Tasa de reposición de efectivos y modalidades de incorporación temporal de personal para programas financiados mediante convenio

Planteamiento

Un organismo autónomo local necesita incorporar seis efectivos -dos psicólogos/as, tres educadores/as y un/a monitor/a- para ejecutar un programa asistencial financiado por la comunidad autónoma mediante un convenio de colaboración, con vigencia anual y posibilidad de prórrogas.

Se pretende valorar su cobertura definitiva como personal laboral fijo. Sin embargo, el organismo autónomo no ha generado tasa de reposición propia y la tasa disponible del ayuntamiento matriz ya ha sido utilizada.

Se plantean las siguientes cuestiones:

1ª. ¿Puede la comunidad autónoma ceder tasa de reposición al organismo autónomo local o al ayuntamiento cuando, mediante un convenio, financia y encomienda la ejecución material de un programa o servicio de su competencia?

2ª. ¿Podría crearse un programa relacionado con el convenio y nombrarse funcionarios interinos por un período de tres años, ampliable en doce meses conforme al art. 10 TREBEP?

3ª. En caso de que no resulte posible la creación de un programa para el nombramiento de funcionarios interinos, ¿qué modalidad jurídica permitiría incorporar temporalmente al personal durante la vigencia del convenio sin incurrir en una contratación laboral temporal irregular?

Respuesta

En primer lugar, debe determinarse si la comunidad autónoma puede ceder al ayuntamiento su tasa de reposición de efectivos cuando financia íntegramente el servicio mediante convenio. A este respecto, hemos de recordar que la tasa de reposición de efectivos es un instrumento de control presupuestario de naturaleza básica estatal (arts. 149.1.13.ª y 156.1 CE), que se fija anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y se calcula individualmente para cada Administración o entidad en función de sus propias bajas (jubilaciones, fallecimientos, excedencias sin reserva, etc.) del ejercicio anterior. Como es sabido, actualmente nos encontramos en un escenario de presupuesto prorrogado, por lo que se encuentra en vigor el art. 20 de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 -LPGE 2023-. Por tanto, constituye un parámetro intransferible entre administraciones, sin que exista ningún mecanismo legal que permita a la comunidad autónoma "ceder" o "traspasar" su propia tasa a un ayuntamiento, ni siquiera cuando financia íntegramente el servicio mediante convenio.

La cesión únicamente sería posible, por ejemplo, en el caso de los consorcios (previsión contenida expresamente en el art. 20.Cuatro.3 LPGE 2023) o en el de las fundaciones públicas (art. 20.Cuatro.4 LPGE 2023), pero no entre administraciones absolutamente independientes, como sucede en el supuesto planteado. A este respecto, recomendamos la lectura de la consulta “¿Resulta posible ampliar la plantilla de un consorcio con las plazas necesarias de los puestos de trabajo reservados a personal funcionario que no han podido ser cubiertas?”.

En cuanto a la posibilidad de acudir al nombramiento de funcionarios interinos para la ejecución del programa, el art. 10.1.c) del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP-, dispone que:

• “1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

• • c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto”.

En abstracto, esta figura permite el nombramiento de funcionarios interinos para la ejecución de programas de carácter temporal, con un límite de tres años, ampliable hasta doce meses adicionales si existe una ley de función pública, estatal o autonómica, que habilite expresamente dicha prórroga.

Ahora bien, aplicado al supuesto planteado, esta solución presenta distintos problemas:

• a) En primer lugar, incoherencia con la finalidad declarada. La entidad consultante señala que se valora la cobertura definitiva como personal laboral fijo, lo que constituye un indicio claro de que la necesidad que se pretende atender es estructural y no temporal, como exige el TREBEP. Es importante tener en cuenta que, si se utiliza esta figura para atender una necesidad realmente estructural, la entidad consultante se expone a que un eventual nombramiento pueda ser impugnado por fraude de ley, con el consiguiente riesgo de recalificación.

• b) Cobertura financiera incierta. Tal y como se expone, el convenio es anual y admite posibles prórrogas. De esta manera, no existe una financiación garantizada. Si bien ello no constituye un obstáculo legal para acudir a esta figura, la entidad consultante asume el riesgo de que el convenio finalice antes que el programa, en cuyo caso el cese de los funcionarios interinos deberá motivarse adecuadamente para evitar la eventual generación de derechos indemnizatorios.

Por tanto, a nuestro entender, jurídicamente puede utilizarse esta figura siempre que quede acreditado que el programa es genuinamente temporal y finalista. Dado que el propio planteamiento de la consulta apunta a la futura cobertura definitiva de los puestos, esta solución presenta los riesgos anteriormente expuestos, que deberán ser valorados por la entidad consultante si finalmente decide acudir a ella. A este respecto, recomendamos la lectura de la consulta “Programa subvencionado en favor del ayuntamiento: ¿contratación laboral temporal o funcionario interino por programas?”.

Por otra parte, nuestro ordenamiento jurídico ofrece otras alternativas que permiten incorporar temporalmente personal durante la vigencia del convenio sin incurrir en una contratación laboral temporal irregular. En concreto, por lo que respecta al nombramiento de personal funcionario -aunque la entidad consultante manifiesta su intención de cubrir los puestos mediante personal laboral fijo-, puede acudirse a la figura del funcionario interino por acumulación de tareas prevista en el art. 10.1.d) TREBEP. No obstante, esta modalidad únicamente permite atender necesidades puntuales durante un máximo de nueve meses en un período de dieciocho meses, plazo claramente insuficiente para la duración prevista del programa, por lo que únicamente podría constituir una solución transitoria.

Igualmente, podría utilizarse el contrato por circunstancias de la producción previsto en el art. 15.2 del RDLeg 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -ET/15-, justificando su utilización en un incremento ocasional e imprevisible de la actividad. Sin embargo, su duración máxima es de seis meses, ampliable hasta un año cuando así lo prevea el convenio colectivo sectorial de aplicación.

Desde nuestro punto de vista, la entidad consultante debería valorar la posibilidad de solicitar una tasa de reposición específica, en los términos establecidos en el art. 20.Dos.4 LPGE 2023, siempre que concurran los requisitos exigidos para ello, teniendo en cuenta que los servicios sociales tienen la consideración de servicios prioritarios.

Conclusiones

1.ª La tasa de reposición de efectivos, por principio, no es acumulable ni puede cederse entre distintas administraciones. Únicamente es posible cuando se trata de entes integrantes de una misma Administración, como las fundaciones públicas, o de consorcios de los que forme parte la entidad local.

2.ª Es posible acudir al nombramiento de funcionarios interinos para la ejecución de programas temporales, siempre que quede acreditado el carácter no estructural de la necesidad y la entidad consultante valore los riesgos derivados de su utilización, especialmente la posible falta de coincidencia temporal entre la vigencia del convenio y la del programa, así como la eventual insuficiencia de financiación.

3.ª Se recomienda valorar la posibilidad de solicitar una tasa de reposición específica, en los términos establecidos en el art. 20.Dos.4 de la LPGE 2023, siempre que concurran los requisitos exigidos para ello.