may
2020

Tramitación durante el estado de alarma por coronavirus de expediente disciplinario contra funcionario local en situación de incapacidad laboral: viabilidad y procedimiento


Planteamiento

Se va a iniciar un expediente disciplinario contra un funcionario, tras la queja recibida de sus superiores jerárquicos, por la comisión presunta de faltas graves, como son la “falta de obediencia debida a sus superiores jerárquicos y autoridades” y/o la “grave desconsideración con el personal empleado público o con la ciudadanía en el ejercicio de sus funciones”.

Dicho funcionario se encuentra de baja médica. ¿Puede tramitarse el procedimiento disciplinario aunque esté de baja? Si se le cita a testificar por el instructor, ¿tiene obligación de acudir estando de baja?

En el caso de que se compruebe que ha cometido más de una infracción grave, ¿cómo habría que actuar: se le impone sólo una sanción por falta grave o varias sanciones, una por cada falta grave? ¿Cómo se procede en casos de comisión de más de una infracción sancionadas en un mismo procedimiento disciplinario?

En el caso que nos ocupa, la prueba básicamente es testifical. ¿Qué valor habría que darle a la declaración testifical de los superiores jerárquicos y del funcionario en cuestión si son declaraciones contrapuestas?

¿Cómo afectaría la suspensión de plazos del estado de alarma en este procedimiento disciplinario? ¿Qué trámites se podrían realizar y cuáles no durante el estado de alarma?

Respuesta

A modo de introducción y tratando de concretar el régimen jurídico aplicable al personal al servicio de la Administración Local desde el punto de vista de la responsabilidad disciplinaria, partiendo del art. 3.1 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, el personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte dicho Estatuto, y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto en todo caso a la autonomía local constitucionalmente garantizada.

Tal y como hemos indicado en consultas anteriores, de este precepto se deduce que la legislación de función pública aplicable a los funcionarios locales tiene un carácter bifronte, por usar la terminología del TC (Sentencia del TC de 23 de diciembre de 1982, entre otras), esto es, del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como que una y otra deben respetar la autonomía local.

Por lo que se refiere a la legislación del Estado, no sólo se ha de tratar del TREBEP. Esta normativa es, en todo caso, legislación básica en materia de función pública y de aplicación en todas las Comunidades Autónomas. Pero, además, el TREBEP prevé que pueda existir otra legislación estatal que resulte de aplicación a las Entidades Locales en la materia, de tal forma que no tiene por qué agotar la legislación del Estado aplicable a los funcionarios locales.

En el ámbito de la Administración Local resulta, pues, aplicable:

  • - En primer lugar, la normativa básica estatal.
  • - Posteriormente, la legislación de función pública de la respectiva Comunidad Autónoma que la desarrolla.
  • - Y, supletoriamente, la legislación de los funcionarios de la Administración del Estado.

En este sentido, además de la normativa con rango de ley estatal que tenga carácter de bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (esto es, el TREBEP), habrá que aplicar la normativa autonómica en la materia, en todo aquello que no contradiga a las referidas bases estatales o que las desarrolle.

El art. 93.1 TREBEP, bajo la rúbrica de la “Responsabilidad disciplinaria”, determina que los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el TREBEP y en las normas que las leyes de Función Pública dicten en desarrollo de ese Estatuto, siendo los arts. 138 y ss de la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana -LOGFPV- los que regulan la responsabilidad disciplinaria en el ámbito territorial de la entidad consultante.

En relación a la primera de las cuestiones formuladas, respecto a la posibilidad de tramitar el procedimiento disciplinario en situación de baja laboral y la obligación de acudir a testificar, en su caso, tal y como hemos sostenido en pronunciamientos anteriores, nuestro Ordenamiento Jurídico no regula este supuesto, ni sus consecuencias en el expediente disciplinario. A nuestro juicio, la incapacidad transitoria del inculpado no debería interferir en la tramitación administrativa, salvo que ello pueda afectar al ejercicio del derecho a su propia defensa.

