Anulación de pliegos por información laboral desactualizada y falta de determinación del porcentaje máximo de modificación contractual

Primero. La competencia para resolver el presente recurso especial en materia de contratación corresponde a este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46.4 de la LCSP y en el convenio suscrito entre el Ministerio de Hacienda y la Generalitat Valenciana sobre atribución de competencias en materia de recursos contractuales el 21 de mayo de 2025 (BOE de 2 de junio de 2025).

Segundo. El recurso se ha interpuesto en plazo. De conformidad con el artículo 50.1.b) de la LCSP, cuando el recurso se dirija contra el contenido de los pliegos y demás documentos contractuales que hayan de regir la contratación, el cómputo del plazo de quince días hábiles se inicia a partir del día siguiente a aquel en que los mismos hayan sido recibidos o puestos a disposición de los licitadores o candidatos para su conocimiento conforme prevé el artículo 138 de la LCSP. Constando en el expediente que el anuncio de licitación y los pliegos rectores fueron publicados en la PCSP el 25 de marzo de 2026 y habiéndose interpuesto el recurso el 15 de abril de 2026, ha de entenderse cumplimentado el plazo previsto en el citado precepto.

Tercero. El acto recurrido es susceptible de recurso especial en materia de contratación. El contrato sobre el que recae la impugnación es un contrato de servicios cuyo valor estimado supera el umbral cuantitativo previsto en el artículo 44.1.a) de la LCSP, según resulta de la documentación obrante en el expediente. La impugnación se dirige frente al PCAP y al PPT rectores de la licitación, que se encuentran comprendidos entre los actos enumerados en el artículo 44.2.a) de la LCSP. Concurren, por tanto, los presupuestos objetivos que habilitan el conocimiento del recurso por este Tribunal.

Cuarto. Se cumplen, asimismo, los presupuestos subjetivos, y en cuanto a la legitimación, el artículo 48 de la LCSP la reconoce a cualquier persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso. Impugnándose la incorrecta determinación de los costes laborales del personal a subrogar que, con independencia de lo que luego se dirá, pueden resultar determinantes para poder efectuar una oferta realista, adecuada y competitiva para poder resultar adjudicataria del contrato, hay que reconocerle la legitimación a la recurrente para interponer el presente recurso.

Quinto. Antes de analizar el contenido del recurso, debe, no obstante, abordarse con carácter previo al examen del fondo el alcance del informe remitido por el órgano de contratación al amparo del artículo 56.2 de la LCSP.

En dicho informe, fechado el 22 de abril de 2026, D. J.M.E.R., en su condición de Ingeniero Técnico Industrial, ajeno al órgano de contratación, pero al que, según manifiesta, por Providencia de la Alcaldía se le encargó realizar un informe sobre el contenido del presente recurso reconoce que la información sobre las condiciones laborales del personal a subrogar incorporada al Anexo IV del PPT corresponde al ejercicio 2023 y que su falta de actualización compromete la correcta formulación de las ofertas; reconoce, asimismo, la incorporación tardía a la PCSP de documentación preparatoria del contrato, manifestando haber procedido a su subsanación; y propone la suspensión de la licitación a fin de incorporar al expediente el nuevo anexo de personal a subrogar remitido por la recurrente el 20 de abril de 2026.

Tales pronunciamientos expresados en el informe citado, pero no refrendados por el órgano de contratación, aunque pudiera comportar materialmente conformidad con dos de las pretensiones, no podría equivaler en sus efectos a un allanamiento parcial, figura que este Tribunal viene admitiendo por aplicación analógica del artículo 75 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa porque el órgano de contratación no los ha ratificado, por lo que, sin perjuicio de tal reconocimiento, este Tribunal procederá al examen específico que se aborda en los fundamentos siguientes respecto de cada uno de los motivos del recurso.

Sexto. Entrando en el fondo, la cuestión controvertida se contrae a determinar la conformidad a Derecho de los pliegos rectores de la licitación, en los tres concretos extremos articulados por la recurrente.

