Anulación de procedimiento de contratación del servicio de limpieza de centros educativos y deportivos municipales por exclusión indebida de licitador

Primero. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales es competente para el conocimiento y resolución del presente recurso especial en materia de contratación, en el que se impugnan sendas actuaciones de un poder adjudicador, en su condición de Entidad que integra la Administración local, como es el Ayuntamiento de Illescas, de conformidad con lo establecido en el artículo 46.4 de la LCSP y en el Convenio de Colaboración suscrito el 25 de septiembre de 2024 entre el Ministerio de Hacienda y la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha sobre la atribución de competencias en materia de recursos contractuales (B.O.E. nº 239, de 3 de octubre de 2024).

Segundo. Las actuaciones impugnadas son susceptibles de recurso especial en materia de contratación, al tratarse del PCAP por el que se rige el procedimiento de contratación de un servicio de valor estimado superior a 100.000 , y del Acuerdo de exclusión del procedimiento de la empresa recurrente en aplicación de lo establecido en el artículo 44, apartados 1.a) y 2.a) y b), de la LCSP.

Tercero. La entidad recurrente, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., está legitimada activamente para la interposición del recurso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 48 de la LCSP, que prevé que "podrá interponer el recurso especial en materia de contratación cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso".

Cuarto. En lo que se refiere a la impugnación del Acuerdo de la Mesa de Contratación de 25 de marzo de 2025, por el que se excluyó del procedimiento de contratación a la empresa LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., que había presentado ofertas a los Lotes nº 1 y nº 2, el recurso se ha presentado dentro del plazo de quince días hábiles contados a partir del siguiente a la publicación de ese Acuerdo en la PCSP (realizada el 1 de abril de 2025), con arreglo a lo establecido en el artículo 50.1.c) de la LCSP.

Sin embargo, en lo referido a la impugnación del PCAP por el que se rige la licitación, que fue publicado en la PCSP el 13 de diciembre de 2024, el recurso se ha presentado de forma extemporánea, una vez transcurrido en exceso el plazo de quince días hábiles desde esa publicación previsto en el artículo 50.1.b) de la LCSP, sin concurrir la causa de nulidad de pleno derecho alegada por la empresa recurrente, como más adelante se expondrá; por lo que el recurso es inadmisible por extemporáneo en lo referido a la impugnación del PCAP por la empresa LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., que con carácter previo a su interposición había presentado oferta a los Lotes nº 1 y nº 2.

Quinto. En su recurso, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U. impugna, de una parte, el PCAP por el que se rige el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Illescas para la contratación del "Servicio de limpieza de los Centros Educativos Rosa Chacel y Libertad y Campo Municipal de Deportes de Illescas", y de otra, el Acuerdo de la Mesa de Contratación de 25 de marzo de 2025 por el que se excluye del procedimiento a la empresa recurrente, que había presentado ofertas a los Lotes nº 1 y nº 2; formulando las siguientes pretensiones:

"... SOLICITA AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por formulado recurso especial en materia de contratación contra:

1º.- El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de la licitación, para que, con su estimación y previos los trámites que resulten oportunos, declare su nulidad de pleno derecho y ordene la retroacción de las actuaciones al momento previo a su redacción, de modo que se emita un nuevo Pliego que garantice la salvaguarda del principio de igualdad de trato entre los licitadores.

2º.- Subsidiariamente, contra la exclusión de las proposiciones presentadas por LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U. para los Lotes 1 y 2, ordenando la retroacción de las actuaciones para que estas ofertas sean admitidas y valoradas debidamente.

En este caso, también se solicita que las valoraciones otorgadas al resto de los licitadores sean comprobadas atendiendo a las deficiencias expresadas en el Hecho Quinto de este escrito, realizándose las exclusiones que procedan".

Sexto. Para resolver el recurso interpuesto por LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., es preciso poner de manifiesto los siguientes extremos que constan en el expediente remitido a este Tribunal:

1º) El PCAP por el que se rige la licitación establece en su Anexo XI los "Criterios de adjudicación subjetivos sujetos a evaluación previa", cuya información debe incluirse por los licitadores en el Sobre nº 2, indicando en lo que interesa a los efectos de esta Resolución, lo siguiente:

"CRITERIOS CUALITATIVOS CUYA VALORACION DEPENDE DE UN JUICIO DE VALOR. Hasta 45 puntos, para cada lote.

Las empresas licitadoras deberán presentar un PROYECTO O PLAN OPERATIVO, en el que aparezca con todo detalle los siguientes apartados: (...)