Este derecho fundamental recogido en el art. 24 de la Constitución -CE-, radica en la necesidad de impedir un procedimiento disciplinario inquisitivo y de garantizar los derechos fundamentales y libertades públicas. Por ello, lo esencial en este caso es preservar el principio de contradicción en la tramitación del expediente disciplinario, e impedir la indefensión del presunto responsable.

El TS entiende por indefensión “la situación en que queda el titular de un derecho o interés cuando se ve imposibilitado para obtener o ejercer los medios legales suficientes para su defensa, sin que tal vicio de omisión pueda subsanarse con las posibilidades de defensa atribuibles a los recursos que, posteriormente a la producción del acto combatido, puedan plantearse” (Sentencia del TS de 8 de marzo de 2004, entre otras).

En consecuencia, entendemos que el procedimiento disciplinario puede iniciarse, instruirse y resolverse, salvo en el caso de que la enfermedad que sufra el inculpado sea de tal consideración que haga suponer al Instructor del expediente la imposibilidad de utilizar por parte del inculpado los pertinentes medios de defensa incluyendo la comparecencia para testificar.

Recomendamos al respecto la lectura de las Consultas siguientes:

  • - Habiendo presentado baja médica el funcionario al que se le ha incoado expediente disciplinario, ¿procede continuar con la tramitación del expediente?
  • - Canarias. Expediente disciplinario a trabajador municipal por faltas de asistencia. Posible interrupción del procedimiento por IT. Ejecución de la sanción disciplinaria.
  • - Comunidad Valenciana. Posible incoación de expediente disciplinario contra funcionario por desobediencia de orden verbal de cierre de edificio municipal e inicio de vacaciones por el estado de alarma por coronavirus.
  • - Comunidad Valenciana. ¿Puede incoarse expediente disciplinario a personal laboral temporal del Ayuntamiento durante el estado de alarma por la crisis del coronavirus?

En el caso que se compruebe que ha cometido más de una infracción grave, entendemos, sobre la base de los principios de legalidad y tipicidad que rigen en el procedimiento disciplinario de los empleados públicos, que deberán imponerse tantas sanciones como infracciones se hayan cometido. A tal efecto, pueden resultar de interés las consideraciones de la Consulta “Cómputo del plazo de prescripción de sanciones disciplinarias impuestas a funcionario”.

Respecto a la valoración probatoria de la declaración testifical de los superiores jerárquicos y del funcionario en cuestión, debemos señalar que, en general, se reconoce en el ámbito de estos procedimientos que la declaración del superior jerárquico que presencia los hechos que motivan el expediente disciplinario puede tener por sí solo valor probatorio suficiente para destruir la presunción de inocencia, siempre que el testimonio recogido en el mismo presente garantías suficientes de credibilidad y verosimilitud. Así, la percepción directa por los superiores jerárquicos de los hechos sancionables realizados por quienes les están subordinados puede constituir prueba de cargo válida (en este sentido, resulta interesante la Sentencia del TC de 22 de abril de 2004).

Ahora bien, tal y como reconoce también la jurisprudencia, “cuando no existe más prueba que dicho testimonio y, además, la conducta indisciplinada se ha dirigido contra el Superior que recibe la ofensa del subordinado, la valoración de tal prueba ha de efectuarse con especial rigor, analizando cuidadosamente su contenido, pues se constituye en la única prueba de cargo que ha de servir para enervar la presunción de inocencia, por lo que, al examinar las diversas circunstancias que rodean los hechos, resulta, si no imprescindible, muy necesario, buscar la existencia de corroboraciones periféricas que puedan confirmar su realidad” (entre otras, Sentencias del TS de 21 de enero de 2015 y de 3 de julio de 2014).

Esto es, la testifical no goza de presunción de veracidad inatacable (el hecho de que sea emitido o suscrito por los superiores jerárquicos tampoco le confiere ese carácter) y no tiene prevalencia sobre ningún otro medio de prueba. Es cierto que resulta apto para desvirtuar la presunción de inocencia, pero sujeto, como cualquier otro medio de prueba, a un análisis crítico de su fiabilidad. En definitiva, el instructor deberá ser cuidadoso al valorarlo, pues la versión que contiene puede no reflejar fielmente lo sucedido, bien por una defectuosa percepción de ello, bien por una mala conservación de lo percibido en la memoria, bien por una desajustada exposición, intencionada o no, de lo percibido y recordado. Y, como cuando en este caso, además el parte es emitido por los supuestos sujetos pasivos de la acción, en sentido contradictorio, convendría extremar el rigor en el análisis mediante la valoración de elementos probatorios periféricos por cuanto pueden corroborar o no el contenido del parte.

