Contratación del servicio de gestión tributaria municipal: causas de nulidad de los pliegos

Primero. El recurso se interpone ante este Tribunal, que es, de darse los demás requisitos de procedibilidad, competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.4 de la LCSP, y 22.1.1º del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre (RPERMC), y la cláusula tercera del Convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre atribución de competencia de recursos contractuales, suscrito el 15 de octubre de 2012, publicado en el BOE de 2 de noviembre de 2012, al ser el contratante una entidad local de la Comunidad Autónoma.

Segundo. Nos encontramos ante un contrato de servicios de valor estimado superior a 100.000 euros, por lo que el mismo es susceptible de impugnación mediante recurso especial en materia de contratación, de conformidad con el artículo 44.1.a) de la LCSP.

A su vez, son objeto del recurso los pliegos reguladores de la licitación, por lo que se trataría de un objeto susceptible de impugnación conforme al apartado a) del artículo 44.2 de la LCSP. Por todo ello, el objeto del recurso se ha configurado correctamente.

Tercero. A continuación, procederemos a examinar la posible acumulación de ambos recursos. En este sentido, la entidad recurrente sostiene que la modificación operada en el PCAP es tal, de manera que se trata de una nueva publicación, con las consecuencias que ello conlleva o, subsidiariamente, solicita la acumulación del segundo escrito al primer recurso.

Por su parte, el órgano de contratación considera que nos encontramos ante una mera rectificación de errores no alteradora de los elementos esenciales del contrato y que no puede ser calificada como una modificación.

Así las cosas, con independencia del alcance de la modificación, dado que por el órgano de contratación se procedió a rectificar tales extremos después de interpuesto el recurso, que el segundo escrito ha sido presentado dentro del plazo y cursado como nuevo recurso, que el objeto de ambos recursos es el mismo y que en este procedimiento no existe un trámite similar al regulado en el artículo 36 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, se va a proceder a acordar la acumulación de ambos recursos en la medida en que el primero no ha sido objeto de resolución.

De esta manera se procederá a examinar en la presente resolución la totalidad de las cuestiones discutidas, tanto las derivadas del recurso original como las surgidas a raíz de la modificación remitida con posterioridad.

En consecuencia, este Tribunal acuerda la acumulación de ambos recursos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre.

Cuarto. La entidad recurrente goza de la legitimación exigida por el artículo 48 LCSP, a tenor del cual "podrá interponer el correspondiente recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso". De acuerdo con reiterada doctrina de este Tribuna, expuesta entre otras, en la Resolución núm. 865/2020, de 31 de julio:

"Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones sobre la legitimación para recurrir los pliegos que rigen una licitación. En nuestra Resolución 990/2019, de 6 de septiembre, ya declaramos que: "este Tribunal viene restringiendo la legitimación para interponer el recurso especial a quienes hayan sido parte del procedimiento en, entre otras, la resolución 195/2015, de 27 de febrero, en que se dijo: `Este derecho o interés legítimo (como hemos dicho en la Resolución núm. 619/2014, en la 899/2014 o en la 38/2015) no concurre entre quienes no han participado en el procedimiento, porque no pueden resultar adjudicatarios del mismo. No existe, en este caso, ninguna ventaja o beneficio que sea consecuencia del ejercicio de su acción, equiparable o asimilable a ese derecho o interés en que se concreta la legitimación activa para intervenir en este recurso especial'..." [...] Este Tribunal ha resuelto ya en diferentes resoluciones sobre la legitimación del recurrente que no participa en el procedimiento de contratación, admitiéndola excepcionalmente (por todas, Resolución 924/2015, de 9 de octubre) cuando el motivo de impugnación de los pliegos impide al recurrente participar en un plano de igualdad en la licitación (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 5 junio 2013)".

Aplicando esta doctrina al caso presente, se constata que la recurrente, que no ha presentado oferta al procedimiento (doc. núm. 38, expte. recurso 1021/2020) cuenta con un objeto social (doc. núm. 2 aportado en recurso núm. 905/20250) que comprende las prestaciones objeto del contrato que se licita y que los vicios que alega suponen obstáculos a la participación en condiciones de igualdad en el procedimiento, así cuestiona el contenido de las cláusulas relativas al presupuesto base de licitación y valor estimado, la errónea determinación del CPV por su influencia en la determinación de la solvencia técnica exigible y en la ponderación de los criterios de adjudicación, la ausencia de tramitación enteramente electrónica del procedimiento, vicios alegados que inciden claramente en la determinación del contenido económico y técnico de las proposiciones y en la garantía de una mayor transparencia del procedimiento.

Quinto. El recurso ha sido interpuesto dentro del plazo previsto en el artículo 50.1 b) LCSP.

Sexto. Una vez resueltas las cuestiones de naturaleza procedimental, procedemos a analizar el fondo del asunto. La entidad recurrente impugna, en primer lugar, la cláusula 3ª PCAP, relativa al presupuesto base de licitación y al valor estimado del contrato, por considerar que vulnera los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 LCSP. Como motivos para dicha impugnación sostiene que:

"Con los debidos respectos, esta parte entiende que el órgano de contratación ha determinado el presupuesto base de licitación y el Valor estimado del contrato de la licitación que nos ocupa de una forma errónea, que vicia de nulidad toda la licitación, al (i) no estar determinados en base a los costes directos e indirectos, (ii) no tener en cuenta los costes derivados de la normativa laboral vigente, (iii) no indicar el convenio colectivo aplicable, (iv) no estimar de forma desglosada los costes laborables aplicables ni informar de las condiciones laborales del personal actualmente adscrito al servicio ni sus condiciones de subrogación, en su caso, (v) no considerar los gastos generales (vi) ni el beneficio industrial".

Por su parte, el órgano de contratación manifiesta lo siguiente:

"A juicio del que suscribe tanto el presupuesto base de licitación como el cálculo del valor estimado del contrato respeta lo establecido en los arts. 100 y 101 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, sin que puedan serle de aplicación las consideraciones del recurrente en cuanto a la estructura de costes que para el contratista pueda acarrear este contrato, ya que no se trata de un contrato de obras, suministros o concesiones de obras y servicios recogidos en el art. 101.1 de la LCAP. Esta tesorería se ha limitado a considerar como presupuesto de licitación y valor estimado del contrato los precios de mercado de la facturación de la empresa contratista durante los últimos dos ejercicios.

En este caso nos encontramos ante un contrato de coste variable para las arcas municipales, por el cual el Excmo. Ayuntamiento de Ciudad Real se obliga a pagar el precio en proporción a los ingresos que se recaudan a través de la colaboración de la empresa contratista, de forma que si la recaudación obtenida de esta manera es baja, el coste para las arcas municipales será igualmente bajo, y si la recaudación obtenida es alta, el precio será más alto. Sirva como ejemplo la recaudación obtenida durante los meses de marzo a junio de este ejercicio 2020, durante los cuales hemos asistido a una ampliación de plazos de ingreso de deudas tributarias y un retraso aproximado de dos meses en los períodos de cobranza de los padrones tributarios. En este ejercicio no sería arriesgado aventurar que la recaudación será inferior a otros ejercicios, y en consecuencia la facturación de la empresa contratista también lo será.

Añade por último que se ha puesto a disposición de los licitadores la información que ha servido de base para elaborar el presupuesto de licitación y el valor estimado del contrato.

En efecto, una vez recibida la información de la empresa contratista (Servicios de Colaboración Integral SLU), se han publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público con fecha 3 de septiembre de 2020 los informes sobre los extremos a los que se refiere el recurrente y que recoge el art. 100.2 de la LCSP que pueden resultar de utilidad a las empresas contratistas para calcular los costes aproximados de personal, de notificaciones y los importes de los conceptos susceptibles de facturación a los precios de mercado".

Pues bien, para poder analizar correctamente el asunto que nos ocupa, debemos comenzar por examinar la cláusula 3ª PCAP impugnada en la parte que aquí interesa:

"TERCERA.- VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO. PRESUPUESTO BASE DE LICITACIÓN. EXISTENCIA DE CRÉDITO. ABONO DEL PRECIO.

Presupuesto base de licitación.

El presupuesto máximo de licitación de este servicio, en virtud del art. 100 LCSP, asciende a la cantidad de nueve millones cien mil euros (9.100.000 € ), más un millón novecientos once mil euros (1.911.000 € ), en concepto de IVA (21%), lo que hace un total de once millones once mil euros (11.011.000 € ), por el total de duración del contrato (CUATRO AÑOS + UN AÑO DE PRÓRROGA)" Valor estimado del contrato El valor estimado del contrato por el plazo total de duración, (CUATRO AÑOS + 1 AÑO de prórroga) asciende a la cantidad de nueve millones cien mil euros (9.100.000 ), IVA excluido conforme al art. 101.1.a) LCSP.

MÉTODO DE CÁLCULO (art. 101.5 de la LCSP) Para la fijación del valor estimado del contrato, según lo establecido en el art. 100.2, 102.3 y 102.4 LCSP, se ha llevado a cabo tomando como referencia la facturación anual más alta presentada por la empresa adjudicataria del contrato actual en los últimos ejercicios, en circunstancias ordinarias de cobro de derechos, según informe del Tesorero Municipal, de de 24 de febrero de 2020.

Precio del contrato.

El precio del contrato será el que resulte de la adjudicación del mismo. En el precio del contrato se considerarán incluidos todos los gastos y demás impuestos que sean de aplicación, así como todos los gastos que se originen para el adjudicatario como consecuencia del cumplimiento de las obligaciones contempladas en el pliego, no pudiendo en su consecuencia, repercutirlos la empresa adjudicataria contra el ayuntamiento de Ciudad Real como partida independiente del presupuesto contratado".

A la vista de esta redacción puede concluirse fácilmente que el PCAP incumple el mandato básico contenido en el artículo 100.2 LCSP cuando dispone que (el subrayado es nuestro):

"2. En el momento de elaborarlo, los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. A tal efecto, el presupuesto base de licitación se desglosará indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación. En los contratos en que el coste de los salarios de las personas empleadas para su ejecución formen parte del precio total del contrato, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia".

En efecto, aunque en la fijación del valor estimado se haya partido, tal y como permite el artículo 101.10 LCSP, del coste del servicio en contratos anteriores (no se indica que anualidad se ha tomado finalmente en consideración para la fijación del importe) lo cierto es que no se contiene desglose alguno, aunque sea básico, de los costes que acarrea la ejecución del servicio.

En este sentido, la documentación aportada sobre los importes recaudados a través del servicio objeto de la licitación no pueden ser admitida como tal desglose, en la medida en que no fija qué costes se derivan de la gestión, cuáles se generan por tributos u otros costes indirectos o cuál es el beneficio industrial.

Esta falta de desglose impide precisamente determinar si los costes salariales constituyen o no los de mayor importe, a fin de poder verificar si el contrato se encuentra dentro de la categoría en la que los contratos de servicios en lo que la mano de obra es relevante (por la naturaleza del servicio, del número de personal a subrogar y los costes anuales que se especifican, así podría ocurrir) y de esa manera comprobar el respeto del contrato a los convenios colectivos sectoriales en los términos previstos en los artículos 100.2 y 101.2LCSP, de conformidad con la doctrina sentada por este Tribunal en relación con dichos preceptos (por todas, Resolución 739/2019).

