Vertido en la vía pública del agua de la piscina de una vivienda. ¿Son responsables los propietarios o la empresa de mantenimiento?

Planteamiento

En una ronda ordinaria de vigilancia en una urbanización la Policía Local observó que de una vivienda estaba saliendo una gran cantidad de agua que se vierte directamente en la calle. Se pararon e identificaron a un operario de una empresa de limpieza de piscinas que había sido contratada por una empresa de gestión de propiedades y servicios que había sido a su vez contratada por los propietarios de la casa que son extranjeros y la tienen como segunda vivienda.

El operario informó a la policía para qué empresa trabajaba (mantenimiento de piscinas), qué agencia había contratado su servicio (agencia que se encarga de gestionar propiedades) y también les proporcionó su nombre. La policía advirtió al operario que se levantaría acta contra los propietarios de la vivienda por infracción grave (ordenanza de convivencia) al vaciar el agua de la piscina en la vía pública. En el acta los agentes no hicieron constar ningún dato del operario a parte de su nombre en el apartado de la descripción de los hechos.

La responsabilidad en el procedimiento sancionador implica que sólo puedan ser sancionadas por los hechos constitutivos de la infracción las personas físicas o jurídicas responsables de los hechos.

En este caso en concreto, entendemos que los propietarios de la vivienda no pueden ser los responsables (tal y como señalan los agentes en el acta) si no que la denuncia debería dirigirse contra el operario. ¿O su empresa? ¿O la empresa que los subcontrata? ¿En el caso que deba dirigirse contra los copropietarios (dos personas) la infracción se debería dividir en dos?

La ordenanza nada específica sobre la responsabilidad en estos casos.

Respuesta

Para el análisis de la cuestión planteada, debemos partir de que el procedimiento administrativo sancionador, conforme a los principios que se contienen en los arts. 25 y ss de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), se rige, entre otros, por el principio de personalidad, al tener por finalidad la imposición de una sanción al sujeto infractor, es decir, al autor material del hecho ilícito, por lo que el procedimiento se debe dirigir frente a las personas responsables de las infracciones. De este modo, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor, como exigencia derivada del art. 25.1 de la Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879), que establece el principio de culpabilidad, en virtud del cual nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a título de dolo o culpa.

En este sentido, el art. 28 LRJSP se refiere expresamente al principio de responsabilidad, conforme a la siguiente redacción:

“1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

3. Cuando el cumplimiento de una obligación establecida por una norma con rango de Ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.

4. Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.”

Como se afirma en la consulta “¿Puede una Ordenanza municipal sancionar sólo al responsable de un grupo de participantes de un evento y a su empresa organizadora por infracciones cometidas por todos ellos?”, al objeto de poder determinar la responsabilidad de los presuntos autores de la infracción administrativa, debe prevalecer, en primer lugar, la autoría individualizada y la intensidad en la participación, por lo que, únicamente cuando ello no sea posible, se debe acudir a la responsabilidad solidaria pero, en estos casos, no se excluye tampoco la necesidad de que se acredite igualmente la autoría en la actuación irregular, al margen de que no sea posible determinar el grado de participación de cada uno de los sujetos intervinientes, tal y como contempla el art. 28.3 LRJSP.

A estos efectos, podemos traer a colación la interpretación que sobre esta cuestión se contiene en la Sentencia del TSJ de Andalucía de 18 de octubre de 2019 (EDJ 2019/818184), en la que se afirma:

“Hallándonos, además, ante una persona jurídica, ha de recordarse que, como expone la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 20 de enero de 1997, aun cuando en la actualidad ya se contempla esta posibilidad en los precitados artículos 28 y 130, ya había destacado de antiguo la jurisprudencia que las infracciones administrativas pueden ser cometidas por personas físicas pero, también, por personas jurídicas. Por ello cuando se incoa un procedimiento sancionador es preciso que, y en su fase de instrucción, se proceda a indagar a quién debe imputársele un determinado comportamiento proscrito por la Ley, pues las eventuales responsabilidades que se puedan achacar a una persona física o a una jurídica no son, y entre ellas, intercambiables, sino que cada una responde a un título de imputación concreto.

Igualmente la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León (sede en Burgos) de 15 de julio de 1996, con cita de la previa de la misma Sala de 28 de abril de 1995, y las del Tribunal Constitucional con número 246/1991, de 19 diciembre, así como de las del Tribunal Supremo, de la Sala de Revisión de 20 mayo 1992, y la de 30 noviembre 1993, afirma que el derecho administrativo admite la responsabilidad directa de las personas jurídicas reconociéndoles, por ello, capacidad infractora, sin que esto signifique que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas.

Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a las personas jurídicas nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos, pues falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir normas a las que están sometidas. Capacidad de infracción y, por tanto, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma ( Sentencias de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2013 -casación 553/2011- y de 24 de noviembre del 2011 -casación 258/2009-).”

De lo expuesto, se puede afirmar que el objeto del procedimiento sancionador no solo debe ser el determinar si los hechos denunciados suponen o no una infracción a la regulación municipal, sino también si las personas inicialmente imputadas fueron efectivamente responsables de la infracción cometida. En este caso, si bien los copropietarios son los titulares de la vivienda en la que se ubica la piscina, aparentemente nada hace indicar que ellos tuvieran constancia o referencia directa del modo en el que se iba a realizar su vaciado.

Al contrario, parece que sí puede existir responsabilidad en la actuación tanto de la empresa encargada de la gestión de la comunidad, como de la empresa de la que empleaba al operario al que se encargó el vaciado de la piscina. Como afirma la consulta“Castilla-La Mancha. ¿Puede el ayuntamiento sancionar al titular de un establecimiento por la infracción cometida por su empleado o ha de sancionarse a quien comete la acción?”, los titulares de establecimientos o empresarios bajo los que se realicen trabajos en situación de dependencia laboral, aunque no sean los autores materiales, pueden responder solidariamente de las infracciones cometidas por sus empleados, cuando incumplan el deber de prevenir éstas y, consecuentemente, no eviten que dichas personas, que están bajo su dependencia, cometan el ilícito administrativo.

Por lo tanto, como se indica en la consulta “Responsabilidad solidaria: procedimiento a seguir por el ayuntamiento para la imposición de sanciones por infracciones cometidas por tercero en materia de residuos”, la responsabilidad será solidaria, en todo caso, cuando sean varios los responsables y no sea posible determinar el grado de participación de cada uno en la realización de la infracción, por tanto, si el ayuntamiento no tiene argumentos para fijar el grado de participación en la infracción de cada responsable debe girar una única sanción pecuniaria a cada uno de los sujetos responsables, de modo que el pago de cualquiera de ellos extinguirá la responsabilidad del resto, sin perjuicio de que en su exacción se pueda ofrecer a la Administración los elementos necesarios para que se fije la proporción en que cada uno de ellos participe en la infracción, en cuyo caso la Administración podría girar a cada uno su parte proporcional de sanción.

Conclusiones

1ª. Con carácter general, la LRJSP establece que las sanciones pecuniarias impuestas en los procedimientos administrativos se individualizarán, en la medida de lo posible, en función del grado de participación de cada responsable.

2ª. Al contrario, cuando no sea posible determinar el grado de participación de cada persona en la realización de la infracción, se deberá girar una única sanción pecuniaria a cada uno de los sujetos responsables, de modo que el pago de cualesquiera de ellos extinguirá la responsabilidad del resto.

3ª. Por lo tanto, debemos entender que el criterio para imputar la sanción pecuniaria, cuando existen varios responsables solidariamente obligados por una infracción, será el de la existencia o no de la posibilidad de su individualización en función del grado de participación de los infractores, de modo que, sólo cuando ello no sea posible, se deberá girar la sanción con carácter solidario.