- Sistemas operativos, metodologías de trabajo, útiles y herramientas, productos, maquinaria, uniformidad, etc., y aplicación de las mismas al objeto del contrato. (Hasta 12 puntos) (...)

El análisis de todos estos aspectos se realizará en un informe técnico motivado en el que se valorará el proyecto de cada licitador en cada uno de los aspectos a ponderar, atribuyéndole la calificación a cada uno de: (...)

- Respecto el apartado de sistemas operativos y metodología de trabajo:

Excelente (12 puntos) : cuando se realice un estudio detallado del aspecto en cuestión, y se propongan medidas de actuación adecuadas, precisas, bien definidas y/o innovadoras.

Muy bueno (9 puntos): cuando el estudio o propuesta en relación con el elemento a valorar sea detallado, pero no se propongan medidas de actuaciones precisas e innovadoras.

Bueno (6 puntos): cuando se limite a un somero estudio de la gestión del servicio y/o no se realicen aportaciones concretas.

Regular (3 puntos): cuando el estudio y propuesta se limite al PPT.

Malo (0 puntos): cuando la presentación no presente coherencia con el PPT".

Por su parte, el Anexo XII del PCAP hace referencia a los "Criterios de evaluación objetivos sujetos a evaluación posterior", cuya información debe incluirse por los licitadores en el Sobre nº 3, entre los que se encuentra el siguiente:

"CRITERIOS CUALITATIVOS VALORABLES MEDIANTE APLICACIÓN DE FORMULAS Y MEJORAS (...)

2.- Mejoras medioambientales. Hasta 7,5 puntos, para cada lote.

Compromiso de que la utilización de los productos a emplear en la ejecución de los servicios indicados en el Pliego de prescripciones técnicas tengan las siguientes características:

Productos de limpieza ecológicos con Eco-certificación o certificación ecológica de la UE. Se deberá indicar por la empresa licitadora en la declaración responsable el porcentaje de productos de limpieza a utilizar con ecocertificación o certificación ecológica.

Además, para su comprobación, se deberá incluir la siguiente información en la declaración que se presente: Productos de limpieza que se compromete a usar en el servicio: Tipo de producto; Forma de presentación y envase; Marca; Composición; Ficha técnica de seguridad; Descripción de usos y dosis requeridas.

Los productos ecológicos se podrían sustituir en el caso de que sea necesario utilizar otro producto de limpieza por indicación del Ministerio de Sanidad o las autoridades competentes.

La aplicación de la puntuación a obtener en este apartado será la siguiente:

En el caso de que todos los productos de limpieza utilizados sean ecológicos con Ecocertificación o certificación ecológica de la UE se puntuará con 7,5 puntos cada lote.

En el caso de que al menos el 50% de los productos de limpieza utilizados sean ecológicos con Eco-certificación o certificación ecológica de la UE se puntuará con 3,75 puntos cada lote.

Si no se utilizan productos ecológicos con Eco-certificación o certificación ecológica de la UE o éstos son inferiores al 50% se puntuará con 0 puntos cada lote".

El apartado 2.2.8.2 del PCAP prevé que "se excluirá del procedimiento de licitación a aquellos licitadores que incorporen en el Sobre nº DOS documentación que deba ser objeto de evaluación posterior (Sobre nº TRES)"; y en el mismo sentido, en el Anexo XII se indica que "en ningún caso el sobre 2 de juicio de valor puede contener información de la que puedan deducirse criterios objeto de valoración en el sobre 3 (oferta económica), siendo objeto de exclusión de la oferta".

2º) En el Sobre nº 2 de sus ofertas a los Lotes nº 1 y nº 2, dentro del punto "Plan Operativo", LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U. indicó lo siguiente:

"Plan Operativo. 2.4. Productos ecológicos. Descripción: A continuación, presentamos un estudio detallado y preciso de los productos a utilizar para el desarrollo del servicio de limpieza, cumpliendo así con las mejoras medioambientales indicadas en el pliego de prescripciones técnicas siendo estos el 100% de productos con certificación ecológica de la UE.

Tipo de producto. Nombre comercial. Etiqueta.

Desengrasante ecológico VINFER LINEA ZERO Ecolabel-HACCP

Desincrustante ecológico VINFER DESINCRUSTANTE ZERO Ecolabel

Lavavajillas manual VINIFER LAVAVAJILLAS LINEA ZERO Ecolabel

Limpia cristales VINIFER LINEA ZERO LIMPIACRISTALES Ecolabel

Limpiador desinfectante cuartos de baño. VINFER WC ZERO Ecolabel

Limpiador de suelos y pavimentos TAWIP Vioclean Ecolabel y C2C.