En este sentido, el documento relativo al coste anual del personal actualmente adscrito a la ejecución del contrato, entregado en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130 LCSP, si bien sí puede servir de dato fiable para la fijación de una parte de los costes, no basta por sí solo para entender debidamente atendido el citado requisito, pues no se especifica qué parte del total de los costes supone ni si dicho cálculo ha sido tenido en cuenta al fijar el valor estimado teniendo en cuenta los convenios sectoriales de aplicación.

A todo lo anterior no obsta el modo de cálculo de las retribuciones a percibir por el contratista pues, si bien este Tribunal ha declarado que la determinación del precio del contrato tiene la consideración de criterio técnico y, como tal, está dotado de discrecionalidad técnica (Resoluciones 237/2017, de 3 de marzo, y 423/2017, de 12 de mayo, entre otras), lo cierto es que la propia norma, con el fin de facilitar que la oferta de los licitadores pueda ajustarse lo más posible a la realidad del objeto del contrato, exige que se practique un cierto desglose sobre el modo en que se ha alcanzado dicha determinación, más ahora con la importancia que, en los artículos 100 a 102 LCSP, se da a los convenios colectivos sectoriales.

En virtud de todo lo anterior, procede estimar el primer motivo del recurso interpuesto, procediendo a la anulación del anuncio de licitación en ese punto y de la cláusula 3ª PCAP y concordantes.

Séptimo. A continuación examinaremos el motivo correspondiente a la errónea determinación del CPV del objeto del contrato. El recurrente sostiene que el CPV aplicable al objeto del presente contrato debería ser el 75130000-6 "Servicios de apoyo a los poderes públicos" y no el fijado en el contrato, 79500000-9 "Servicios de ayuda en las funciones de oficina" pues considera que el objeto del contrato va más allá de este último, incorpora actividades que suponen un verdadero apoyo técnico, en su vertiente informática (aportación de la aplicación y su mantenimiento correctivo y evolutivo), de gestión, jurídica (incluyendo la defensa de los intereses municipales ante la jurisdicción contenciosa) y económica o contable al poder público en la ejecución de potestades propias y inalienables a su condición de administración pública, que van mucho más allá de lo que podría entenderse por servicios de ayuda en labores de oficina. Añade que el CPV utilizado pertenece a la división de CPV encabezado por el 79000000, cuya descripción es Servicios a empresas. En defensa de esta alegación aporta las resoluciones de este Tribunal núm. 667/2018 y 1148/2018. Posteriormente desarrolla una presunción (así lo manifiesta la propia recurrente en su escrito) sobre las posibles razones que han llevado a escoger este CPV en relación, básicamente con la posibilidad de establecer una clasificación para acreditar la solvencia que permitiría a más empresas concurrir a la licitación. Por último, concreta los efectos concretos que la errónea determinación del CPV le genera: "(...) la elección de un CPV no adecuado al objeto del contrato, determina una clara limitación a la competencia, en la medida en que como se ha indicado, en aplicación del artículo 90 LCSP los tres primeros dígitos del CPV establece que se entiende por contratos semejantes a los efectos de la acreditación de la solvencia técnica, motivo por el cual no puede considerarse un defecto no relevante, sino un verdadero incumplimiento de la obligación de configurar los documentos que rigen el proceso de adjudicación de forma coherente con los principios que ordenan la contratación pública.

Es tan relevante y limitante de la competencia, que mi representada, aun cumpliendo todos los requisitos de solvencia, como se ha acreditado en la Alegación 3 de los Fundamentos relativos al procedimiento, no podría participar en la licitación, habida cuenta que ni el CPV elegido, ni los del grupo al que este pertenece (con los que comparte los tres primeros dígitos) es el utilizado en los contratos de los que es adjudicataria, a pesar de ser sus objetos meridianamente análogos".

Frente a estas alegaciones, el órgano de contratación esgrime que el escrito de recurso parte de una errónea interpretación de la Resolución 1148/2018 e introduce la resolución 1111/2018 manteniendo que ambas confirman que el CPV empleado en el presente procedimiento resulta ajustado a derecho. Del mismo modo manifiesta que "se muestra partidaria de interpretar las cláusulas séptima y novena del PCAP que se ocupan de la "Capacidad para contratar" y de la "Exigencia de solvencia" respectivamente (página 4 a 6 del PCAP) de la manera más amplia posible admitiendo a los contratistas que presenten los certificados e servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza a los que constituyen el objeto del contrato tal y como establece el art. 90.1 a) de la Ley de Contratos del Sector Público en su sentido más amplio, aunque los códigos CPV de los certificados de los trabajos presentados no coincidan con los tres primeros dígitos del establecido en el presente Pliego de cláusulas administrativas particulares".

Sobre la posibilidad de entrar a examinar la correcta determinación del CPV del objeto del contrato se ha pronunciado, entre otras, nuestra Resolución 145/2020: "Respecto de la primera alegación formulada, ha de recordarse que el artículo 23.1 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, establece: "Toda referencia a nomenclaturas en el marco de la contratación pública se hará utilizando el `Vocabulario común de contratos públicos (CPV)' aprobado por el Reglamento (CE) n o 2195/2002" La referida Directiva, si bien contiene algunas aclaraciones sobre la utilización de código CPV en algunos casos concretos, considerandos (28) y (119), no contiene reglas generales para el establecimiento de tales códigos. Tampoco se contienen en el Reglamento (CE) n o 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV), ni en el Reglamento (CE) No 213/2008 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007 que modifica el Reglamento (CE) no 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV), y las Directivas 2004/17/CEy2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los procedimientos de los contratos públicos, en lo referente a la revisión del CPV.

