¿Tiene competencia el ayuntamiento para instalar cámaras de vigilancia en el municipio?

Planteamiento

¿Es legal poner cámaras de vigilancia en el municipio para controlar las entradas y salidas de vehículos? ¿Tiene competencia el ayuntamiento para hacerlo?

Respuesta

El art. 25.2.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Ley Reguladora de Bases de Régimen Local -LRBRL-, reconoce como competencia propia, entre otras, la relativa a la policía local, mientras el art. 25.2.g) LRBRL reconoce como competencia propia, a su vez, la de “Tráfico , estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.”

En la materia que nos ocupa, el art. 1.2 de la Instrucción 1/2006, de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras, señala que “el tratamiento de los datos personales procedentes de las imágenes obtenidas mediante la utilización de cámaras y videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se regirá por las disposiciones sobre la materia.”

Así, en el ámbito de la policía local, el art. 53.1 de la LO 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, prevé que los cuerpos de policía local deben ejercer una serie de funciones, entre otras, “Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación”, e “Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano”.

Reconocida la competencia municipal en materia de control y ordenación del tráfico, así como las funciones de la policía local en la materia, analizaremos el régimen de la autorización de las videocámaras para dicha finalidad.

A tal efecto, el art. 3.2 de la LO 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las fuerzas y cuerpos de seguridad en lugares públicos, señala que las instalaciones fijas de videocámaras por las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado y de las corporaciones locales serán autorizadas por el delegado del gobierno en la comunidad autónoma de que se trate, previo informe de una comisión cuya presidencia corresponderá al presidente del tribunal superior de justicia de la misma comunidad, de forma que la composición y funcionamiento de la comisión, así como la participación de los municipios en ella, se determinarán reglamentariamente.

Asimismo, el art. 3.3 LO 4/1997 establece que no podrá autorizarse la instalación fija de videocámaras cuando el informe de la comisión prevista en el apartado segundo de este artículo estime que dicha instalación supondría una vulneración de los criterios establecidos en el art. 4 LO 4/1997, mientras que el apartado 4 de dicho artículo prevé que la resolución por la que se acuerde la autorización deberá ser motivada y referida en cada caso al lugar público concreto que ha de ser objeto de observación por las videocámaras. Dicha resolución contendrá también todas las limitaciones o condiciones de uso necesarias, en particular la prohibición de tomar sonidos, excepto cuando concurra un riesgo concreto y preciso, así como las referentes a la cualificación de las personas encargadas de la explotación del sistema de tratamiento de imágenes y sonidos y las medidas a adoptar para garantizar el respeto de las disposiciones legales vigentes. Asimismo, deberá precisar genéricamente el ámbito físico susceptible de ser grabado, el tipo de cámara, sus especificaciones técnicas y la duración de la autorización, que tendrá una vigencia máxima de un año, a cuyo término habrá de solicitarse su renovación.

No obstante lo anterior, el art. 3.5 LO 4/1997 matiza que la autorización tendrá en todo caso carácter revocable.

Por su parte, el art. 4 LO 4/1997 señala que para autorizar la instalación de videocámaras se tendrán en cuenta, conforme al principio de proporcionalidad, los siguientes criterios: asegurar la protección de los edificios e instalaciones públicas y de sus accesos, salvaguardar las instalaciones útiles para la defensa nacional; constatar infracciones a la seguridad ciudadana, y prevenir la causación de daños a las personas y bienes.

Como complemento de lo expuesto, el art. 3.1.d) del RD 596/1999, de 16 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo y ejecución de la LO 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, prevé que el órgano competente para formular la solicitud es el alcalde o, en su caso, el concejal competente en materia de seguridad ciudadana, respecto a la policía local de su municipio.

El art. 3.2 RD 596/1999 regula el contenido de la solicitud que debe dirigirse al delegado del gobierno en la comunidad autónoma de que se trate.

Asimismo, el art. 4.1 RD 596/1999 señala que el delegado del gobierno remitirá de inmediato la solicitud a la comisión de garantías de la videovigilancia correspondiente, para que, en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la recepción de la misma, emita el informe previsto del art.16.a) RD 596/1999.

Ahora bien, frente a la regla general de la preceptiva autorización por parte de la delegación de gobierno para la instalación de cámaras de videovigilancia en espacios públicos, vemos que hay una excepción a la misma, como es el supuesto de cámaras para control del tráfico.

Así, la disp. adic. 8ª LO 4/1997 establece una excepción al procedimiento general de autorización de videocámaras de vigilancia regulado en su art. 3.2 LO 4/1997, para las tareas de control, regulación, vigilancia y disciplina del tráfico, en el sentido de no precisar dicha autorización previa.

A estos efectos, la disp. adic. 8ª LO 4/1997 habilita su instalación a la autoridad encargada de la regulación del tráfico en los términos previstos en el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por RDLeg 339/1990, de 2 de marzo -LTSV-, cuyo art. 7.a) LTSV concreta que:

• "Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta Ley, las siguientes competencias: a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración...".

El uso e instalación de este tipo de cámaras se desarrolla en la disp. adic. única RD 596/1999 que refiere, en relación con el régimen aplicable a las videocámaras para la vigilancia, control y disciplina del tráfico, lo siguiente:

• “1. La instalación y uso de videocámaras y de cualquier otro medio de captación y reproducción de imágenes para el control, regulación, vigilancia y disciplina del tráfico en las vías públicas, se realizará con sujeción a lo dispuesto en la disposición adicional octava de la Ley Orgánica 4/1997 y en la presente disposición.

• 2. Corresponderá a las Administraciones públicas con competencia para la regulación del tráfico, autorizar la instalación y el uso de los dispositivos aludidos en el apartado anterior.

• 3. La resolución que ordene la instalación y uso de los dispositivos fijos de captación y reproducción, identificará genéricamente las vías públicas o los tramos de aquéllas cuya imagen sea susceptible de ser captada, las medidas tendentes a garantizar la preservación de la disponibilidad, confidencialidad e integridad de las grabaciones o registros obtenidos, así como el órgano encargado de su custodia y de la resolución de las solicitudes de acceso y cancelación.

• La vigencia de la resolución será indefinida en tanto no varíen las circunstancias que la motivaron.

• En el ámbito de la Administración General del Estado la facultad resolutoria recaerá en el Director general de Tráfico.

• 4. La utilización de medios móviles de captación y reproducción de imágenes, que no requerirá la resolución a la que se refiere el apartado anterior, se adecuará a los principios de utilización y conservación enunciados en el mismo.

• 5. La custodia y conservación de la grabaciones y la resolución de las solicitudes de acceso y cancelación a las mismas corresponderá a los órganos que determinen las Administraciones públicas competentes. En el caso de la Administración General del Estado, corresponderá al responsable de los servicios provinciales del Organismo Autónomo Jefatura Central de Tráfico.

• 6. Cuando los medios de captación de imágenes y sonidos a los que se refiere esta disposición resulten complementarios de otros instrumentos destinados a medir con precisión, a los efectos de la disciplina del tráfico, magnitudes tales como la velocidad de circulación de los vehículos a motor, dichos aparatos deberán cumplir los requisitos que, en su caso, prevean las normas metrológicas correspondientes.

• 7. La utilización de las videocámaras contempladas en esta disposición por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para fines distintos de los previstos en la misma se regirá por lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1997 y en el presente Reglamento.

• En el caso de que dicha utilización se realice por las Unidades de Policía Judicial en sentido estricto, se estará a lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal y en su normativa específica.”

Por su parte, el art. 16 de la LO 7/2021, de 26 de mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución de sanciones penales, establece lo siguiente:

• “1. En las vías o lugares públicos donde se instalen videocámaras fijas, el responsable del tratamiento deberá realizar una valoración del citado principio de proporcionalidad en su doble versión de idoneidad e intervención mínima. Asimismo, deberá llevar a cabo un análisis de los riesgos o una evaluación de impacto de protección de datos relativo al tratamiento que se pretenda realizar, en función del nivel de perjuicio que se pueda derivar para la ciudadanía y de la finalidad perseguida.

• Se entenderá por videocámara fija aquella anclada a un soporte fijo o fachada, aunque el sistema de grabación se pueda mover en cualquier dirección.

• 2. Esta disposición se aplicará asimismo cuando las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad utilicen instalaciones fijas de videocámaras de las que no sean titulares y exista, por su parte, un control y dirección efectiva del proceso completo de tratamiento.

• 3. Estas instalaciones fijas de videocámaras no estarán sujetas al control preventivo de las entidades locales previsto en su legislación reguladora básica, ni al ejercicio de las competencias de las diferentes Administraciones públicas, sin perjuicio de que deban respetar los principios de la legislación vigente en cada ámbito material de la actuación administrativa.

• 4. Los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos reales sobre los bienes afectados por estas instalaciones, o quienes los posean por cualquier título, están obligados a facilitar y permitir su instalación y mantenimiento, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan.

• 5. Los ciudadanos serán informados de manera clara y permanente de la existencia de estas videocámaras fijas, sin especificar su emplazamiento, así como de la autoridad responsable del tratamiento ante la que poder ejercer sus derechos.”

En cuanto a las cámaras para el control de tráfico, deben cumplir las finalidades de supervisar los flujos de tráfico y circulación, a los efectos de adoptar las medidas de regulación que, en cada caso, se estimen como adecuadas y necesarias, así como difundir información en tiempo real sobre el estado del tráfico a los usuarios. Si además de esto sirven a otros fines que no se hallan aquí incluidos, no se someterían a este régimen.

Por tanto, no ya al amparo de la LO 7/2021, sino al amparo de lo dispuesto en la disp. adic. 8ª de la LO 4/1997, no resulta necesaria la autorización de la subdelegación de gobierno para la instalación de videocámaras por parte del ayuntamiento si su finalidad efectiva es la de controlar el tráfico.

Ahora bien, previamente a la instalación de dichas videocámaras sí resultará un trámite preceptivo, pero desde la perspectiva de la protección de datos personales: la evaluación de impacto del tratamiento de los datos personales, al amparo de lo prevenido en el art. 35 del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE -RGPD-.

Así, el art. 35 RGPD señala que cuando sea probable que un tipo de tratamiento, en particular si utiliza nuevas tecnologías, por su naturaleza, alcance, contexto o fines, entrañe un alto riesgo para los derechos y libertades de las personas físicas, el responsable del tratamiento realizará, antes del tratamiento, una evaluación del impacto de las operaciones de tratamiento en la protección de datos personales. Una única evaluación podrá abordar una serie de operaciones de tratamiento similares que entrañen altos riesgos similares.

Dicho art. 35 RGPD, además, prevé en su apartado segundo que el responsable del tratamiento recabará el asesoramiento del delegado de protección de datos, si ha sido nombrado, al realizar la evaluación de impacto relativa a la protección de datos, mientras que el apartado tercero de dicho artículo señala que la evaluación de impacto relativa a la protección de los datos a que se refiere el apartado 1 se requerirá en particular en caso de:

• “a) evaluación sistemática y exhaustiva de aspectos personales de personas físicas que se base en un tratamiento automatizado, como la elaboración de perfiles, y sobre cuya base se tomen decisiones que produzcan efectos jurídicos para las personas físicas o que les afecten significativamente de modo similar;

• b) tratamiento a gran escala de las categorías especiales de datos a que se refiere el art. 9, apartado 1, o de los datos personales relativos a condenas e infracciones penales a que se refiere el art. 10, o

• c) observación sistemática a gran escala de una zona de acceso público.”

Por su parte, el apartado cuarto de dicho art. 35 RGPD señala que la autoridad de control establecerá y publicará una lista de los tipos de operaciones de tratamiento que requieran una evaluación de impacto relativa a la protección de datos de conformidad con el apartado 1. La autoridad de control comunicará esas listas al comité a que se refiere el art. 68 RGPD.

El art. 35 RGPD, además, señala en su apartado quinto que la autoridad de control podrá asimismo establecer y publicar la lista de los tipos de tratamiento que no requieren evaluaciones de impacto relativas a la protección de datos. La autoridad de control comunicará esas listas al Comité, mientras que el apartado sexto de dicho artículo dispone que antes de adoptar las listas a que se refieren los apartados 4 y 5, la autoridad de control competente aplicará el mecanismo de coherencia contemplado en el art. 63 si esas listas incluyen actividades de tratamiento que guarden relación con la oferta de bienes o servicios a interesados o con la observación del comportamiento de estos en varios Estados miembros, o actividades de tratamiento que puedan afectar sustancialmente a la libre circulación de datos personales en la Unión.

