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2022

Tramitación anticipada de gastos de inversión por el ayuntamiento: procedencia del crédito en el ejercicio de ejecución material


Planteamiento

En el ejercicio 2021 se consignó una partida presupuestaria para la ejecución de una obra con unos créditos iniciales de 66.500 euros. El importe del proyecto de obra asciende a 120.000 euros.

¿Se podría iniciar el expte de contratación y aprobar los pliegos en el presente ejercicio para poder realizar la RC y así incorporarlo en el ejercicio siguiente? ¿De qué forma se deberían aprobar los pliegos para poder hacerlo? ¿El RC se debería hacer solo por el importe consignado en los créditos iniciales?

Respuesta

Dos son las normas fundamentales que debemos citar en el supuesto planteado para dar respuesta a las cuestiones.

Por un lado, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, que recoge los requisitos esenciales para la tramitación del contrato, y por otro, el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, y el desarrollo de este en el RD 500/1990, de 20 de abril por el que se desarrolla el capítulo primero del título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, que establecen para lo que aquí interesa, las peculiaridades de la gestión presupuestaria.

De esta forma, es necesario iniciar el análisis de la cuestión, con los aspectos generales que la LCSP 2017 establece para todos los contratos, pudiendo referirnos al art. 116 que entre otros aspectos determina que:

  • “1. La celebración de contratos por parte de las Administraciones Públicas requerirá la previa tramitación del correspondiente expediente, que se iniciará por el órgano de contratación motivando la necesidad del contrato en los términos previstos en el artículo 28 de esta Ley y que deberá ser publicado en el perfil de contratante. ….3. Al expediente se incorporarán el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato. Asimismo, deberá incorporarse el certificado de existencia de crédito o, en el caso de entidades del sector público estatal con presupuesto estimativo, documento equivalente que acredite la existencia de financiación, y la fiscalización previa de la intervención, en su caso, en los términos previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria...”

Por tanto, la existencia de crédito en el expediente es elemento fundamental para el inicio de cualquier expediente de contratación, dando lugar, en caso contrario, a la nulidad del mismo, tal y como igualmente se recoge en el art. 39 LCSP 2017, que, referido a las causas de nulidad de derecho administrativo, determina, entre otras que:

  • “1. Son causas de nulidad de derecho administrativo las indicadas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 2. Serán igualmente nulos de pleno derecho los contratos celebrados por poderes adjudicadores en los que concurra alguna de las causas siguientes: ….b) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia.”

Teniendo en cuenta que, esta última apreciación para las entidades locales, encuentran su acomodo en el TRLRHL, y su norma de desarrollo en materia presupuestaria, el RD 500/1990, y que recoge en este aspecto, que no será posible tramitar un expediente de contratación sin crédito adecuado y suficiente, en virtud de la especialidad y limitación de los créditos contenida en el art. 172 TRLRHL, en concordancia con el art. 173.5 TRLRHL que prohíbe de forma expresa, adquirir compromisos de gasto por cuantía superior a los créditos consignados en los estados de gasto.

Dicho lo anterior, por tanto, resulta evidente que la existencia de crédito es necesario en cualquier expediente, surgiendo la duda para el suscriptor si se podría iniciar el mismo y aprobar los pliegos en el presente ejercicio con su correspondiente RC y así incorporarlo en el ejercicio siguiente.

De la misma forma se plantea de qué manera se deberían aprobar los pliegos para poder hacerlo y el importe qué tendrá que tener el RC, teniendo en cuenta que, en el ejercicio actual, sólo cuenta con una parte de los créditos para la obra.

Pues bien, dicha cuestión la debemos resolver conjugando la norma contractual con la presupuestaria de aplicación, y las singularidades que, para determinados tipos de inicio de actuación, con repercusión en varios ejercicios presupuestarios, se recogen en la normativa actual.

Parece desprenderse de la consulta, y teniendo en cuenta que nos encontramos actualmente en los últimos diez días del ejercicio 2021, que obviamente, no podrá más que realizarse, en su caso, la aprobación del expediente, realizando el resto de los trámites propios, tanto de la contratación como de la presupuestación, en los ejercicios siguientes.

En este sentido, debemos hacer mención a lo recogido en el art. 117 LCSP 2017, que en su apartado 2 determina que:

  • “2. Los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente. A estos efectos podrán comprometerse créditos con las limitaciones que se determinen en las normas presupuestarias de las distintas Administraciones Públicas sujetas a esta Ley.”