Limpiador de suelos ZERO VINIFER LINEA ZERO Ecolabel

Limpiador de superficies SOL-ECO Ecolabel

Limpiador multiusos MULTIUSOS ZERO Ecolabel".

3º) En su reunión de 25 de marzo de 2025, la Mesa de Contratación acordó excluir de la licitación de los Lotes nº 1 y nº 2 a las ofertas presentadas por LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., por haber incluido en su Sobre nº 2 información sobre los productos de limpieza a utilizar que debía haberse recogido en el Sobre nº 3:

"Resulta que la mercantil LIMASA MEDITERRANEA, S.A.U., desvela en este sobre las mejoras medioambientales previstas en el Pliego de Cláusulas Administrativas, Anexo XII Criterios de Adjudicación Objetivos sujetos a evaluación posterior.

Conforme recoge la cláusula 2.2.8.2 del PCAP, se excluirá del procedimiento de licitación a aquellos licitadores que incorporen en el Sobre nº DOS documentación que deba ser objeto de evaluación posterior (Sobre nº TRES).

Abundando más, la Mesa de Contratación conforme prevé el art. 157.2 de la LCSP en relación con el art. 139.2 de la misma Ley que `las proposiciones serán secretas y se arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de apertura de las proposiciones', procede la EXCLUSION del licitador LIMASA MEDITERRANEA, S.A.U. (tanto en el Lote nº 1 como en el Lote nº 2)".

Como consecuencia de la exclusión acordada, no se asignó a LIMASA MEDITERRÁNEA S.A.U. puntuación alguna en los criterios sujetos a juicios de valor ni se procedió a la apertura de su Sobre nº 3, correspondiente a los criterios automáticos.

Séptimo. En la primera pretensión articulada en su recurso, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U. impugna el PCAP por el que se rige el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Illescas para la contratación del "Servicio de limpieza de los Centros Educativos Rosa Chacel y Libertad y Campo Municipal de Deportes de Illescas", solicitando que se declare su nulidad de pleno derecho y se ordene la retroacción de las actuaciones al momento previo a su redacción a fin de elaborar un nuevo Pliego que garantice la igualdad de trato entre los licitadores.

Señala la recurrente que aunque no se apreció de inicio, en el curso del procedimiento la redacción de los criterios de adjudicación sujetos a juicio de valor recogida en el PCAP se ha revelado oscura y confusa en el momento de la apertura y valoración de la oferta, llevando a la mesa a aplicar criterios dispares, dando lugar a un tratamiento discriminatorio, con infracción del principio de igualdad de trato entre licitadores, que debe llevar aparejada la consecuencia de su nulidad de pleno derecho, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39.1 LCSP y 47.1 a) de la LPACAP.

La empresa recurrente pone de manifiesto que otro licitador también detalló en el Sobre nº 2 los productos a utilizar en la limpieza y sus certificados y etiquetas ambientales, sin ser excluido del procedimiento; que otro únicamente mencionó en ese Sobre que utilizaría productos "adecuados", lo que no parece cumplir la exigencia de informar sobre mismos "con todo detalle" contenida en el Anexo XI del PCAP; y que otro alude en el Sobre nº 2 al uso de productos no ecológicos (amoniaco), para luego señalar de forma incongruente en el Sobre nº 3 que el 100% de los productos que usará serán ecológicos. Ello demuestra la falta de idoneidad del PCAP, que no permite a las empresas conocer las normas que rigen la licitación, lo que ha dado lugar a que varias de ellas hayan incurrido, en mayor o menor medida, en deficiencias al confeccionar sus ofertas. En consecuencia, entiende que el PCAP incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho, por tener una redacción oscura y confusa y dar lugar a vulneración del principio de igualdad de trato a los licitadores; por lo que es posible su impugnación indirecta, aun no habiéndola planteado directamente en su momento.

A este respecto, entiende el Tribunal que la pretensión del recurrente no puede prosperar y ha de ser inadmitida, pues no concurren causa de nulidad de pleno derecho ni los requisitos jurisprudencialmente exigidos para platear un recurso indirecto contra los pliegos rectores, que recordemos han sido consentidos por el licitador al presentar su oferta.