Con carácter informativo, la página web https://simap.ted.europa.eu/es/cpv contiene las siguientes indicaciones: "¿Cómo rellenar los formularios de anuncios de licitación con el CPV? Los poderes adjudicadores deben tratar de encontrar el código que mejor se ajuste a la adquisición prevista. Si bien en algunas ocasiones los poderes adjudicadores pueden tener que elegir entre diversos códigos, es importante que seleccionen un único código para el título del anuncio de licitación. Si el CPV fuera inexacto, los poderes adjudicadores deberán referirse a la división, grupo, clase o categoría que mejor describa su adquisición prevista (un código más general que puede reconocerse fácilmente porque tiene más ceros)".

De acuerdo con ello, es a los poderes adjudicadores a los que corresponde determinar el código CPV, refiriéndose a la división, grupo, clase o categoría que mejor describa su adquisición prevista.

La determinación de la corrección de tal indicación quedará sujeta a la posibilidad de revisión por este Tribunal, pero sólo en el caso de que una mención equivocada haya dado lugar a un perjuicio concreto para el recurrente".

En el presente caso, la entidad recurrente concreta el perjuicio que le genera la incorrecta determinación del CPV, pues sostiene que la totalidad de los contratos a través de los cuales puede acreditar su solvencia técnica (no cumple con la clasificación recogida en los pliegos) y que tienen un objeto similar al que aquí nos ocupa, tienen el CPV que defiende que es aplicable a este caso, careciendo de contratos con el CPV actual, por lo que no podría concurrir a la licitación.

El PCAP, sobre la acreditación de la solvencia, contiene las previsiones que relatamos a continuación. La cláusula séptima, que dispone que: "Aunque según lo establecido en el art. 77.1.b) de la LCSP para la realización de este contrato no es exigible la clasificación del empresario, el licitador podrá acreditar la solvencia mediante la presentación de la correspondiente clasificación o bien según la acreditación de los medios de solvencia especificados en el presente pliego. La clasificación que le corresponde a este contrato es la siguiente: GRUPO L SUBGRUPO 1 CATEGORIA 5".

Por su parte, la cláusula novena señala sobre la solvencia técnica lo siguiente:

"2.- Acreditación de la solvencia técnica.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 86 y 90 de la LCSP, la solvencia técnica se podrá acreditar mediante el siguiente medio: Relación de los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato en el curso de, como máximo los tres últimos años, en la que se indique el importe, la fecha y el destinatario, público o privado de los mismos. Se acreditarán mediante certificados expedidos por el órgano competente cuando el destinatario sea una entidad del sector público; cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante certificado expedido por este o mediante declaración del empresario acompañado de los documentos obrantes en poder del mismo que acrediten la realización de la prestación.

Se exige a los licitadores que además de acreditar la solvencia por los medios anteriormente especificados, el compromiso de dedicar o adscribir a la ejecución del contrato los medios personales o materiales suficientes para su ejecución, mediante la su presentación en los sobres de la convocatoria.

Conforme el art. 75 de la LCSP, podrán utilizar y basar la solvencia de otras entidades ajenas a ellas, independientemente de los vínculos que tengan. Deberán demostrar que esta solvencia estará disponible durante toda la duración del contrato.

En todo caso la inscripción en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público acreditará a tenor de lo en él reflejado y salvo prueba en contrario, la solvencia económica y financiera y técnica o profesional y eximirá a los empresarios de presentar otros documentos probatorios de la solvencia.

La solvencia tanto económica y financiera como la solvencia técnica podrá acreditarse mediante el correspondiente certificado de clasificación en los grupos".

En relación con esta cláusula, dado que el PCAP nada dice sobre qué ha de considerarse como trabajo de análoga naturaleza, será de aplicación lo dispuesto en el artículo 90.1 a), párrafo segundo, LCSP:

"Para determinar que un trabajo o servicio es de igual o similar naturaleza al que constituye el objeto del contrato, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación central de productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En defecto de previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado podrá efectuar recomendaciones para indicar qué códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con mayor precisión a las prestaciones más habituales en la contratación pública".

Estas previsiones permiten a este Tribunal concluir (a pesar del compromiso del órgano de contratación a realizar una interpretación extensiva de los servicios de análoga naturaleza) que efectivamente la entidad recurrente esgrime un concreto perjuicio, por lo que procederemos a entrar a valorar si el CPV empleado en el objeto del contrato es o no adecuado.

El primer punto que es necesario fijar para la determinación del CPV adecuado es concretar los razonamientos que se emplean en las resoluciones esgrimidas por ambas partes y desde ese punto resolver si son aplicables al caso que nos ocupa.

La resolución 667/2018 dispone que: "Sobre la correcta clasificación del contrato consideramos que la CPV propuesta por GTT (79221000-9 Servicios de asesoramiento tributario), se refiere a asesoramiento tributario a los sujetos pasivos, y no en la gestión tributaria, como es el caso. En cuanto a la CPV 79710000, se refiere a servicios de seguridad, que no guardan relación alguna con el servicio a contratar.

Dada la variedad de prestaciones a contratar -asistencia técnica y colaboración en la gestión de tributos, de multas de tráfico y de sanciones de todo tipo, así como en la inspección de tributos y colaboración en la gestión catastral del IBI y del IAE- la clasificación del contrato con CPV 75000000-6 (Servicios de administración pública, defensa y servicios de seguridad social) se considera apropiada. Con igual criterio habríamos considerado adecuada la clasificación CPV 75100000-7 (Servicios de administración pública) o alguno de los códigos sucesivos que hacen referencia a servicios públicos generales".

Por su parte, las resoluciones 1111/2018 y 1148/2018 (dictadas ambas en la misma licitación), examinan la correcta determinación del CPV -en el contrato se habían empleado los dos CPV que aquí se discuten- en relación con la inclusión o no del contrato entre los enumerados en el anexo IV LCSP y, en consecuencia, entre los previstos en el artículo 145.4 LCSP (el siguiente motivo de impugnación que examinaremos). Dispone la primera de las resoluciones que:

"Aunque se han expuesto las alegaciones de las partes por el orden en el que se contienen en sus escritos, comenzaremos con la que denuncia la infracción del artículo 145.4 de la LCSP, pues la eventual estimación del recurso llevaría aparejada la nulidad de la licitación, pues el peso de los criterios de adjudicación no se ajustaría a lo establecido en el precepto indicado.

El Código CPV asignado, según la recurrente, lo incluye en el Anexo IV de la LCSP mientras que el órgano de contratación, por el contrario y como hemos visto, considera que lo que debe determinar o no la inclusión en el Anexo IV es el código principal 79500000-9, servicios de ayuda en las funciones de oficina, que lo excluye del citado Anexo IV.

En relación con lo alegado por el órgano de contratación, hay que comenzar señalando que la manifestación de que el Código CPV principal es el 79500000-9 no se sustenta en ningún documento que obre en el expediente. En el pliego de cláusulas administrativas particulares se establece (cláusula 1ª) que la codificación correspondiente a la nomenclatura de Vocabulario Común de Contratos Públicos (CPV) de la Comisión Europea, según el objeto del contrato es 75130000-6 (Servicios de apoyo a los poderes públicos) y 79500000-9 (Servicios de ayuda en las funciones de oficina) ; no se dice cuál de las dos es la principal, si bien se recoge en primer lugar la 75130000-6. Y en el anuncio remitido y publicado en el DOUE, se recoge en el Apartado II.1.2 como Código CPV principal sólo el 7513000 y en el apartado II.2.2) reservado a Códigos CPV adicionales no se recoge ninguno.

Es cierto que no existe unanimidad entre los distintos poderes adjudicadores en otorgar código CPV a contratos de este tipo, pero eso no quiere decir que el determinado en el pliego sea erróneo. Tal y como indicamos en la resolución núm. 667/2018, es apropiada la clasificación del contrato con CPV 75000000-6 (Servicios de administración pública, defensa y servicios de seguridad social) o alguno de los códigos sucesivos que hacen referencia a servicios públicos generales, en relación con un contrato que tenía por objeto la asistencia técnica y colaboración en materia de gestión, recaudación, voluntaria y ejecutiva, e inspección de tributos y demás ingresos de derecho público, la gestión integral de multas de tráfico y la gestión catastral del IBI y del IAAEE del Ayuntamiento.

El propio órgano de contratación en la licitación anterior a la presente con el mismo objeto, estableció los mismos Códigos CPV 75130000-6 (Servicios de apoyo a los poderes públicos) y 79500000-9 (Servicios de ayuda en las funciones de oficina), según consta publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 4 de abril de 2013. No existe, por tanto, desafortunado error. Simplemente, mientras que la codificación discutida, de acuerdo con lo establecido en el TRLCSP, no tenía incidencia en la ponderación de los criterios de valoración, no ocurre lo mismo tras la entrada en vigor de la LCSP. El artículo 145.4 2º párrafo señala: En los contratos de servicios del Anexo IV, así como en los contratos que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual, los criterios relacionados con la calidad deberán representar, al menos, el 51 por ciento de la puntuación asignable en la valoración de las ofertas, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2.a) del artículo 146.

El Código CPV 7513000 se encuentra dentro del Anexo IV y los criterios relacionados con la calidad, todos menos el precio, tienen un peso del 40%, inferior al 51%, por lo que debe estimarse este motivo de recurso".

La entidad recurrente, a partir de algunas de las citas de estas resoluciones viene a señalar, reproduciendo parte de las prestaciones objeto del contrato recogidas en los pliegos, que las funciones contenidas no pueden ser calificadas como meras labores de oficina, añadiendo que, por la división en que se encuentra el CPV empleado se trata de servicios prestados a empresa y no a una administración pública.

En primer lugar, aunque es posible asumir la interpretación que se pretende realizar en el escrito de recurso, debemos rechazar esta última afirmación sobre tratarse de servicios destinados a empresa, pues dicha actividad como todas las contenidas en el listado, parte de que se tratan de prestaciones dirigidas a administraciones públicas o poderes adjudicadores, siendo divididas en atención a distinta naturaleza, pero sin que se puedan definir por el destinatario.

Efectuada esta aclaración, coincide este Tribunal con el recurrente en afirmar que las funciones recogidas en la cláusula primera del PPT excede ampliamente de las meras funciones de "servicios de ayuda en las funciones de oficina" en la medida en que tienen por objeto actuaciones de naturaleza informática y particularmente técnica como son, a título ejemplificativo, la elaboración de informes que sirva de base a las propuestas a elaborar por el Ayuntamiento en caso de solicitudes o recursos, informes sobre las posibles derivaciones de responsabilidad o sobre la declaración como incobrables de determinados créditos (cláusulas 1.2.1 y 1.2.2 PPT), la elaboración de estadísticas y en general también las enumeradas en la cláusula 1.2.6 PPT.