Sostiene PREZERO ESPAÑA, S.A.U., en primer lugar, que el Anexo IV del PPT contiene información laboral del personal subrogable desactualizada, referida al año 2023, sin que el órgano de contratación hubiera cursado a la contratista saliente requerimiento formal y por escrito para obtener los datos actualizados, con la consiguiente vulneración del artículo 130 de la LCSP y de los principios de transparencia, igualdad de trato y libre concurrencia.

En segundo término, denuncia la ausencia de memoria justificativa del contrato en los términos exigidos por los artículos 63.3 y 116.4 de la LCSP.

En tercer lugar, reprocha al Anexo XVI del PCAP la regulación insuficiente de las causas y condiciones de modificación contractual, por no fijar el porcentaje máximo al que aquéllas podrían ascender, infringiendo los artículos 204 y 101.2 de la LCSP. Frente a ello, el informe antes citado, materialmente viene a reconocer los dos primeros motivos en los términos expuestos en el fundamento anterior y se opone al tercero, sosteniendo que el sistema de recogida a implantar no permite anticipar alteraciones al alza, sino más bien a la baja, sin incremento del servicio en términos económicos globales.

Séptimo. El examen de las cuestiones planteadas exige partir del marco normativo configurado por la LCSP y, en particular, de sus artículos 130, 116, 63 y 204, así como de los principios rectores enunciados en los artículos 1 y 132 del propio texto legal. Procede confrontar dichas previsiones con el contenido efectivo de los pliegos y del expediente administrativo remitido al Tribunal, valorando separadamente cada uno de los motivos articulados, conforme a la doctrina consolidada de este Tribunal sobre los respectivos particulares.

Octavo. Por lo que respecta al primer motivo del recurso, ha de partirse del contenido del artículo 130.1 de la LCSP, conforme al cual los servicios dependientes del órgano de contratación deben facilitar a los licitadores, en el propio pliego, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores afectados por la subrogación que resulte necesaria para permitir una exacta evaluación de los costes laborales que aquélla implicará, debiendo aportar, en todo caso, los listados del personal con indicación del convenio colectivo de aplicación, categoría, tipo de contrato, jornada, antigüedad, vencimiento, salario bruto anual y pactos en vigor. La doctrina de este Tribunal ha precisado que la obligación del órgano de contratación presenta naturaleza formal y se contrae a requerir al contratista saliente la información legalmente exigible y a incorporarla a los pliegos o a la documentación complementaria, debiendo dicha información ser suficiente, actual y veraz a los efectos de permitir a los licitadores efectuar una exacta evaluación de los costes laborales. En este punto, el propio informe de 22 de abril de 2026 reconoce expresamente:

- Primero, que la información incorporada al Anexo IV del pliego de prescripciones técnicas corresponde al ejercicio 2023.

- Segundo, que la ausencia de datos actualizados impide la correcta formulación de las ofertas y compromete los principios de transparencia, igualdad de trato y libre concurrencia.

- Tercero, que resulta necesario suspender la licitación a fin de incorporar al expediente el nuevo anexo de personal a subrogar remitido por la recurrente.

Tales reconocimientos, puestos en relación con la documentación obrante en el expediente, evidencian la insuficiencia de la información facilitada en los pliegos a los efectos del artículo 130.1 de la LCSP y, en consecuencia, la vulneración de los principios rectores recogidos en el artículo 1 de la LCSP. Procede concluir, por tanto, que el primer motivo del recurso debe estimarse.

Noveno. En cuanto al segundo motivo, relativo a la ausencia de memoria justificativa del contrato, ha de partirse de lo dispuesto en los artículos 28, 63.3 y 116.4 de la LCSP, conforme a los cuales la memoria justificativa constituye un documento esencial del expediente de contratación, en el que han de quedar reflejados, entre otros extremos, la naturaleza y extensión de las necesidades a satisfacer, la idoneidad del objeto del contrato, la justificación del procedimiento elegido, la insuficiencia de medios, la elección de los criterios de adjudicación y, en su caso, la decisión sobre la división en lotes; documentación que ha de ser objeto de publicación en el perfil de contratante junto con el anuncio de licitación. El propio informe sobre el recurso, tantas veces citado, reconoce que la memoria se incorporó tardíamente a la PCSP, procediendo a la subsanación de la deficiencia. Así, este Tribunal ha constatado que la memoria justificativa de este contrato fue publicada en la PCSP el 17 de abril de 2026, pero antes del día 27 de abril en el que finalizaba el plazo de presentación de las proposiciones. Por otra parte, hemos constatado que antes de la publicación de la memoria no había presentado proposición la recurrente, por lo que antes de la hipotética presentación de la oferta conocía el contenido de la memoria. En este sentido, el recurso no se dirige contra un aspecto de la memoria puesto en relación con un concreto motivo del recurso, sino contra el incumplimiento formal de la falta de publicación de la memoria en la PCSP.