La regulación anterior, se refiere a lo que comúnmente se denomina tramitación anticipada de la contratación, que igualmente, y de manera particularizada para las entidades locales, encuentra la siguiente redacción en la Disp. Adic. 3ª LCSP 2017, que establece que:

  • “Las Administraciones Públicas locales aplicarán las reglas contenidas en esta Ley, con las especialidades que se recogen en la disposición adicional anterior y en la presente. 2. Se podrán tramitar anticipadamente los contratos cuya ejecución material haya de comenzar en el ejercicio siguiente o aquellos cuya financiación dependa de un préstamo, un crédito o una subvención solicitada a otra entidad pública o privada, sometiendo la adjudicación a la condición suspensiva de la efectiva consolidación de los recursos que han de financiar el contrato correspondiente.”

Por tanto, la posibilidad de iniciar un expediente de contratación en un ejercicio diferente al que se va a ejecutar, está expresamente recogido en la LCSP 2017.

Antes de seguir con el análisis, tenemos que puntualizar, que la entidad consultante indica que la aprobación del expediente, y por tanto del gasto, se pretende realizar en el ejercicio actual, pero sin embargo no determina si la ejecución del mismo, se realizará en uno o en varios ejercicios posteriores, es decir, si serán gastos plurianuales o no. De la misma manera, tampoco se aclara si son gastos con financiación afectada. Dando por supuesto que inicialmente la ejecución de la totalidad del contrato se realizará en el ejercicio siguiente, y que son gastos que financia el ayuntamiento con sus recursos, podemos no obstante, traer a colación la diferencia entre los llamados gastos plurianuales y la tramitación anticipada de gastos, para lo que recomendamos la lectura de la Circular 9/2013, de 18 de octubre, de la IGAE, que a efectos de unificar el criterio en relación con la tramitación anticipada y compromisos plurianuales de expedientes de gasto correspondientes a contratos del sector público, encomiendas de gestión subvenciones y ayudas públicas, así como convenios de colaboración, se dictó por la IGE y que clarifica definitivamente dicho aspecto en el ámbito estatal, que, con algunas particularidades presupuestarias, nos puede servir de referencia en el ámbito local.

Así, podemos destacar de dicha instrucción, que:

  • “Con fundamento en lo anterior, deberán ajustarse al procedimiento de tramitación anticipada los siguientes supuestos de expedientes de contratación administrativa:
  • (i) Expedientes de contratación que se inicien y se aprueben en el año x (fase A), se adjudiquen formalicen igualmente en el año x (fase D), siempre que su ejecución material se inicie en el año x+1;
  • y (ii) Expedientes que iniciados y aprobados en el año x-1 o anteriores (fase A), se adjudiquen formalicen en el año x (fase D), y su ejecución material se inicie a partir del año x o del año x+1.
  • Por el contrario, en aquellos expedientes de contratación cuya aprobación (fase A) y adjudicación-formalización (fase D) se realice en el mismo ejercicio en que deba iniciarse su ejecución material, no cabe la tramitación anticipada, por lo que habrá de acudirse a la tramitación prevista en el artículo 47.1 (compromisos de gasto de carácter plurianual) de la LGP, cuando además su ejecución presupuestaria se extienda a ejercicios posteriores a aquel en que se adjudique-formalice el contrato.”

Continúa diciendo la Circular, que:

  • “Sentado lo anterior, no obstante, han de tenerse en cuenta las siguientes indicaciones en cuanto a los «certificados de cumplimientos de límites» que han de incorporarse a los respectivos expedientes gasto que se tramiten en cada caso:
  • Es en la fase de aprobación del gasto (fase A) cuando debe quedar delimitado si se trata de compromisos de gasto de carácter plurianual o de expedientes de tramitación anticipada, y, en consecuencia, habrán de incorporarse/exigirse en esta fase el tipo de certificados que proceda en función del procedimiento aplicable.”

Así pues, el elemento determinante para la consideración de un gasto plurianual o una tramitación anticipada, no va a ser conforme a la Circular de la IGAE, la existencia de financiación de un gasto en uno u otro ejercicio, si no el momento en el que se inicie la ejecución material del mismo. En función por tanto de la previsión de dicho momento, tendremos o no la posibilidad de tramitar el contrato de manera anticipada, siendo en la fase de aprobación del gasto (A), cuando decidamos en cuál de las dos circunstancias estamos.

Así, en el caso concreto que nos interesa, y con la premisa de que la aprobación del gasto se realizará en este ejercicio, y la totalidad de la ejecución material en el siguiente, dicha circular viene a determinar que nos encontramos ante una tramitación anticipada de gastos, donde la aprobación (fase “A” presupuestaria), se realizará en el año 2021, y las fases de compromiso y reconocimiento de obligación (fase “D” y “O”), en el 2022.

De esta forma, la tramitación anticipada de un expediente de contratación, a la que se refiere el art. 117 LCSP 2017 y la Disp. Adic. 2ª, supondrá la posibilidad que en el ejercicio actual se inicie un expediente de contratación, cuyas fases posteriores puedan realizarse en ejercicio siguientes, y en todo caso, el inicio de la ejecución material, es decir, es posible, aunque no necesario, que en el ejercicio corriente se llegue a formalizar el contrato (fase D presupuestaria), pero el inicio del reconocimiento de la obligación (fase “O”), necesariamente se tendrá que realizar en ejercicios posteriores. En estos supuestos, en todo caso, se podrán comprometer crédito, siempre supeditado a la existencia de crédito en el ejercicio 2022.

Y es aquí, donde nos podemos plantear una nueva duda, esto es, ¿cómo y dónde debemos tener los créditos para financiar dicho gasto?

En nuestra opinión, podríamos plantearnos dos escenarios posibles:

  • 1. En la línea de lo comentado en la consulta, podríamos pensar en la posibilidad de tener los créditos en el ejercicio donde se inicia el expediente, realizando por tanto la retención de crédito en el ejercicio y las fases ulteriores sobre dicha retención a la que llegue el expediente en dicho ejercicio, en nuestro caso, suponemos que a fase “A”. De esta forma, aplicando la regulación del art. 182 TRLRHL y en el art. 47 y ss del RD 500/1990, referente a los créditos incorporables, en el momento de la liquidación del ejercicio, si obtenemos un remanente de tesorería para gastos generales (dando por hecho que no estamos hablando de gastos con financiación afectada), podremos incorporar los remanentes de los créditos de la obra, toda vez que son créditos destinados a obras y por tanto de inversión, y que son siempre incorporables, salvo que ya se hayan incorporado en años anteriores. En este escenario, sin embargo, debemos tener en cuenta, que no se podrán disponer de los créditos hasta que no se produzca la liquidación y la posible incorporación de los remanentes, lo que pudiera ser ya bien entrado el ejercicio 2022, con las consecuencias gravosas que ello puede suponer para el posible adjudicatario.
  • 2. Precisamente esta situación de incertidumbre, donde la posible utilización de los créditos de un ejercicio anterior proveniente de una incorporación procedente de la liquidación de un presupuesto, así como de la diferencia que la Instrucción 9/2013 citada de la IGAE, realiza entre los gastos plurianuales y la tramitación anticipada, donde se intuye que la tramitación anticipada no es más que un supuesto específico de gastos plurianuales con las particularidades ya comentadas, nos llega a afirmar que la primera situación, aunque utilizada y posibilitadora de recursos, no es la más adecuada, teniendo en cuenta además que el ayuntamiento no dispone de la totalidad de los créditos de la obra en el ejercicio corriente.

A mayor abundamiento, la posibilidad de incorporar remanente de créditos que quedan en el ejercicio anterior en fase de autorización, está limitada por la normativa presupuestaria local a los gastos de inversión, por lo que no tendría sentido en nuestra opinión, un tratamiento diferente presupuestario en la tramitación anticipada de los gastos, dependiendo de si los mismos son de inversión o corrientes, ya que lo de estos últimos no podrían incorporarse si sólo quedan en fase de autorización.

En cualquier caso, en la tramitación anticipada, al igual que cuando se tramitan gastos plurianuales, se han de realizar en el expediente de inicio, la certificación de la existencia de crédito, pero entendemos que esa certificación han de ser de ejercicios futuros, es decir, comprometiendo créditos en nuestro caso, del ejercicio 2022, posibilitando la normativa que las fases de autorización y disposición, se realicen en el año actual, pero supeditada dicha adjudicación a la existencia de crédito comprometido en el ejercicio siguiente.

En esta misma línea debemos citar el art. 176 TRLRHL, que al definir la temporalidad de los créditos señala que:

  • “Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario.”

Conclusiones

1ª. El expediente de contratación se puede iniciar en el ejercicio actual, pudiendo incluso adjudicarse en el ejercicio 2021, si bien dicha opción en el supuesto planteado parece del todo imposible debido a las fechas en la que nos encontramos.

2ª. Los pliegos se podrán aprobar, considerando en los mismos la especial situación de tramitación anticipada, donde quedará la adjudicación condicionada o supeditada a la existencia de crédito en el ejercicio siguiente, que expresamente deberá reflejarse en los pliegos.

3ª. Entendemos que, aunque sea práctica habitual para proporcionar el crédito necesario para la ejecución de un gasto tramitado anticipadamente, la utilización de remanentes de crédito en el caso de que existieran cuando se realice la liquidación, para la tramitación anticipada del expediente no se requiere consignación en el ejercicio actual, sino que, en las previsiones iniciales del año 2022, se incluirá crédito suficiente para que el gasto sea imputable en ese ejercicio.