La Sentencia del Tribunal Supremo, nº 398/2021, de 22 de marzo de 2021 (recurso 4883/2019), en su fundamento de derecho cuarto, respecto de la posibilidad de impugnación indirecta de los pliegos firmes y consentidos, señala:

"...3º En consecuencia, de no impugnarse los pliegos quedan convalidados, salvo que se inste su declaración de nulidad de pleno Derecho por el cauce ordinario de la revisión de actos firmes; y aun así la jurisprudencia siempre ha declarado que esa posibilidad debe administrarse con prudencia, debe ser una posibilidad apreciada excepcional y restrictivamente (cfr. sentencia 1615/2018, de 14 de noviembre, de esta Sección, recurso de casación 4753/2017)

4º A esta jurisprudencia se añade la ya citada sentencia eVigilo, que matiza la regla general de inatacabilidad de los pliegos consentidos. Así en lo procedimental el plazo preclusivo para impugnarlos se inicia cuando el licitador "tuvo o debiera haber tenido conocimiento de la alegada infracción", y en lo sustantivo esa infracción se concreta en qué pliegos le sean "incomprensibles o [carezcan] de claridad". En otras palabras, es posible la impugnación indirecta cuando un "licitador razonablemente informado y normalmente diligente no pudo comprender las condiciones de la licitación [sino] hasta el momento en que el poder adjudicador, tras haber evaluado las ofertas, informó exhaustivamente sobre los motivos de su decisión". Obviamente tales circunstancias deben estar probadas".

En este caso, no se aprecia que el PCAP impugnado incurra en la causa de nulidad de pleno derecho invocada por el licitador recurrente, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., único caso en el que sería admisible su recurso contra los Pliegos después de haber presentado su oferta, ex articulo 50.1.b), "in fine", de la LCSP. Lo que eventualmente podría vulnerar el principio de igualdad de trato sería la aplicación por la Mesa o el órgano de contratación de las previsiones contenidas en el PCAP en una forma discriminatoria, a favor de determinadas empresas y en contra de otras; en este caso, la aplicación desigual de la regulación establecida en los Anexos XI y XII sobre los criterios sujetos a juicios de valor y a fórmulas matemáticas (específicamente, de las previsiones sobre productos ecológicos y su invocación por los licitadores en el Sobre nº 2 o en el Sobre nº 3). Pero en modo alguno cabe mantener que la redacción del PCAP y, en concreto, de sus Anexos XI y XII, en sí misma, establezca una desigualdad de trato entre las empresas, dado que, como es obvio, esa redacción es única para todas ellas y no introduce discriminación ninguna.

Adicionalmente, no se aprecia que se pueda invocar en esta sede la doctrina de la Sentencia eVgilo, pues las condiciones de la licitación a primera vista no se ofrecen como incomprensibles para el licitador, hasta el punto de que le hubieran privado de interponer recurso en el plazo previsto en nuestra LCSP, pues de la lectura del tenor literal de los criterios contenidos en los anexos XI y XII se aprecia este cierto solapamiento de criterios en relación con los productos a utilizar.

Por ello, es procedente la inadmisión del recurso en lo atinente a la impugnación del PCAP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 55 d) LCSP.

Octavo. En su segunda pretensión, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U. impugna el Acuerdo de la Mesa de Contratación de 25 de marzo de 2025 por el que fue excluida del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Illescas para la contratación del "Servicio de limpieza de los Centros Educativos Rosa Chacel y Libertad y Campo Municipal de Deportes de Illescas", por haber incluido en el Sobre nº 2 (criterios sujetos a juicios de valor) información sobre los productos de limpieza ecológicos que no debía figurar en ese Sobre, sino en el Sobre nº 3 (criterios automáticos); y solicita que se ordene la retroacción de las actuaciones para que sus ofertas a los Lotes nº 1 y nº 2 sean admitidas y valoradas debidamente y para que las valoraciones otorgadas al resto de los licitadores sean comprobadas y se realicen las exclusiones que procedan.

Este Tribunal entiende que esta segunda pretensión ha de ser estimada parcialmente, por los motivos que seguidamente se expondrán.

Tal y como se indicó en el Fundamento jurídico sexto, la empresa recurrente, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U., recogió, dentro del Proyecto o Plan Operativo incluido en su Sobre nº 2, correspondiente a los criterios sujetos a juicios de valor, información referente a los productos ecológicos que se proponía utilizar en el caso de resultar adjudicataria del servicio objeto de licitación. Concretamente señaló que "presentamos un estudio detallado y preciso de los productos a utilizar para el desarrollo del servicio de limpieza, cumpliendo así con las mejoras medioambientales indicadas en el pliego de prescripciones técnicas siendo estos el 100% de productos con certificación ecológica de la UE", tras lo cual enumeró los concretos productos desengrasante, desincrustante, lavavajillas manual, limpia cristales, limpiador desinfectante de cuartos de baño, limpiadores de suelos, pavimentos y superficies y limpiador multiusos, especificando sus respectivos nombres comerciales y etiquetas ecológicas.