Finalmente, respecto a la incidencia del estado de alarma en un procedimiento disciplinario como el planteado, debemos partir de que la Disp. Adic. 3ª del RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, suspende los términos y plazos en todo el sector público para la tramitación de los procedimientos administrativos. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. La Disp. Adic. 4ª de la misma norma, por su parte, señala que:

  • “Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.”

Tal y como hemos sostenido en consultas anteriores, no observamos impedimento legal en acordar en inicio del procedimiento disciplinario, puesto que se trata de un procedimiento que debe iniciarse de oficio, si bien, considerando que rigen los principios de eficacia, celeridad, economía procesal, respeto a los derechos y garantías de defensa, con la debida separación entre la fase instructora y sancionadora, procedería, una vez iniciado el mismo, acordar su suspensión, motivada por la situación excepcional de alarma, con notificación al presunto responsable. Una vez finalizado dicho estado, procederá el levantamiento de la suspensión y la continuación del procedimiento administrativo.

En relación con lo expuesto, pueden resultar de interés los siguientes modelos de expedientes:

  • - Expediente disciplinario a funcionario del Ayuntamiento por faltas muy graves o graves.
  • - Expediente disciplinario a agente de la Policía local. Comunidad Valenciana.
  • - Expediente informativo previo al inicio de un expediente disciplinario a funcionario del Ayuntamiento.

Finalmente, recomendamos la lectura de las Consultas siguientes:

  • - Comunidad Valenciana. ¿Puede incoarse expediente disciplinario a personal laboral temporal del Ayuntamiento durante el estado de alarma por la crisis del coronavirus?
  • - Comunidad Valenciana. Responsabilidad disciplinaria de funcionario por ejercicio de actividad sin autorización expresa de compatibilidad. Obligación de Alcaldía de incoación de procedimiento disciplinario.
  • - Comunidad Valenciana. Régimen jurídico disciplinario aplicable al personal laboral del Ayuntamiento.

Conclusiones

1ª. Entendemos que el procedimiento disciplinario puede iniciarse, instruirse y resolverse estando el funcionario en situación de IT, salvo en el caso de que la enfermedad que sufra el inculpado sea de tal consideración que haga suponer al Instructor del expediente la imposibilidad de utilizar por parte del inculpado los pertinentes medios de defensa incluyendo la comparecencia para testificar.

2ª. En el caso que se compruebe que ha cometido más de una infracción grave, sobre la base de los principios de legalidad y tipicidad que rigen en el procedimiento disciplinario de los empleados públicos, deberán imponerse tantas sanciones como infracciones de hayan cometido.

3ª. Respecto al valor de la prueba de la declaración testifical de los superiores jerárquicos y del funcionario en cuestión, debemos señalar que, en general, se reconoce, en el ámbito de estos procedimientos, que la declaración del superior jerárquico pueda constituir una prueba de cargo válida, si bien el órgano instructor deberá ser especialmente cuidadoso al valorarlo, extremando el rigor en el análisis mediante la toma en consideración, de ser posible, de elementos probatorios complementarios por cuanto podrían corroborar o no el contenido de la declaración.

4ª. Dicho todo lo anterior, no observamos igualmente impedimento legal en acordar en inicio del procedimiento disciplinario, puesto que éste debe iniciarse de oficio, si bien, considerando los principios que deben regir en dicho procedimiento y el momento excepcional del estado de alarma, procedería, una vez iniciado, acordar la suspensión del mismo y todos sus plazos, con notificación al presunto responsable. Una vez finalizado dicho estado de alarma, procederá el levantamiento de la suspensión y la continuación del procedimiento disciplinario. No obstante, debemos recordar que el estado de alarma es una situación excepcional y temporal.