¿Tienen los sindicatos y los concejales de la oposición derecho de acceso a un expediente de personal reservado?

Planteamiento

En este ayuntamiento se tramitó un expediente de investigación y averiguaciones previas con carácter de información reservada al respecto por IT de toda la plantilla. En ese expediente, la persona encargada de su tramitación tomó declaración a los miembros de la plantilla y realizó conclusiones sobre abuso de autoridad del jefe de la policía sobre la plantilla, con maltrato psicológico, etc., recogiendo las declaraciones de situaciones concretas relatadas por cada uno de los policías.

Por los servicios jurídicos del ayuntamiento se emite un informe en base a las conclusiones analizando cuatro cuestiones:

- necesidad de apertura de expediente disciplinario,

- posible cese del jefe de la policía,

- necesidad de inclusión en la oferta de empleo público de una plaza de inspector; y

- modificación de la actual RPT para la creación de un puesto de jefatura con provisión por libre designación y abierto a otras administraciones (art. 27 de la ley de coordinación de policía local de Galicia).

La modificación de la RPT es un expediente que requiere de acuerdo plenario. En ese expediente se contiene su correspondiente documentación, pero no el expediente de investigación ni el informe jurídico emitido con carácter general sobre los procedimientos a llevar a cabo derivados del expediente de investigación.

La oposición solicita con base en el art.15 ROF acceso al expediente de investigación (que se tramitó con carácter de información reservada) y al informe jurídico general evacuado en base al mismo. Entendemos que esa documentación no forma parte del expediente de modificación de la RPT. Entendemos que tampoco podrían acceder a su contenido al tratarse de un expediente de información reservada.

Por otro lado, el art.19 de la LO 4/2010 de la Policía Nacional, al que remite la Ley de coordinación de la policía local de Galicia, prevé que el expediente de información reservada se traslade al disciplinario. Ante esta situación tenemos dudas sobre lo siguiente:

- ¿La oposición podría exigir el acceso al expediente de información reservada?

- ¿Tendría derecho a conocer el expediente, conclusiones y declaraciones de cada uno de los afectados, cuando se tramitó con carácter de información reservada?

- El afectado por el expediente disciplinario al llevar ese expediente informativo al expediente disciplinario, como exige el art. 19 de la LO 4/2010, ¿tiene derecho a conocer las declaraciones de todos los agentes? E en caso contrario, ¿podría generarle indefensión?

- ¿Los agentes que declararon en el expediente de investigación contra el jefe tienen derecho a acceso completo a ese expediente? ¿Y los sindicatos? ¿Cómo incide en este caso la LOPD, teniendo en cuenta que el expediente se tramitó con el carácter de información reservada?

Respuesta

El art. 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno -LT-, reconoce el derecho de todas las personas a acceder a la información pública. Y es el art. 13 LT el que se encarga de delimitar el concepto de información pública “Se entiende por información pública los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.”

La LT establece una regla general consistente en que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública “en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española, desarrollados por esta Ley” si bien el art. 14 LT enumera algunos supuestos en los que se puede limitar el acceso por suponer un perjuicio para determinados bienes o situaciones jurídicas que enumera.

El TS ha tenido ocasión de afirmar en diferentes sentencias que, con carácter general, los límites al acceso a la información pública deben ser interpretados de forma restrictiva. A tal efecto, en Sentencia del TS de 16 octubre de 2017, y Sentencia del TS de 10 marzo de 2020, ha señalado que:

• “(...) La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 -EDL 2013/232606- como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.”

Solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el art. 14.2 LT, que señala:

• "(...) 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso". Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad”

En este contexto, el TS se ha pronunciado sobre el alcance de algunos límites al acceso a la información pública, concretamente, y a los efectos que nos interesa, sobre el límite al derecho de acceso cuando existe peligro para “la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios” y “las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control” (art. 14 e y g LT); así, en la Sentencia del TS de 6 febrero de 2017, se analizó la posibilidad de tener acceso a un acta de inspección del Consejo General del Poder Judicial. La sentencia afirmó que:

• “El acta de inspección es un informe que se refiere a las funciones de comprobación y control del funcionamiento de los servicios de la Administración de Justicia (artículo 615 LOPJ). La Ley orgánica del Poder judicial sólo prevé que se expida copia de la misma para el Juez o Presidente del órgano inspeccionado (artículo 177.2 LOPJ) lo que es lógico ya que, por ejercerse las funciones inspectoras sin merma de la autoridad del órgano jurisdiccional afectado (artículo 175.2 LOPJ) las actas tienen en principio, y por su propia naturaleza, carácter interno y reservado para el Consejo General del Poder Judicial, como admite en forma general para estos casos el artículo 14.1 k) de la Ley 19/2013. Concurren respecto de ellas los límites del derecho de acceso a la información previstos en el artículo 14. 1 g) de la Ley 19/2013, en cuanto son expresión de las funciones de vigilancia inspección y control de un órgano constitucional. La difusión de un acta de inspección puede provocar la revelación de datos confidenciales relativos a todo el personal del órgano jurisdiccional, a la llevanza del mismo y, en su caso, a la función disciplinaria del CGPJ o del Ministerio de Justicia. Por ello, salvo que exista un interés cualificado, público o privado, que justifique en forma proporcionada su acceso a las mismas concurre también el límite previsto en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013 que establece que: “cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos, el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal". Estas consideraciones no excluyen, como es obvio, la pertinencia de efectuar para cada caso concreto el juicio de ponderación razonada que exige el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, en consonancia con la doctrina constitucional y europea (vid, por todas, STC 53/2006, de 27 de febrero, FJ 5,12 y Fallo), para determinar si existen razones que determinen que prevalezca el derecho de acceso a la información sobre los principios generales que se acaban de enunciar.”