Por este motivo, la Mesa de Contratación acordó su exclusión del procedimiento de contratación, al entender que esta información debía incluirse en el Sobre nº 3, correspondiente a los criterios evaluables mediante fórmulas, uno de los cuales, de acuerdo con el Anexo XII del PCAP, era el consistente en las "Mejoras medioambientales... Compromiso de que la utilización de los productos a emplear en la ejecución de los servicios indicados en el Pliego de prescripciones técnicas tengan las siguientes características: Productos de limpieza ecológicos con Eco-certificación o certificación ecológica de la UE. Se deberá indicar por la empresa licitadora en la declaración responsable el porcentaje de productos de limpieza a utilizar con ecocertificación o certificación ecológica. Además, para su comprobación, se deberá incluir la siguiente información en la declaración que se presente: Productos de limpieza que se compromete a usar en el servicio: Tipo de producto; Forma de presentación y envase; Marca; Composición; Ficha técnica de seguridad; Descripción de usos y dosis requeridas...".

Sin embargo, como alega la empresa recurrente, y frente a lo expuesto por el órgano de contratación en su informe y por la empresa propuesta como adjudicataria en sus alegaciones, es cierto que, al mismo tiempo que el Anexo XII del PCAP incorpora como uno de los criterios evaluables mediante fórmulas la utilización de productos ecológicos Eco-certificación o certificación ecológica de la UE (de lo que se derivaría la necesidad de incorporar la información correspondiente en el Sobre nº 3), el mismo PCAP, en su Anexo XI, al regular los criterios evaluables mediante juicios de valor, prevé que los licitadores deben presentar un Proyecto o Plan Operativo "en el que aparezca con todo detalle los siguientes apartados: (...) Sistemas operativos, metodologías de trabajo, útiles y herramientas, productos, maquinaria, uniformidad, etc., y aplicación de las mismas al objeto del contrato", añadiendo que el análisis de todos los aspectos que han de constar en el Proyecto o Plan Operativo "se realizará en un informe técnico motivado en el que se valorará el proyecto de cada licitador en cada uno de los aspectos a ponderar". Y añade que la puntuación en el apartado de sistemas operativos y metodología de trabajo será asignada precisamente en función del detalle con el que aquéllos se expongan, siendo Excelente (12 puntos) "cuando se realice un estudio detallado del aspecto en cuestión, y se propongan medidas de actuación adecuadas, precisas, bien definidas y/o innovadoras", Muy bueno (9 puntos) "cuando el estudio o propuesta en relación con el elemento a valorar sea detallado, pero no se propongan medidas de actuaciones precisas e innovadoras", Bueno (6 puntos), "cuando se limite a un somero estudio de la gestión del servicio y/o no se realicen aportaciones concretas", Regular (3 puntos), "cuando el estudio y propuesta se limite al PPT" y Malo (0 puntos), "cuando la presentación no presente coherencia con el PPT."

A la vista de todo ello, debe acogerse la alegación realizada por la empresa recurrente en cuanto a que la descripción de los productos de limpieza (y, por tanto, la mención de sus características ecológicas) contenida en su Proyecto o Plan Operativo presentado en el Sobre nº 2, quedaba amparada en lo establecido en el Anexo XI del PCAP, que exigía la exposición. "con todo detalle", entre otros aspectos, de los productos que iban a ser utilizados (además de los sistemas operativos, metodologías de trabajo, útiles herramientas, maquinaria, uniformidad, etc.), atribuyendo las puntuaciones precisamente en función del detalle con que esos aspectos fueran descritos por el licitador. Por tanto, al aportar esa información, LIMASA MEDITERRÁNEA, S.A.U, no hizo sino actuar conforme a lo establecido en el Anexo XI del PCAP. Y ello, por más que al hacerlo estuviera, al mismo tiempo, infringiendo la prohibición de incluir en el Sobre nº 2 información que debía recogerse en el Sobre nº 3, la correspondiente a la mejora medioambiental consistente en el uso de productos ecológicos; dado que ello no se debió a una actuación voluntaria o negligente por parte de la empresa, sino al cumplimiento por parte de ésta de lo previsto en el PCAP, en cuya redacción se había incurrido en un defecto, por falta de la debida coordinación entre el contenido de sus Anexos XI y XII, en los que se exigía de forma contradictoria la aportación de información sobre los productos a utilizar, tanto en el Sobre nº 2 como en el Sobre nº 3.

