Alcance de la doctrina del TS sobre enriquecimiento injusto en contratación pública sin cobertura contractual y su tramitación

Primera.– Alcance de la doctrina jurisprudencial.

La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de casación interpuesto por un ayuntamiento frente a la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, relativa al abono de obras complementarias ejecutadas por una mercantil sin la existencia de contrato administrativo ni de modificación contractual formalizada.

El Tribunal Supremo aprecia la concurrencia de interés casacional objetivo a fin de precisar su jurisprudencia en relación con la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto en el ámbito de la contratación pública y, en particular, respecto de los conceptos económicos indemnizables en tales supuestos.

El Alto Tribunal recuerda que el principio de prohibición del enriquecimiento injusto constituye un principio general del derecho aplicable en el ámbito de la contratación administrativa como mecanismo excepcional. Su objeto es corregir situaciones de desequilibrio patrimonial carentes de causa jurídica válida, siempre que se hayan ejecutado prestaciones que reporten una utilidad efectiva a la Administración.

Para su aplicación resulta necesaria la concurrencia de los requisitos clásicos de esta figura: enriquecimiento de la Administración, empobrecimiento correlativo del contratista, relación de causalidad y ausencia de causa jurídica. A estos se añade, en materia de contratación pública, la exigencia de que las obras no sean imputables a una actuación unilateral, dolosa o abusiva del contratista, sino que traigan causa de hechos dimanantes de la propia Administración. Dichos hechos deben generar razonablemente la creencia de que las prestaciones iban a ser aceptadas y abonadas, mediando incluso un consentimiento tácito apreciable «a ciencia, vista y paciencia» sin formular objeción alguna.

Más concretamente, el Fundamento de Derecho Séptimo de la citada sentencia fija la siguiente doctrina de obligado acatamiento:

• El principio de prohibición del enriquecimiento injusto resulta aplicable a las reclamaciones del operador económico por obras sin soporte contractual, siempre que su ejecución no pueda imputarse a la iniciativa del operador ni revele voluntad fraudulenta o abusiva.

• La ejecución debe tener su origen en hechos dimanantes de la Administración que generen razonablemente la creencia de un deber de colaboración, como sucede cuando existen indicios de consentimiento tácito al realizarse las obras a «ciencia, vista y paciencia» sin objeción.

• La indemnización por obras que implican una modificación del objeto contractual sin el correspondiente procedimiento de modificación no puede equipararse a la derivada de un contrato administrativo válido.

• En el quantum indemnizatorio solo se incluyen los costes efectivos de ejecución, quedando excluidos los gastos generales y el beneficio industrial, los cuales se fijan ordinariamente como porcentajes del presupuesto de ejecución material.

La consulta de la Diputación Provincial de Huesca plantea si la citada doctrina —formulada en un supuesto de ejecución de obras fuera de contrato— debe entenderse aplicable con carácter general a todos los contratos del sector público, como los contratos de servicios o suministros ejecutados sin cobertura contractual válida, pero con aceptación de la Administración.

No se puede obviar que se trata de una sentencia del Alto Tribunal novedosa en cuanto a la jurisprudencia que establece y que, aun admitiendo que hace un pronunciamiento general sobre los principios y requisitos del enriquecimiento injusto y su aplicación en el ámbito de los contratos del sector público, la establece respecto al contrato de obras. Por ello, debemos entender que, por la naturaleza distinta de los contratos de servicios y suministros, la casuística es demasiado compleja como para adoptar una postura única al respecto.

Considera esta Junta Consultiva que han de tenerse en cuenta las líneas generales establecidas en la sentencia y que se han resumido en sus cuatro puntos fundamentales en este informe, sin perjuicio de analizar caso por caso la aplicación de la nueva jurisprudencia sobre el enriquecimiento injusto a los contratos de servicios y suministros. No cabe una aplicación inmediata de cuanto la sentencia dispone sobre el contrato de obras, sino que deben ajustarse a cada caso concreto los puntos esenciales de la misma en su aplicación a los contratos de suministros y servicios.

La adaptación de la nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de enriquecimiento injusto aplicable a los contratos públicos de servicios y a los de suministros debe hacerse excluyendo los contratos que se encuentren en una prórroga forzosa, por ser esa situación una de carácter excepcional con regulación propia en el artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), siempre que no exceda del tiempo máximo previsto de nueve meses, en cuyo caso también se aplicaría el enriquecimiento injusto.

En cualquier caso, rige lo dispuesto por el artículo 288 a) de la LCSP en cuanto a la obligación de prestación del servicio por el contratista.

Segunda.– Cálculo de la indemnización.

En cuanto a la naturaleza de la compensación, la sentencia distingue entre la indemnización resarcitoria —propia de la ejecución de un contrato administrativo válido— y la indemnización de carácter restitutorio —derivada de la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto—.

El Tribunal Supremo afirma que, en ausencia de contrato válido o de modificación contractual formalizada, no resulta jurídicamente admisible equiparar los efectos económicos de una situación de contratación irregular a los que se producirían en la ejecución de un contrato conforme a derecho. La finalidad de la compensación no es garantizar al contratista el resultado económico previsto en el contrato, sino evitar el lucro injustificado de la Administración.

Sobre los conceptos que integran el quantum indemnizatorio, el Tribunal Supremo fija doctrina en el sentido de que la indemnización debe limitarse estrictamente a los costes efectivos ocasionados por la ejecución de las obras realmente realizadas, en la medida en que hayan resultado útiles y hayan sido aceptadas por la Administración.

Quedan excluidos expresamente los importes correspondientes a gastos generales y beneficio industrial, por tratarse de conceptos propios del presupuesto base de licitación de un contrato administrativo válido, inexistente en estos supuestos. La inclusión de tales conceptos desnaturalizaría el carácter excepcional del principio de enriquecimiento injusto y podría favorecer prácticas contrarias a los principios de legalidad, transparencia y concurrencia que rigen la contratación pública.

En este contexto, la consulta plantea si este criterio supone un cambio que obligue a excluir el abono íntegro de la factura, limitando la compensación a los costes efectivos acreditados, aun cuando la continuidad de la prestación derive de hechos imputables a la Administración, exista aceptación expresa o tácita y no concurra dolo o negligencia del contratista. La Sala Tercera del Tribunal Supremo pretende establecer una interpretación uniforme ante previas decisiones contradictorias, asumiendo que la eliminación del enriquecimiento injusto debe articularse como una indemnización restitutiva y no resarcitoria.

Tercera.– Quién determina el quantum restitutorio.

Específicamente, se plantea si procede el abono íntegro de la factura o si debe limitarse a los costes efectivos, y cómo deben determinarse y excluirse los conceptos de beneficio industrial y gastos generales en el ámbito de los servicios, donde no existe la obligación de desglosar dichos conceptos en las facturas.

A primera vista, el artículo 101.2 de la LCSP, al regular el valor estimado de los contratos, dispone de forma general que deberán tenerse en cuenta los costes de ejecución material, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. No obstante, la cuestión presenta complejidad, dado que estas partidas se detallan de forma expresa y preceptiva en los proyectos de ejecución material de los contratos de obras, conforme al artículo 131.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP). Fuera de este supuesto, la inclusión de estos conceptos es un factor de cálculo para el valor estimado, pero no existe una regla que determine su aplicación de forma específica y efectiva en la facturación ordinaria.

Al respecto, el Informe de 16 de marzo de 2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado concluye:

• El artículo 101.2 de la LCSP es de aplicación general a los distintos tipos de contrato. Para calcular el valor estimado del contrato de servicios deberán tenerse en cuenta los gastos generales de estructura y el beneficio industrial.