El apartado 7 del art. 35 RGPD prevé que la evaluación deberá incluir como mínimo:

• “a) una descripción sistemática de las operaciones de tratamiento previstas y de los fines del tratamiento, inclusive, cuando proceda, el interés legítimo perseguido por el responsable del tratamiento;

• b) una evaluación de la necesidad y la proporcionalidad de las operaciones de tratamiento con respecto a su finalidad;

• c) una evaluación de los riesgos para los derechos y libertades de los interesados a que se refiere el apartado 1, y

• d) las medidas previstas para afrontar los riesgos, incluidas garantías, medidas de seguridad y mecanismos que garanticen la protección de datos personales, y a demostrar la conformidad con el presente Reglamento, teniendo en cuenta los derechos e intereses legítimos de los interesados y de otras personas afectadas.”

El art. 35 RGPD, además, señala en su apartado octavo que el cumplimiento de los códigos de conducta aprobados a que se refiere el art. 40 por los responsables o encargados correspondientes se tendrá debidamente en cuenta al evaluar las repercusiones de las operaciones de tratamiento realizadas por dichos responsables o encargados, en particular a efectos de la evaluación de impacto relativa a la protección de datos, mientras que el apartado noveno dispone que , cuando proceda, el responsable recabará la opinión de los interesados o de sus representantes en relación con el tratamiento previsto, sin perjuicio de la protección de intereses públicos o comerciales o de la seguridad de las operaciones de tratamiento.

El art. 35 RGPD, a su vez, señala en su apartado décimo que cuando el tratamiento de conformidad con el art. 6, apartado 1, letras c) o e), tenga su base jurídica en el Derecho de la Unión o en el Derecho del Estado miembro que se aplique al responsable del tratamiento, tal Derecho regule la operación específica de tratamiento o conjunto de operaciones en cuestión, y ya se haya realizado una evaluación de impacto relativa a la protección de datos como parte de una evaluación de impacto general en el contexto de la adopción de dicha base jurídica, los apartados 1 a 7 no serán de aplicación excepto si los Estados miembros consideran necesario proceder a dicha evaluación previa a las actividades de tratamiento, si bien el apartado once de dicho art. 35 RGPD prevé que, en caso necesario, el responsable examinará si el tratamiento es conforme con la evaluación de impacto relativa a la protección de datos, al menos cuando exista un cambio del riesgo que representen las operaciones de tratamiento.

Conclusiones

1ª. Según el art. 25.2.f) y g) LRBRL, los ayuntamientos tienen competencia propia en materia de tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, así como en las funciones de la policía local relacionadas con la ordenación y control del tráfico.

2ª. Las cámaras destinadas exclusivamente al control, regulación, vigilancia y disciplina del tráfico no requieren la autorización previa de la Delegación del Gobierno, conforme a la disp. adic. 8ª LO 4/1997 (control de entradas y salidas de vehículos en vías públicas para la realización de dichos fines). Si se pretende utilizar estas cámaras con otros fines (seguridad ciudadana), debe seguirse el régimen general de autorización.

3ª. Las cámaras de tráfico están exentas del procedimiento general de autorización que exige la LO 4/1997 para videocámaras en espacios públicos, siendo su instalación y uso competencia directa del ayuntamiento, como establece el art. 7.a) LTSV.

4ª. En cuanto al cumplimiento de la normativa de protección de datos, debe realizarse una evaluación de impacto relativa a la protección de datos, según el art. 35 RGPD, dado que hay tratamiento de datos personales, con la finalidad de garantizar la proporcionalidad, necesidad e idoneidad del tratamiento de imágenes, y establecer medidas de seguridad para preservar la confidencialidad de los datos.

5ª. En consecuencia, es legal que el ayuntamiento instale cámaras de vigilancia para controlar las entradas y salidas de vehículos en el municipio, siempre que su finalidad sea el control del tráfico, según lo indicado, y se cumpla con las exigencias del RGPD y la normativa específica sobre tráfico y protección de datos, ostentando el ayuntamiento competencia para ello.