Esta situación es muy semejante a la que fue analizada por este Tribunal en su Resolución nº 749/2021, de 24 de junio (Recurso nº 110/2021), invocada en el recurso, en la que se concluyó la improcedencia de acordar la exclusión de una oferta cuando la incorporación en el sobre de los criterios evaluables mediante juicios de valor de determinada información que debió aportarse en el sobre de los criterios evaluables con arreglo a fórmulas (información que en el caso al que se refiere esa Resolución también era la relativa a los productos ecológicos a utilizar en un servicio de limpieza) hubiera derivado de la propia redacción de los pliegos por los que se regía la licitación. En dicha Resolución señalamos lo siguiente: "

Segundo. El recurso impugna el acuerdo de adjudicación del contrato de servicios de limpieza y residuos en las dependencias del Ayuntamiento de Castellón por dos motivos. El primero de ellos se basa en que la empresa que ha resultado adjudicataria (SERVICIOS DE LEVANTE, S.A.) debió ser excluida de la licitación por haber incluido en el sobre B (relativo a criterios basados en juicios de valor) información relativa a las mejoras que eran objeto del sobre C (criterios de adjudicación evaluables mediante fórmulas). En definitiva, el recurrente pretende la anulación de la adjudicación por la indebida consignación en el sobre correspondiente a la documentación de los criterios evaluables mediante juicio de valor de datos que anticipaban la parte de la oferta correspondiente a datos evaluables automáticamente o mediante fórmulas. De esa manera se habrían infringido las cláusulas de los pliegos y la ley de contratos, así como los principios de secreto de las proposiciones (art. 139.2 LCSP) y la regla de apertura de los criterios evaluables automáticamente con posterioridad a los dependientes de juicio de valor (art. 146.2 LCSP).

En relación a este primer motivo debemos comenzar recordando la doctrina consolidada de este Tribunal acerca de este tipo de situaciones, que se dan cuando un licitador incluye indebidamente información relativa a los criterios automáticos en la documentación relativa a los criterios dependientes de juicio de valor. Así, este Tribunal ha perfilado las consecuencias de esa situación en función de las circunstancias concurrentes. En este sentido, la Resolución nº 574/2019 de 23 de mayo de 2019 recuerda la doctrina general de este Tribunal, exponiendo lo ya dicho en anteriores resoluciones:

"tiene razón la recurrente al mencionar la doctrina del Tribunal en la que la exclusión automática del licitador que yerra en la inclusión de documentos en los sobres o archivos requeridos se ha considerado en algunas ocasiones contraria al principio antiformalista que rige la contratación administrativa, y merecedora de la oportuna subsanación, por lo que, en supuestos como el presente, deben analizarse las circunstancias de cada caso concreto.

(...)

Igualmente en la Resolución 490/2017, 8 de junio, se dijo:

«como ha puesto de relieve este Tribunal, entre otras, en la resolución que cita el órgano de contratación, Resolución 067/2012 : "En consecuencia debe entenderse que cuando la apertura del sobre conteniendo la documentación general implique el conocimiento, total o parcial, de la oferta del licitador por encontrarse incluido en él alguno de los datos que debieran figurar en el sobre de la proposición, debe producirse, en todo caso la exclusión del licitador afectado respecto del procedimiento de adjudicación de que se trate". No obstante, también debe tenerse en cuenta cómo ha tratado este Tribunal la diferente casuística que se produce cuando se incorporan datos en un sobre diferente al que corresponde. En concreto, la Resolución 771/2016, de 30 de septiembre, es suficientemente ilustrativa al indicar: "Pues bien, este Tribunal ha abordado en diversas ocasiones la problemática objeto de este recurso. Así, en la Resolución 417/2016, de 15 de julio, ha afirmado que "Sexto. A.-Como es sabido, este Tribunal ha venido declarando que la inclusión de información sobre la oferta económica o sobre los criterios de adjudicación evaluables de manera automática o mediante fórmulas en los sobres destinados a recoger la documentación administrativa o los criterios dependientes de un juicio de valor puede constituir causa de exclusión del licitador que así actúa (cfr.: Resoluciones 67/2012, 62/2013, 688/2014, 890/2014, 661/2015 y 8/2016 entre otras). Ello es así porque, con tal proceder, se infringe el secreto de las proposiciones hasta la licitación pública (cfr.: artículos 145.2 y 160 TRLCSP) y hace imposible la aplicación de la regla fundamental en nuestro Ordenamiento (cfr.: artículos 150.2 TRLCSP y 26 y 30.2 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; Resolución 110/2014) que impone que la evaluación de los criterios dependientes de un juicio de valor se haga antes que la de los objetivos, a fin de salvaguardar la imparcialidad de aquella tarea. Precisamente por ser ésta la razón de ser de tan drástica medida, ésta no puede acordarse de manera automática, prescindiendo de las circunstancias concurrentes en cada caso (cfr.: Sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de noviembre de 2012 Rj SAN 5035/2012-)-, y, así, hemos venido negando su pertinencia en los casos en los que no se haya comprometido la objetividad en la evaluación de los criterios subjetivos por ser la información suministrada a destiempo intrascendente (cfr.: Resolución 89/2015), además de en los supuestos obvios en los que los interesados se han limitado a cumplir lo exigido en los Pliegos (cfr.: Resolución 1108/2015) o éstos, por su ambigüedad, han propiciado la indebida revelación de la oferta (cfr.: Resolución 254/2012)"».

