoria ni arbitraria, exponiendo además cómo se ha de valorar la misma para tratar de desvirtuar lo alegado por el recurrente en cuanto a la arbitrariedad en este particular.

Sexto. Una vez descritas sucintamente las respectivas posiciones de las partes en el recurso este Tribunal puede entrar en el examen de la cláusula controvertida, comenzando por el examen de la naturaleza jurídica del criterio de valoración, que se define en el PCAP como un criterio evaluable de forma automática y, al mismo tiempo, como una mejora sin coste adicional, cuantificable económicamente.

Pues bien, como pone de manifiesto el recurrente, este criterio de valoración no puede calificarse, en ningún caso, como una mejora, puesto que de la redacción de la cláusula impugnada se deduce a pesar de la deficiente redacción del PCAP que lo que se valora es el equipo de personal que se va a adscribir al contrato haya realizado, en el pasado, RPTs que hayan sido elaboradas y aprobadas con anterioridad a la presentación de la oferta, justificándose esta circunstancia mediante una certificación. Se trata, por lo tanto, de un criterio que valora la experiencia del personal que se va a adscribir al contrato conforme a lo establecido en el artículo 145.2.2º LCSP, pero no de una mejora, toda vez que el artículo 145.7 LCSP establece que "se entiende por mejoras, a estos efectos, las prestaciones adicionales a las que figuraban definidas en el proyecto y en el pliego de prescripciones técnicas, sin que aquellas puedan alterar la naturaleza de dichas prestaciones, ni del objeto del contrato". Tampoco se acierta a comprender por este Tribunal la razón por la que se considera en el PCAP que este criterio de valoración es cuantificable económicamente, puesto que ni el pliego contiene referencia alguna a la forma en que ha de realizarse esta valoración ni la experiencia del personal a adscribir al contrato puede ser cuantificada económicamente en forma alguna.

En definitiva, es patente que la cláusula impugnada infringe el artículo 145.7 LCSP al haber sido definida como una mejora y no como un criterio cualitativo de los previstos en el artículo 145.2.2º LCSP. Ahora bien, si es cierto que la existencia de una infracción legal en la calificación de la naturaleza del criterio de adjudicación debe determinar la estimación del recurso, resulta conveniente también examinar si la cláusula recurrida está vinculada con el objeto del contrato y, asimismo, si resulta o no justificada, al objeto de evitar que, si el órgano de contratación la vuelve a incorporar como criterio cualitativo, se haya de examinar en un posterior recurso.

Séptimo. En cuanto a la vinculación con el objeto del contrato de la cláusula impugnada, lo primero que se advierte es que, en efecto, tanto la Cláusula 1 del PCAP como la Cláusula Primera del PPT incorporan una referencia, dentro de la prestación de asesoramiento jurídico a los aspectos relacionados con la Relación de Puestos de Trabajo, de manera que no puede excluirse de raíz la existencia de esta vinculación.

Sin embargo, el hecho de que exista alguna vinculación entre el objeto del contrato y el criterio de valoración no implica que haya de admitirse automáticamente la licitud de tal criterio, puesto que el artículo 145.5 LCSP establece unos requisitos adicionales a tal efecto, que son los siguientes:

"Los criterios a que se refiere el apartado 1 que han de servir de base para la adjudicación del contrato se establecerán en los pliegos de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo, y deberá figurar en el anuncio que sirva de convocatoria de la licitación, debiendo cumplir los siguientes requisitos:

a) En todo caso estarán vinculados al objeto del contrato, en el sentido expresado en el apartado siguiente de este artículo.

b) Deberán ser formulados de manera objetiva, con pleno respeto a los principios de igualdad, no discriminación, transparencia y proporcionalidad, y no conferirán al órgano de contratación una libertad de decisión ilimitada.

c) Deberán garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. En caso de duda, deberá comprobarse de manera efectiva la exactitud de la información y las pruebas facilitadas por los licitadores."

A ello cabe añadir que, para establecer como criterio cualitativo el atinente a la cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato que vaya a ejecutar el mismo, el artículo 145.2 2º LCSP impone el siguiente requisito adicional: "siempre y cuando la calidad de dicho personal pueda afectar de manera significativa a su mejor ejecución".

En definitiva, para juzgar sobre la licitud de un criterio de adjudicación no basta con examinar si el mismo está o no vinculado con el objeto del contrato sino que es preciso atender también a los demás requisitos expresamente exigidos por la LCSP y examinar si se han respetado los principios que rigen la contratación del Sector Público.

En el supuesto aquí examinado se comprueba que se pretende atribuir un peso de un 20% del total de criterios evaluables al atinente a la elaboración por el personal adscrito al contrato de Relaciones de Puestos de Trabajo en la Administración Local, que hayan sido aprobadas por el órgano competente. Al mismo tiempo, la experiencia de defensa procesal se valora con un máximo del 10% y la experiencia en la aplicación de legislación contractual en las Administraciones Públicas se puntúa con un máximo del 15%.

Ahora bien, como pone de manifiesto el recurrente, en la descripción de las necesidades que motivan la contratación solamente se identifican las atinentes a la defensa y representación en procedimientos judiciales, sin mención alguna a la necesidad de elaborar o aprobar ninguna RPT, a la que apenas se hace una referencia genérica dentro de la prestación de asesoramiento jurídico. Tampoco le consta a este Tribunal que el Órgano de Contratación haya aportado la más mínima justificación de la elección del criterio de valoración cuestionado ni de las razones que determinan la elevada ponderación que le pretende atribuir de cara a la adjudicación del contrato, a pesar de que el asesoramiento en relación con la RPT es una prestación claramente subordinada y contingente, de conformidad con lo establecido en el PCAP y en el PPT. Y a esta falta de motivación cabe añadir la patente incongruencia que supone (i) valorar la experiencia en un aspecto secundario y contingente del contrato con el doble de la puntuación que se atribuye a la experiencia en la prestación principal y necesaria objeto del mismo; (ii) no valorar en modo alguno la experiencia en funciones de asesoramiento jurídico en general, limitando la valoración a un aspecto muy concreto y limitado de estas funciones como es el referido a las RPTs. Se trata, en definitiva, de un criterio carente de la proporcionalidad exigida por el artículo 145.5.b) LCSP, que resulta discriminatorio y que, indudablemente, puede servir para favorecer a determinados licitadores en perjuicio de otros que, sin haber elaborado ninguna RPT, tengan sin embargo mejores credenciales para prestar el servicio objeto del contrato.

Todo lo expuesto conduce a este Tribunal a declarar que el Órgano de Contratación ha incurrido en arbitrariedad en la elección y ponderación del criterio de adjudicación cuestionado, de modo que en esta resolución no solamente se estima el recurso por la errónea calificación de la misma como mejora sino que también se declara su ilegalidad si se pretende configurar, con la actual definición y ponderación, como criterio cualitativo de los contemplados en el artículo 145.2.2º LCSP, debiéndose por ello retrotraer el procedimiento para que, en caso de mantenerse el criterio relativo a la elaboración de RPTs municipales, no se califique como mejora y se pondere con una puntuación proporcional a su relevancia secundaria respecto de las prestaciones principales del contrato.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,

ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA: