Viabilidad de modificar acuerdo de concesión demanial del uso de instalaciones municipales otorgado a la Dirección General de la Guardia Civil

Planteamiento

Este Ayuntamiento, por acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 1 de abril de 2015 autorizó al Ministerio del Interior, Dirección General de la Guardia Civil, el uso privativo y gratuito durante 20 años, de parte de las instalaciones municipales existentes en la Casa Consistorial mediante concesión demanial directa, de conformidad con lo establecido en el artículo 93.1 y 137.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, procediéndose a formalizar esta concesión en documento administrativo.

El plazo de duración de la concesión era de 20 años, prorrogables de mutuo acuerdo, dentro del plazo máximo de duración legalmente admitido.

La Dirección General de la Guardia Civil ha solicitado una modificación de esta concesión demanial directa al objeto de ampliar las instalaciones cedidas.

¿Es posible modificar esta concesión demanial, dado que, en el acuerdo de concesión y en el documento administrativo de formalización, no se menciona esta posibilidad? ¿Cuál es el procedimiento para llevarlo a efecto?

Respuesta

El art. 93.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP-, regula las concesiones sobre bienes de dominio público, disponiendo expresamente que se efectuará en régimen de concurrencia. No obstante, el mismo artículo añade que podrá acordarse su otorgamiento directo en los supuestos previstos en el art. 137.4 de la misma norma, cuando se den circunstancias excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos establecidos en las leyes.

Este artículo es de aplicación directa a las entidades locales de Castilla y León en función de lo dispuesto en la disp. final 2ª LPAP, al incluir expresamente al art. 93.1 LPAP entre los preceptos que tienen el carácter de la legislación básica, de acuerdo con lo preceptuado en el art. 149.1.18.ª de la Constitución Española -CE-.

De acuerdo con esta consideración, se entiende aplicable a las entidades locales la habilitación normativa por la que podrán otorgar concesiones administrativas de forma directa, en el supuesto regulado en el art. 137.4.a), por el que cabe esta forma de adjudicación cuando el concesionario sea otra Administración Pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público, como de hecho sucede en el supuesto planteado en la consulta.

No obstante, debemos entender que la adjudicación de la concesión administrativa del uso privativo del espacio municipal, aunque se otorgue de forma directa, debe venir precedida de la tramitación a la que se refieren los arts. 74 y ss del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -RBEL-, y, en concreto, la determinación de los extremos a los que se refiere el art. 80 de esta norma, que deberán venir reflejados en el acuerdo por el que se otorgue la concesión administrativa o, en su caso, en los documentos preparatorios del mismo que deberán ser incluidos en el documento administrativo por el que quede formalizada.

Entre estos extremos a definir en la tramitación de la concesión administrativa, se debe encontrar su justificación y fundamento, que constituirán la motivación por la que la Administración titular del bien de dominio público pretende autorizar un uso privativo en parte del mismo. En este sentido, la propuesta de modificación de los términos iniciales de la concesión deberá adecuarse a los motivos conforme a los que la concesión fue otorgada inicialmente, como requisito imprescindible para que la solicitud de la Dirección General de la Guardia Civil pueda ser considerada.

Si esta condición efectivamente concurre, por lo que los intereses municipales y de la Dirección General son coincidentes, se debe analizar si una concesión administrativa de esta naturaleza puede ser modificada conforme a alguno de sus elementos iniciales, manteniendo el resto de condiciones conforme a sus términos iniciales. Conforme a lo expuesto, en consultas precedentes como es ejemplo “Cataluña. Modificación de una concesión administrativa de dominio público de espacio municipal destinado a tanatorio”, se viene a afirmar que la normativa sobre bienes de las entidades locales no contiene ninguna previsión específica sobre la posibilidad de aprobar modificaciones de las concesiones administrativas como la propuesta, si bien, no se excluye esta posibilidad, debido a que, por asimilación de la regulación de los contratos del sector público, se podría admitir siempre que quedara suficientemente justificada en razones de interés público, para atender a necesidades nuevas o causas imprevistas.

No obstante, como afirma la Sentencia del TS de 18 de diciembre de 2012 (EDJ 2012/306244), la modificación de una concesión administrativa no se entiende ajustada a derecho si, con su adopción, se eliminan o evitan trámites necesarios para su viabilidad jurídica o, en su caso, se afecta a los derechos e intereses legítimos de terceros. Por lo tanto, una modificación como la propuesta, en principio, no se entendería procedente en concesiones administrativas otorgadas mediante un proceso de pública licitación, al alterar los términos conforme a los que los potenciales interesados pudieron participar en el mismo, lo que, salvo causa debidamente justificada, supondría un beneficio indebido para el concesionario.

Sin embargo, debemos entender que en supuestos como el planteado, en los que la concesión administrativa ha sido otorgada mediante un procedimiento de adjudicación directa, la circunstancia anterior no se encuentra presente, debido a que, por un simple razonamiento lógico, si la Administración ha tenido capacidad legal para otorgar una concesión administrativa de forma directa, dispondrá de la misma atribución para modificar sus términos iniciales.

A esta interpretación debemos añadir que tanto la concesión administrativa adjudicada inicialmente como la modificación solicitada, tienden a un objetivo de indudable interés público para los vecinos del municipio, como es la adecuada implantación de los servicios de la Guardia Civil en la localidad, lo que determina que la fundamentación de la propuesta quede plenamente acreditada.

Conclusiones

1ª. La normativa sobre bienes de las entidades locales aplicable en Castilla y León no contiene ninguna referencia específica a la posibilidad de modificar los términos iniciales de las concesiones administrativas otorgadas para el uso privativo de los bienes de dominio público.

2ª. No obstante, esta omisión no significa que esta medida no pueda ser adoptada, en los supuestos en los que se haya previsto en su tramitación o, en otro caso, cuando su interés público quede plenamente acreditado.

3ª. De acuerdo con lo anterior, en caso de que la modificación no se encuentre prevista, en principio esta medida no podrá ser adoptada en concesiones otorgadas mediante procedimientos de pública concurrencia, salvo causa debidamente justificada, al alterar las condiciones conforme a las que pudieron participar en el proceso los potenciales interesados en la concesión.

4ª. Al contrario, en los supuestos en los que la concesión se hubiera otorgado de forma directa, la propia justificación de esta medida determina la posibilidad de que, previa justificación de su necesidad y conveniencia, la Administración concedente pueda acceder a la propuesta de modificación planteada por la entidad concesionaria.