De la anterior doctrina de este Tribunal se extraen varias consecuencias. En primer lugar la falta de carácter automático de la exclusión del licitador que ha incluido información de los criterios automáticos en el sobre relativo a los dependientes de juicio de valor, debiendo valorarse las circunstancias concretas del caso y evaluar especialmente si se ha comprometido la objetividad del órgano de contratación y el principio de igualdad de trato de los licitadores. Igualmente, dentro de esa valoración casuística, debe negarse esa exclusión del licitador cuando la información suministrada a destiempo en un sobre equivocado pueda considerarse intrascendente, y cuando el comportamiento del licitador haya venido motivado por el cumplimiento de lo dispuesto en los pliegos o cuando es la ambigüedad de estos últimos la que ha motivado el problema.

En este caso hay que analizar los tres puntos que el recurrente señala como constitutivos de anticipación de la información propia del sobre C) en el sobre B). Se trataría en primer lugar de las afirmaciones hechas por la adjudicataria en la memoria del sobre B) de que utilizaría "materiales fácilmente reutilizables o reciclables" y de que "se cambiarán los productos de limpieza convencionales por productos respetuosos con el medio ambiente". En segundo lugar, se trataría de las imágenes de los productos contenidas en las fichas de los mismos en las que se observaría el logo o imagen de Ecolabel. Y, en tercer lugar, de la indicación de los nombres comerciales de los productos, lo que permitiría conocer si los mismos a través del buscador disponible en internet de la Comisión Europea. Según entiende el recurrente ello habría permitido conocer anticipadamente que la empresa SERVICIOS DE LEVANTE, S.A. iba a ofertar dos de los criterios evaluables automáticamente como mejoras y que formaban parte del sobre C: el compromiso de utilizar el 100% de los productos de limpieza ecológicos mediante acreditación de la etiqueta Ecolabel, y el compromiso de que el 100% de los productos del papel higiénico y papel de manos sean reciclados.

Planteada así la cuestión controvertida, cabe hacer una primera consideración fundamental en este caso: los pliegos exigían en su cláusula 8.5 que en el sobre B) se incluyese la información de "Los productos y materiales de limpieza que se utilizarán para la prestación del servicio, debiendo adjuntarse las fichas técnicas y de seguridad de dichos productos y materiales en un documento aparte al proyecto técnico, y que se hará constar de forma explícita en su portada". Es decir, los pliegos que regían la licitación ordenaban a los licitadores informar en el sobre B) de los productos que iban a emplear en la ejecución del servicio. Añadiendo además que se debían acompañar las fichas técnicas de tales productos.

Siendo lo anterior así, debemos recordar en este punto que los pliegos constituyen la "ley del contrato" y rigen la licitación, y que el licitador que no ha impugnado en su momento los pliegos no puede impugnar posteriormente la adjudicación por un motivo basado en la invalidez de los pliegos que no impugnó en su momento y que, por lo tanto, consintió.

En este caso el recurrente no impugnó los pliegos en su momento. Y, a la luz de lo dispuesto en la cláusula 8.5 PCAP, este Tribunal entiende que la información suministrada por SERVICIOS DE LEVANTE, S.A. en su sobre B) era ajustada a lo que exigían los pliegos. Se pedía especificar expresamente los productos que se planeaban utilizar en la ejecución del servicio de limpieza, e incluso aportar las fichas técnicas de los mismos. Siendo esto así, entiende este Tribunal que difícilmente podía suministrarse esa información sin hacer mención al nombre comercial del producto. Igualmente, si la ficha técnica de los productos incluye una imagen de los mismos, es evidente que difícilmente podría evitarse que en esa imagen se apreciara la etiqueta Ecolabel del producto en cuestión. Es decir, a juicio de este Tribunal, la información aportada por la adjudicataria en su sobre B) no fue más que el simple cumplimiento de lo exigido en los pliegos, como alega la empresa adjudicataria. Si la información que tales pliegos exigían aportar en el sobre B) suponía (hipotéticamente) anticipar información acerca del contenido de las mejoras a ofertar en el sobre C) ello sería consecuencia directa de la propia redacción de los pliegos. Los cuales no fueron impugnados en su momento o quedaron consentidos y firmes, constituyendo la ley de la licitación.