A lo anterior se añade, además, que tales funciones se realizan como servicios incardinados dentro de la actividad de la administración (la gestión material de tributos y actuaciones de análoga naturaleza) y de soporte al ejercicio de potestades administrativas (recaudatoria, sancionadora, ejecutiva).

Por ello, si bien es plenamente aceptable que una parte de las actividades sí pueda quedar comprendida dentro del CPV 79500000-9 (Servicios de ayuda en las funciones de oficina), de manera que sería posible su mantenimiento (es plenamente admisible la inclusión de varios CPV), lo cierto es que otra parte de las funciones escapan de dicho objeto, siendo plenamente susceptibles de inclusión, como ya indicábamos en nuestra resolución 667/2018, en la clasificación CPV 75100000-7 (Servicios de administración pública) o alguno de los códigos sucesivos que hacen referencia a servicios públicos generales.

En consecuencia, debemos proceder a la estimación de este motivo, anulando el anunció de licitación en lo que se refiere a la determinación del CPV del contrato, así como la cláusula 2ª y concordantes del PCAP.

Octavo. La estimación del anterior motivo nos lleva, necesariamente, a la estimación también del siguiente, en que se impugna los criterios de adjudicación empleados, en los que la oferta económica representa un 80 por ciento del peso mientras que el otro 20 por ciento queda reservado a los criterios cualitativos.

En efecto, la determinación de que parte de las actividades objeto del contrato quedan comprendidas dentro de las actividades descritas con los CPV 75100000-7 (Servicios de administración pública) o alguno de los códigos sucesivos que hacen referencia a servicios públicos generales, supone la inclusión del contrato dentro de los recogidos en el Anexo IV LCSP y, por lo tanto, dentro del ámbito de aplicación del artículo 145.4 LCSP, el cual exige que los criterios cualitativos alcancen, al menos, el 51 por ciento de los puntos de la adjudicación.

En este punto se considera necesario recordar que, tal y como disponen las resoluciones 1111 y 1148/2020, con independencia del CPV que tenga un mayor ámbito en el objeto del contrato, el artículo 145.4 LCSP será en todo caso aplicable.

Consecuencia de lo anterior, procede estimar también este motivo de impugnación, anulando el anuncio de licitación en ese punto junto con la cláusula 17ª y concordantes del PCAP.

Noveno. Otra de los motivos de impugnación de los pliegos contenidos en el escrito de recurso se refiere a la infracción de la DA 15ª LCSP debiendo procederse a la anulación de la Cláusula 14ª del PCAP y concordantes, así como los apartados correspondientes del Anuncio de licitación por no tramitarse exclusivamente por medios telemáticos. La recurrente sostiene que las alegaciones contenidas en la citada cláusula no cumplen con los requisitos legales en los términos desarrollados por este Tribunal.

Por su parte, el órgano de contratación defiende la conformidad a derecho de la cláusula 14ª PCAP, entendiendo que concurren las causas legales para excepcionar la tramitación por medios electrónicos y que dicha justificación ha resultado debidamente incorporada.

Dispone la cláusula 14ª de continua referencia (en la parte que aquí nos atañe):

"De conformidad con la Disposición final sexta de la LCSP sobre habilitación normativa en materia de uso de medios electrónicos y en espera de las normas de desarrollo de la disposición adicional decimosexta que puedan ser necesarias para hacer plenamente efectivo el uso de medios electrónicos, informáticos o telemáticos en los procedimientos regulados en esta Ley; y dado que este Ayuntamiento se encuentra en proceso de implantación de herramientas y equipos ofimáticos para dar cumplimiento a la Disposición Adicional Décimo quinta.3 con todas las garantías de preservación del secreto en las ofertas, la presentación y apertura de las ofertas se realizará de la siguiente forma:" Esta justificación debe ser examinada a la luz de la doctrina que este tribunal ha fijado, entre otras, en la resolución 1077/2018:

"Así las cosas, la referida disposición adicional impone a las entidades contratantes y sus órganos dos obligaciones en materia de tramitación electrónica, que la práctica de las notificaciones y comunicaciones en los procedimientos de licitación se realice por medios exclusivamente electrónicos, y que la presentación de ofertas y solicitudes de participación se produzca utilizando medios electrónicos. Ha de señalarse que una y otra obligación es consecuencia del derecho subjetivo de todos los interesados a relacionarse con la Administración por medios electrónicos, y de la obligación de las personas jurídicas y de algunas personas físicas de relacionarse por tales medios, que establece el artículo 14 de la LPACAP.

Centrándonos en el cumplimiento o incumplimiento por el órgano de contratación de la obligación de exigir la presentación de ofertas utilizando medios electrónicos en el anuncio de licitación y en los pliegos sin necesidad de pronunciarnos sobre las consecuencias jurídicas que el incumplimiento de dicha obligación podría originar en caso de producirse conforme a los artículos 47.1 y 48 de la LPACAP, por no ser ahora cuestión debatida, hemos de decir que dicha obligación no se configura como absoluta e ineludible, sino que la propia norma admite excepciones a su aplicación en los supuestos enumerados con carácter taxativo en las letras a) a c) del apartado 3 y en el apartado 4 de la disposición adicional decimoquinta de la LCSP.

Además, el apartado 8 de la propia disposición adicional decimoquinta de la LCSP exige que "los medios electrónicos, informáticos y telemáticos utilizables deberán cumplir, además, los requisitos establecidos en la Disposición adicional decimosexta de la presente Ley".