El artículo 116.1 de la LCSP indica que el expediente de contratación se iniciará por el órgano de contratación motivando la necesidad del contrato (memoria justificativa del contrato) en los términos del artículo 28 y que deberá ser publicado en el perfil del contratante. Por tanto en el momento de la aprobación del expediente que contempla el artículo 117 de la citada Ley, debe constar obligatoriamente la memoria justificativa y, en consecuencia, puesto que tanto el artículo 116.1, como el artículo 63.3, imponen la publicación de dicha memoria, no existe ningún obstáculo contractual, ni legal para que la memoria justificativa, que ya debe estar incorporada en el expediente de contratación, se publique junto con el anuncio de licitación, que es lo deseable, para que los licitadores, dentro del plazo de presentación de las proposiciones puedan evaluar su contenido para evaluar la justificación del contrato y sus principales términos y tomar la decisión adecuada, aunque, si bien, es cierto que la LCSP no dice expresamente qué plazo máximo hay para publicar la memoria justificativa.

En definitiva, su falta de publicación, cuando se produce, supone un incumplimiento de una exigencia prevista en la LCSP, pero no cualquier incumplimiento resulta invalidante, pues habrá que atender a las circunstancias concretas. En este caso, como antes se ha expuesto, la memoria fue finalmente publicada y el recurso no impugna un aspecto concreto de la memoria que pudiera ser causa de nulidad o anulabilidad, sino que se limita a reseñar un incumplimiento formal. Todo ello conduce a entender que no estamos ante una causa invalidante y, por ello, desestimamos este motivo del recurso.

Décimo. Por lo que respecta al tercer motivo, atinente a la regulación de las causas de modificación contractual contenidas en el Anexo XVI del PCAP, ha de partirse del artículo 204 de la LCSP, conforme al cual los contratos suscritos por las Administraciones Públicas podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del veinte por ciento del precio inicial cuando en los pliegos se hubiere advertido expresamente de esa posibilidad, debiendo los pliegos detallar de forma clara, precisa e inequívoca las condiciones en que podrá hacerse uso de la modificación, así como el alcance y los límites de las modificaciones que pueden acordarse, con expresa indicación del porcentaje del precio del contrato al que como máximo puedan afectar. Estos requisitos resultan, por lo demás, concordantes con la exigencia de determinación del valor estimado prevista en el artículo 101.2 de la LCSP, que obliga a incluir en su cómputo cualquier modificación prevista.

En este punto, la oposición a este motivo en el informe elaborado al efecto, que se limita a afirmar que el sistema de recogida no permite anticipar alteraciones al alza, no puede admitirse como fundamento para excluir del clausulado el porcentaje máximo exigido por la norma, pues lo que el artículo 204 impone es la predeterminación expresa del límite cuantitativo de la modificación, con independencia de la previsión empresarial sobre la eventual evolución del servicio. A mayor abundamiento, la omisión de dicho porcentaje afecta a la correcta formación del valor estimado del contrato y, en consecuencia, a la propia configuración del régimen del recurso y del procedimiento aplicable. Procede, por consiguiente, estimar el tercer motivo del recurso.

Undécimo. En definitiva, estimados dos de los tres motivos del recurso, procede declarar la nulidad de los pliegos impugnados, con retroacción de las actuaciones al momento anterior a la aprobación de los pliegos y con las consecuencias que señalan en el artículo 57.2 LCSP, a fin de que el órgano de contratación elabore, apruebe y publique unos nuevos ajustados a las exigencias de los artículos 130, y 204 de la LCSP, incorporando la información laboral actualizada del personal a subrogar, y la determinación expresa del porcentaje máximo de modificación.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación