En el ejercicio 2021 se consignó una partida presupuestaria para la ejecución de una obra con unos créditos iniciales de 66.500 euros. El importe del proyecto de obra asciende a 120.000 euros.
¿Se podría iniciar el expte de contratación y aprobar los pliegos en el presente ejercicio para poder realizar la RC y así incorporarlo en el ejercicio siguiente? ¿De qué forma se deberían aprobar los pliegos para poder hacerlo? ¿El RC se debería hacer solo por el importe consignado en los créditos iniciales?
Dos son las normas fundamentales que debemos citar en el supuesto planteado para dar respuesta a las cuestiones.
Por un lado, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, que recoge los requisitos esenciales para la tramitación del contrato, y por otro, el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y el desarrollo de este en el RD 500/1990, de 20 de abril por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, que establecen para lo que aquí interesa, las peculiaridades de la gestión presupuestaria.
De esta forma, es necesario iniciar el análisis de la cuestión, con los aspectos generales que la LCSP 2017 establece para todos los contratos, pudiendo referirnos al art. 116 que entre otros aspectos determina que:
Por tanto, la existencia de crédito en el expediente es elemento fundamental para el inicio de cualquier expediente de contratación, dando lugar, en caso contrario, a la nulidad del mismo, tal y como igualmente se recoge en el art. 39 LCSP 2017, que, referido a las causas de nulidad de derecho administrativo, determina, entre otras que:
Teniendo en cuenta que, esta última apreciación para las entidades locales, encuentran su acomodo en el TRLRHL, y su norma de desarrollo en materia presupuestaria, el RD 500/1990, y que recoge en este aspecto, que no será posible tramitar un expediente de contratación sin crédito adecuado y suficiente, en virtud de la especialidad y limitación de los créditos contenida en el art. 172 TRLRHL, en concordancia con el art. 173.5 TRLRHL que prohíbe de forma expresa, adquirir compromisos de gasto por cuantía superior a los créditos consignados en los estados de gasto.
Dicho lo anterior, por tanto, resulta evidente que la existencia de crédito es necesario en cualquier expediente, surgiendo la duda para el suscriptor si se podría iniciar el mismo y aprobar los pliegos en el presente ejercicio con su correspondiente RC y así incorporarlo en el ejercicio siguiente.
De la misma forma se plantea de qué manera se deberían aprobar los pliegos para poder hacerlo y el importe qué tendrá que tener el RC, teniendo en cuenta que, en el ejercicio actual, sólo cuenta con una parte de los créditos para la obra.
Pues bien, dicha cuestión la debemos resolver conjugando la norma contractual con la presupuestaria de aplicación, y las singularidades que, para determinados tipos de inicio de actuación, con repercusión en varios ejercicios presupuestarios, se recogen en la normativa actual.
Parece desprenderse de la consulta, y teniendo en cuenta que nos encontramos actualmente en los últimos diez días del ejercicio 2021, que obviamente, no podrá más que realizarse, en su caso, la aprobación del expediente, realizando el resto de los trámites propios, tanto de la contratación como de la presupuestación, en los ejercicios siguientes.
En este sentido, debemos hacer mención a lo recogido en el art. 117 LCSP 2017, que en su apartado 2 determina que:
La regulación anterior, se refiere a lo que comúnmente se denomina tramitación anticipada de la contratación, que igualmente, y de manera particularizada para las entidades locales, encuentra la siguiente redacción en la Disp. Adic. 3ª LCSP 2017, que establece que:
Por tanto, la posibilidad de iniciar un expediente de contratación en un ejercicio diferente al que se va a ejecutar, está expresamente recogido en la LCSP 2017.
Antes de seguir con el análisis, tenemos que puntualizar, que la entidad consultante indica que la aprobación del expediente, y por tanto del gasto, se pretende realizar en el ejercicio actual, pero sin embargo no determina si la ejecución del mismo, se realizará en uno o en varios ejercicios posteriores, es decir, si serán gastos plurianuales o no. De la misma manera, tampoco se aclara si son gastos con financiación afectada. Dando por supuesto que inicialmente la ejecución de la totalidad del contrato se realizará en el ejercicio siguiente, y que son gastos que financia el ayuntamiento con sus recursos, podemos no obstante, traer a colación la diferencia entre los llamados gastos plurianuales y la tramitación anticipada de gastos, para lo que recomendamos la lectura de la Circular 9/2013, de 18 de octubre, de la IGAE, que a efectos de unificar el criterio en relación con la tramitación anticipada y compromisos plurianuales de expedientes de gasto correspondientes a contratos del sector público, encomiendas de gestión subvenciones y ayudas públicas, así como convenios de colaboración, se dictó por la IGE y que clarifica definitivamente dicho aspecto en el ámbito estatal, que, con algunas particularidades presupuestarias, nos puede servir de referencia en el ámbito local.
Así, podemos destacar de dicha instrucción, que:
Continúa diciendo la Circular, que:
Así pues, el elemento determinante para la consideración de un gasto plurianual o una tramitación anticipada, no va a ser conforme a la Circular de la IGAE, la existencia de financiación de un gasto en uno u otro ejercicio, si no el momento en el que se inicie la ejecución material del mismo. En función por tanto de la previsión de dicho momento, tendremos o no la posibilidad de tramitar el contrato de manera anticipada, siendo en la fase de aprobación del gasto (A), cuando decidamos en cuál de las dos circunstancias estamos.
Así, en el caso concreto que nos interesa, y con la premisa de que la aprobación del gasto se realizará en este ejercicio, y la totalidad de la ejecución material en el siguiente, dicha circular viene a determinar que nos encontramos ante una tramitación anticipada de gastos, donde la aprobación (fase “A” presupuestaria), se realizará en el año 2021, y las fases de compromiso y reconocimiento de obligación (fase “D” y “O”), en el 2022.
De esta forma, la tramitación anticipada de un expediente de contratación, a la que se refiere el art. 117 LCSP 2017 y la Disp. Adic. 2ª, supondrá la posibilidad que en el ejercicio actual se inicie un expediente de contratación, cuyas fases posteriores puedan realizarse en ejercicio siguientes, y en todo caso, el inicio de la ejecución material, es decir, es posible, aunque no necesario, que en el ejercicio corriente se llegue a formalizar el contrato (fase D presupuestaria), pero el inicio del reconocimiento de la obligación (fase “O”), necesariamente se tendrá que realizar en ejercicios posteriores. En estos supuestos, en todo caso, se podrán comprometer crédito, siempre supeditado a la existencia de crédito en el ejercicio 2022.
Y es aquí, donde nos podemos plantear una nueva duda, esto es, ¿cómo y dónde debemos tener los créditos para financiar dicho gasto?
En nuestra opinión, podríamos plantearnos dos escenarios posibles:
A mayor abundamiento, la posibilidad de incorporar remanente de créditos que quedan en el ejercicio anterior en fase de autorización, está limitada por la normativa presupuestaria local a los gastos de inversión, por lo que no tendría sentido en nuestra opinión, un tratamiento diferente presupuestario en la tramitación anticipada de los gastos, dependiendo de si los mismos son de inversión o corrientes, ya que lo de estos últimos no podrían incorporarse si sólo quedan en fase de autorización.
En cualquier caso, en la tramitación anticipada, al igual que cuando se tramitan gastos plurianuales, se han de realizar en el expediente de inicio, la certificación de la existencia de crédito, pero entendemos que esa certificación han de ser de ejercicios futuros, es decir, comprometiendo créditos en nuestro caso, del ejercicio 2022, posibilitando la normativa que las fases de autorización y disposición, se realicen en el año actual, pero supeditada dicha adjudicación a la existencia de crédito comprometido en el ejercicio siguiente.
En esta misma línea debemos citar el art. 176 TRLRHL, que al definir la temporalidad de los créditos señala que:
1ª. El expediente de contratación se puede iniciar en el ejercicio actual, pudiendo incluso adjudicarse en el ejercicio 2021, si bien dicha opción en el supuesto planteado parece del todo imposible debido a las fechas en la que nos encontramos.
2ª. Los pliegos se podrán aprobar, considerando en los mismos la especial situación de tramitación anticipada, donde quedará la adjudicación condicionada o supeditada a la existencia de crédito en el ejercicio siguiente, que expresamente deberá reflejarse en los pliegos.
3ª. Entendemos que, aunque sea práctica habitual para proporcionar el crédito necesario para la ejecución de un gasto tramitado anticipadamente, la utilización de remanentes de crédito en el caso de que existieran cuando se realice la liquidación, para la tramitación anticipada del expediente no se requiere consignación en el ejercicio actual, sino que, en las previsiones iniciales del año 2022, se incluirá crédito suficiente para que el gasto sea imputable en ese ejercicio.