• Los porcentajes establecidos en el artículo 131 del RGLCAP para gastos generales (del 13% al 17%) y beneficio industrial (6%) pueden ser de aplicación a los contratos de servicios, en la medida en que el órgano de contratación los considere adecuados a la naturaleza de la prestación.

Conforme a esta interpretación, se puede afirmar que, teóricamente, el criterio jurisprudencial de la sentencia analizada es extensible al resto de tipos de contratos públicos, debido a que los conceptos de gastos generales y beneficio industrial forman parte de la estructura de costes subyacente del valor estimado. Sin embargo, su aplicación práctica resultará compleja y litigiosa, dado que la estructura de facturación en servicios o suministros ejecutados de forma irregular difícilmente permite disociar de manera clara ambas partidas del importe total de la prestación.

En el caso de los contratos de servicios, contamos con el precedente del informe del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (Dictamen 289/2026, Expediente 122/2026), que destaca que en estos contratos, a diferencia de las obras, no existe la obligación legal de desglosar los gastos generales y el beneficio industrial en las facturas, ni existe un «presupuesto de ejecución material» como referencia. Por otra parte, es prudente respecto a la traslación automática de la jurisprudencia y sopesa la jurisprudencia previa de los órganos consultivos (que históricamente avalaba el abono íntegro de la factura de servicios si había continuidad de buena fe) frente al cambio de criterio del Tribunal Supremo. Busca una solución armónica que defina cómo tramitar un procedimiento contradictorio con garantías formales para calcular el quantum indemnizatorio.

En este mismo sentido se pronuncia esta Junta Consultiva, entendiendo que en todo caso debe llevarse a cabo un procedimiento contradictorio que asegure la participación del contratista, pero en el que la determinación del montante a satisfacer es siempre una decisión de la Administración contratante.

Cuarta.– Determinación de la cantidad a satisfacer.

La determinación del montante recae sobre la Administración contratante, la cual debe realizar un juicio de valoración a raíz de la documentación presentada por el operador económico.

Dado que históricamente en los supuestos de contratación irregular se venía asumiendo el coste íntegro de las facturas una vez admitido procesalmente su abono, la extensión de esta doctrina jurisprudencial exige un cambio de práctica. La vía idónea para cuantificar la indemnización restitutiva será someter el importe facturado a un informe de valoración por parte de la Administración contratante. Este informe tendrá por objeto depurar las partidas correspondientes a los gastos generales y al beneficio industrial incorporados en el precio, si estas no estuviesen ya desglosadas, garantizando que el pago se limite estrictamente a restituir el coste efectivo generado para el empresario.

Esta práctica se alinea con la voluntad del Tribunal Supremo de desincentivar la contratación irregular, evitando que una reclamación en ausencia de contrato válido produzca los mismos efectos económicos que un vínculo contractual regular.

Por tanto, la nueva línea jurisprudencial establecida por la sentencia objeto de este informe exige un procedimiento que se inicia por la Administración contratante, de oficio o a instancia del contratista, y cuyo objeto será adecuar el pago que debe realizarse al principio restitutorio —que no resarcitorio— que marca el Tribunal Supremo y que, para garantizar su carácter contradictorio, requerirá la previa audiencia del contratista.

Quinta.– Armonización con el procedimiento de revisión de oficio.

El encaje entre la doctrina del enriquecimiento injusto y la revisión de oficio de los actos administrativos nulos ha venido siendo objeto de debate, identificándose diferentes posturas que analizaban la aplicación de la revisión de oficio, la del enriquecimiento injusto y aquellas que optaban por una actuación mixta.

Con la nueva jurisprudencia del Tribunal Supremo, la aplicación inmediata del enriquecimiento injusto es clara en los casos del contrato de obras.

En los supuestos de contratos de suministros y en los de servicios, habrá que estar a la casuística de cada uno de ellos, en tanto no se fije jurisprudencia específica sobre ambos tipos de contrato público.