Pero más allá de lo anterior, este Tribunal también entiende que la información objeto de controversia era además de carácter indirecto, en el sentido de que no proporcionaba directamente la concreta información acerca de si efectivamente el licitador iba o no a ofertar las mejoras en el sobre C). (...)

Pero es que además hay que insistir en que la información aportada en el sobre B por parte de la empresa adjudicataria es consecuencia directa de los exigido en los propios pliegos. Pues si se exige informar de qué productos de limpieza se van a utilizar y aportar además sus fichas técnicas mal se puede evitar aportar el nombre del producto o su imagen. En este sentido, afirma el informe del órgano de contratación que todas las ofertas admitidas incluían en sus fichas técnicas la marca comercial de los productos. Por lo que no se ha producido infracción alguna de la igualdad entre licitadores.

(...)

Lo expuesto hasta aquí nos conduce inexorablemente a la desestimación del primer motivo del recurso. La información que se podía deducir del sobre B de la adjudicataria respecto de los criterios automáticos del sobre C era información intranscendente, que no permitía conocer directamente la oferta de las mejoras del sobre C, sino, en su caso, tras una labor de investigación y búsqueda por parte del órgano de contratación o de sus órganos de asistencia. Además y en todo caso, entiende este Tribunal que la información aportada en el sobre B responde a lo exigido en los propios pliegos que regían la licitación. Por lo tanto, de acuerdo con la doctrina ya expuesta de este Tribunal, no procede excluir la oferta ni anular la adjudicación: no se puede afirmar que se anticipase información de las mejoras que se iban a ofertar en el sobre C como criterio automático en la información incluida en el sobre B relativo a los criterios de juicio de valor. Y, aun aceptando a efectos dialécticos que así se hubiera hecho, ello no sería más que consecuencia del cumplimiento de lo dispuesto en los propios pliegos".

En suma, aplicando idéntico criterio al caso similar que aquí se plantea, debe acogerse el motivo articulado por la empresa recurrente, en el sentido de que no era procedente su exclusión del procedimiento de contratación por la inclusión en el Sobre nº 2 de información sobre la propuesta de utilización de productos ecológicos en la prestación del servicio de limpieza, que tenía fundamento en lo dispuesto en los propios pliegos y, concretamente, en lo previsto en el Anexo XI del PCAP respecto del contenido del Plan Operativo que debía incluirse en ese Sobre, por más que la contradictoria redacción del PCAP conllevara que esa información también debía formar parte del contenido del Sobre nº 3.

La estimación del recurso ha de ser parcial, ya que si bien, como se ha expuesto, se considera que no era procedente la exclusión de la empresa recurrente del procedimiento de licitación, lo que no resulta posible es acoger su pretensión de que se ordene la retroacción de las actuaciones para que las ofertas que presentó a los Lotes nº 1 y nº 2 sean admitidas y valoradas. Y ello, porque una vez que los Sobres nº 3 de los restantes licitadores han sido abiertos y se les ha asignado las puntuaciones correspondientes a los criterios evaluables de forma automática (y, por ende, sus puntuaciones totales), es imposible proceder a la valoración de los criterios sujetos a juicios de valor que corresponderían a las ofertas presentadas a los dos Lotes por la empresa recurrente, por vetarlo la norma establecida en el artículo 146.2 de la LCSP ("En todo caso, la evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello").

Por ello, no es procedente acordar la retroacción de actuaciones solicitada, y en su lugar debe aplicarse la doctrina de este Tribunal con arreglo a la cual, una vez abiertos los sobres que contienen la información sobre los criterios evaluables mediante fórmulas, el resultado de la licitación ya es conocido, y en esas condiciones ya no es posible realizar la valoración de los criterios sujetos a juicios de valor correspondiente a una oferta que fue excluida antes de llevarse a cabo esa valoración respecto de ella, al no ser posible garantizar la imparcialidad y objetividad de la Mesa de contratación. En consecuencia, es procedente la anulación del procedimiento de licitación, tal y como hemos expuesto en diversas Resoluciones nº 243/2023, de 3 de marzo; nº 943/2023, de 13 de julio; nº 1621/2023 de 14 de diciembre; nº 115/2024 de 1 de febrero; nº 760/2024, de 12 de junio; o nº 373/2025, de 13 de marzo.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,