El TS también se ha pronunciado sobre el límite al acceso a la información pública por existir un régimen jurídico específico en otras normas, en aplicación de la Disp. Adic.1.2 LT, que desplaza las previsiones de la misma. Así, la Sentencia del TS de 11 junio de 2020, tuvo ocasión de pronunciarse sobre este tema.

Por ello, se fijó como doctrina jurisprudencial la siguiente: “…..las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de Transparencia y Buen Gobierno, por lo que respecta al régimen jurídico previsto para al acceso a la información pública, sus límites y el procedimiento que ha de seguirse, tan solo quedan desplazadas, actuando en este caso como supletoria, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y especifico de acceso a la información en un ámbito determinado, tal y como establece la Disposición adicional primera apartado segundo de la Ley 19/2013, de 9 diciembre.”

Ello exige que otra norma de rango legal incluya un régimen propio y específico que permita entender que nos encontramos ante una regulación alternativa por las especialidades que existen en un ámbito o materia determinada, creando una regulación autónoma respecto de los sujetos legitimados y/o el contenido y límites de la información que puede proporcionarse.

Tal es el caso del derecho de información de los concejales que se somete expresamente a lo regulado en los arts. 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las corporaciones Locales -ROF-, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta.

Y, también sería el caso de los sindicatos sujetos a un régimen jurídico específico de acceso a la información derivado de las disposiciones contenidas en el del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, y, en concreto, la previsión contenida en el art. 40.1 TREBEP, que prevé los ámbitos en los que pueden y deben recibir información, esto es, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento (Sentencia del TS de 11 junio de 2020).

Por último, respecto al posible conflicto entre la transparencia de la información pública y la protección de datos de carácter personal al que se refiere el art. 15 LT, la Sentencia del TS de 16 diciembre de 2019, confirma que no es aplicable el límite referido a la protección de datos cuando el acceso a la información afecta a datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano.

En definitiva, a la vista de cuanto se ha expuesto entendemos que la oposición no podría exigir el acceso al expediente de información reservada, ni conocer el expediente, conclusiones y declaraciones de cada uno de los afectados por cuanto el derecho de información de los concejales se somete expresamente a lo regulado en los arts. 14 a 16 ROF, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta, sin que la información solicitada forme parte de un asunto incorporado a un órgano en cuyo seno hayan de adoptar una decisión, ni forme parte de un asunto bajo su delegación.

Por su parte, el afectado por el expediente disciplinario tiene derecho a conocer las declaraciones de todos los agentes para el ejercicio de su defensa, debiendo anonimizarse la información ofrecida para que no pueda identificarse a los mismos, ofreciendo el instructor sólo los datos relacionados con la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano (suprimiendo nombres, números de identificación, cargos, etc).

Los agentes que declararon en el expediente de investigación contra el jefe no tienen derecho a acceso completo a ese expediente, ya que la participación de los mismos se efectúo en ejercicio de las funciones inspectoras municipales donde sus declaraciones tienen, por su propia naturaleza, carácter interno y reservado para el ayuntamiento, como admite en forma general para estos casos el artículo 14.1 k) LT.

Los sindicatos sujetos a un régimen jurídico específico de acceso a la información derivado de las disposiciones contenidas en el del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se regula el Estatuto Básico del Empleado Público TREBEP y, en concreto, la previsión contenida en el art. 40.1 de dicha norma, que prevé los ámbitos en los que pueden y deben recibir información, esto es, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento, creemos que no tienen acceso al incidente previo de información reservada, y sí al expediente disciplinario.

Conclusiones

1ª. La oposición no podría exigir el acceso al expediente de información reservada, ni conocer el expediente, conclusiones y declaraciones de cada uno de los afectados en el expediente disciplinario por cuanto el derecho de información de los concejales se somete expresamente a lo regulado en los arts. 14 a 16 ROF, según Disp.Adic. 1.2 LT, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta, sin que la información solicitada forme parte de un asunto incorporado a un órgano en cuyo seno hayan de adoptar una decisión, ni forme parte de un asunto bajo su delegación.

2ª. El afectado por el expediente disciplinario tiene derecho a conocer las declaraciones de todos los agentes para el ejercicio de su defensa, debiendo anonimizarse la información ofrecida para que no pueda identificarse a los mismos, ofreciendo el instructor sólo los datos relacionados con la organización, funcionamiento y actividad pública del órgano (suprimiendo nombres, números de identificación, cargos, etc).

3ª. Los agentes que declararon en el expediente de investigación contra el jefe no tienen derecho a acceso completo a ese expediente, ya que la participación de los mismos se efectúo en ejercicio de las funciones inspectoras municipales donde sus declaraciones tienen, por su propia naturaleza, carácter interno y reservado para el ayuntamiento, como admite en forma general para estos casos el artículo 14.1 k) LT.

4ª. Los sindicatos sujetos a un régimen jurídico específico de acceso a la información derivado de las disposiciones contenidas en el art. 40.1 TREBEP no tienen acceso al incidente previo de información reservada al no formar parte de la política de personal, ni de la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente ni programas de mejora del rendimiento; si bien, sí al expediente disciplinario del que se puede derivar la pérdida del empleo (puesto).