Adicionalmente la disposición adicional decimoséptima de la LCSP establece los requisitos de las herramientas y los dispositivos de recepción electrónica de las ofertas.

Así las cosas, la norma general es la obligación del órgano de contratación de establecer en el anuncio de licitación y el PCAP que rige la licitación la presentación de ofertas utilizando medios electrónicos, teniendo en cuenta que, para que ello sea posible, los medios materiales de los que dispone o pueda disponer han de cumplir los requisitos técnicos establecidos en las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP.

No obstante, si concurre alguno de los supuestos previstos en la disposición adicional decimoquinta, apartados 3 y 4, los órganos de contratación no estarán obligados a exigir el empleo de medios electrónicos en el procedimiento de presentación de ofertas.

Los supuestos contemplados en los referidos apartados 3 y 4, en cuanto constituyen una excepción a la obligación general de la utilización de medios electrónicos, deben interpretarse estrictamente, de modo que no vacíen de contenido la obligación general que exige favorecer la tramitación integra del procedimiento por medios electrónicos. Además las excepciones tienen carácter reglado, sin capacidad de apreciación alguna para el órgano de contratación, de modo que ha de quedar constancia inequívoca de que se dan los motivos que legalmente permiten exceptuar la obligación legal, y es por ello que la disposición adicional decimoquinta, apartados 3 y 4, de la LCSP imponen expresamente que en estos casos exista en el expediente un informe específico las razones por las que se haya considerado necesario utilizar medios distintos de los electrónicos.

Este informe del órgano de contratación, es un requisito esencial del procedimiento sin el cual no puede exceptuarse la obligación de recibir las ofertas por medios electrónicos. El informe ha de ser motivado, de manera que pueda concluirse de él que se da el supuesto excepcional que impide utilizar los medios electrónicos en la presentación de ofertas, con especificación suficientemente detallada, de las concretas circunstancias y de las características técnicas que, de acuerdo con el supuesto invocado, justifican no acudir a la presentación electrónica.

Volviendo a la licitación que nos ocupa, por exclusión en razón de las características del contrato de los demás supuestos de los apartados 3 y 4 de la disposición adicional decimoquinta, la única excepción que pudiera ser aplicable es la prevista en la letra c) del apartado 3 de la disposición adicional decimoquinta, consistente en que "la utilización de medios electrónicos requiera equipos ofimáticos especializados de los que no disponen generalmente los órganos de contratación".

La imposibilidad cierta de utilizar medios electrónicos en la presentación de ofertas por la insuficiencia de los equipos ofimáticos de los que dispone el órgano de contratación, está conectada con los requisitos que, al empleo de medios electrónicos, informáticos y telemáticos, y de herramientas y dispositivos de recepción de documentos, imponen las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP.

Así puede inferirse que se da la imposibilidad prevista en la disposición adicional decimoquinta, apartado 3, letra c), de la LCSP si los equipos ofimáticos de que dispone el órgano de contratación ya por ser de su propiedad, ya por poder utilizarlos por cualquier título impiden el cumplimiento efectivo de los requisitos impuestos en las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP en la presentación de las ofertas, de modo que queden plenamente garantizados en el procedimiento de licitación los principios de igualdad de trato y de secreto de las proposiciones.

En el caso que nos ocupa el informe existente en el expediente carece de motivación suficiente, pues se limita a afirmar la insuficiencia de los equipos que justificaría la excepción invocada, diciendo que "recibido informe verbal del Departamento de Proceso de Datos resulta que el Ayuntamiento no dispone ni de las herramientas ni dispositivos necesarios" pero sin concretar las circunstancias concurrentes y características técnicas de los equipos de que puede disponer el órgano de contratación y que impiden cumplir los requisitos las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP en la forma que acabamos de señalar en este fundamento.

Por eso, siendo el referido informe justificativo exigido por la disposición adicional decimoquinta, apartado 3, de la LCSP requisito esencial para que el órgano de contratación pueda acordar la excepción de la obligación de presentación informática de las ofertas, y no encontrándose el informe obrante en el expediente suficientemente motivado, procede declarar la nulidad del anuncio de la licitación y de la cláusula 11.1 y 11.3 y concordantes del PCAP en cuanto no prevén la presentación de las ofertas por medios electrónicos.

Esto no obstante, procede advertir, que si retrotraídas las actuaciones el órgano de contratación puede acreditar en el expediente, mediante un informe justificativo suficientemente motivado, la concurrencia de la causa de excepción prevista en la disposición adicional decimoquinta, apartado 3, letra c), de la LCSP, podrá establecerse en el anuncio que de nuevo se publique y en el PCAP la presentación de las ofertas por medios distintos de los electrónicos".

En el presente caso, no consta informe elaborado por los servicios técnicos de la corporación, ni con carácter general para todos los procedimientos, que sería el supuesto análogo al previsto en la resolución citada por el órgano de contratación ni tampoco con carácter particular para el presente contrato.

Por otro lado, la justificación contenida en la cláusula 14ª del PCAP es a todas luces insuficiente, pues no expresa las razones concretas de índole técnica que justifiquen la no tramitación por medios electrónicos, impidiendo a los posibles licitadores y terceros conocer aquéllas, sin que la mera aprobación del PCAP por el pleno del Ayuntamiento convalide, como parece pretender el informe del órgano de contratación, la ausencia de la misma.

Por último, debemos acoger igualmente las razones esgrimidas por la entidad recurrente para rechazar, como argumento para evitar la tramitación por medios electrónicos, la falta de desarrollo normativo previsto en la DF 6ª LCSP que, sin perjuicio de que fuera recomendable, en ningún caso se establece como un presupuesto suspensivo de la eficacia de la obligación de tramitación de los procedimientos de contratación por medios electrónicos que, con carácter general, incumbe a las administraciones públicas sin perjuicio de las excepciones previstas por la ley (entre las que se encuentra la DA 15ª LCSP).

En conclusión, en el presente procedimiento no han quedado incorporadas y acreditadas, en los términos exigidos por la DA 15ª.3 LCSP, las razones que justifiquen que la presentación de ofertas no se realice por medios electrónicos, lo que nos lleva a apreciar este motivo del recurso y, en consecuencia, a anular el anuncio de licitación en ese punto y el PCAP en la cláusula 14ª y concordantes.

Décimo. Por último, el escrito de recurso denunciaba la existencia de dos errores materiales en el PCAP. El primero se refiere a la remisión en relación en la cláusula 17ª PCAP ("CRITERIOS DE VALORACIÓN DE LAS OFERTAS (art. 145 de la LCSP)"), en relación con la remisión a los precios unitarios del contrato, a un anexo III PPT que no existe. El segundo se refiere a que los distintos componentes de la oferta económica contenidos en el anexo II PCAP (modelo de oferta económica) no coincidían con los recogidos en la cláusula 17ª PCAP.

Sobre los citados errores, el órgano de contratación manifiesta en su informe que "efectivamente existe un error en la cláusula DECIMOSEPTIMA que recoge los criterios de valoración de las ofertas, y al regular las proposiciones anormales o desproporcionadas el pliego reconduce a un supuesto Anexo III del Pliego de Prescripciones Técnicas, que no contiene. Habrá que proceder a la corrección de esta cláusula y regular las ofertas anormales y desproporcionadas sin mencionar dicho Anexo inexistente, sin que afecte a la invalidez del pliego.

Otro de los errores que alega el recurrente se encuentra en la cláusula DECIMOCUARTA, que regula la presentación de ofertas y se indica que en el sobre C que es OFERTA ECONOMICA Y CRITERIOS EVALUABLES DE FORMA AUTOMÁTICA MEDIANTE LA APLICACIÓN DE FORMULAS, en el cual se incluirá el anexo II que viene en el propio pliego de cláusulas. Pues bien analizado el anexo, no vienen recogidos todos los aspectos económicos que forma parte del criterio de adjudicación recogido en la cláusula DECIMOSEPTIMA, siendo incompleto y que debe procederse a su rectificación sin que afecte a la invalidez del pliego".

En principio, estas manifestaciones podrían llevar a apreciar la existencia de un allanamiento en este punto por el órgano de contratación, tal y como indica la resolución 219/2015 de este Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales: "En cuanto al escrito del órgano de contratación aceptando la modificación de los Pliegos solicitada por la recurrente, hay que decir que supone en definitiva tanto una aceptación de las argumentaciones de la recurrente como una pérdida sobrevenida del objeto del recurso al perder su vigencia los Pliegos recurridos, con lo que, aunque esta forma de terminación del procedimiento no se contempla expresamente en el TRLCSP (RCL 2011, 2050 y RCL 2012, 106) , que se limita en artículo 47.2 a decir que en su resolución el Tribunal deberá "decidir motivadamente cuantas cuestiones se hubiesen planteado", resulta aplicable en estos procedimientos por su similitud con el supuesto analizado la regulación del allanamiento en la Ley 29/1998 (RCL 1998, 1741) de Jurisdicción Contenciosa Administrativa, tal como se resolvió por este Tribunal en supuestos similares como en la Resolución 104/213, regulación que en su art. 75 prevé expresamente la posibilidad de que "Los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del artículo anterior", añadiendo en su párrafo segundo que "Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a las partes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá en el plazo común de diez días dictando luego la sentencia que estime ajustada a derecho"".

No obstante, con anterioridad a haber resuelto el presente recurso, se nos ha notificado que se ha procedido, con fecha 14 de septiembre de 2014, a la modificación del PCAP, dando nueva redacción a los preceptos impugnados.

Frente a esta modificación, la entidad recurrente manifiesta que si bien el primero de los errores sí ha sido corregido mantiene que el anexo II, relativo al modelo de oferta económica, sigue sin ajustarse a los criterios enumerados en la cláusula decimoséptima del PCAP.

Frente a estas afirmaciones, el órgano de contratación reconoce que efectivamente tales extremos no han sido debidamente rectificados, pero entiende que no procede retrotraer el plazo de presentación de ofertas.

En este punto es preciso reseñar que mientras que el primero de los defectos imputados sí ha sido corregido (ahora se efectúa la remisión a la cláusula 13ª que es donde se encuentran los elementos que componen el tipo de licitación) no ocurre igual con la nueva redacción del Anexo II, que hace referencia a dos conceptos distintos en materia de gestión catastral cuando la cláusula 10ª no hace distinción y omite el criterio referente al precio ofertado sobre los cobros de deudas que han sido objeto de reposición a período voluntario.

El propio órgano de contratación reconoce tal error, por lo que ha de entenderse igualmente allanada a esta pretensión de conformidad con la doctrina más arriba citada.

No entraremos a analizar la procedencia de la retroacción del plazo de presentación de ofertas dado que la estimación del recurso ha de suponer necesariamente tal retroacción a un momento anterior.

Consecuencia de lo anterior, procede estimar parcialmente este motivo, debiendo procederse a la corrección del pliego y, en concreto, a la armonización del modelo de la oferta económica con los criterios enumerados en la cláusula 17ª PCAP.

Por todo lo anterior, VISTOS los preceptos legales de aplicación,