Sustitución de sanción económica por trabajos en beneficio de la comunidad: posibilidad de dejar sin efecto el procedimiento por causa derivada del estado de alarma por coronavirus

Planteamiento

En este Ayuntamiento procedimos a sancionar a diferentes personas por orinar en la vía pública mediante una sanción económica. Nuestra Ordenanza permite que el sujeto infractor sustituya voluntariamente dicha multa por una prestación personal de servicios de limpieza o gestión de residuos en la forma y condiciones fijadas por el órgano competente para la imposición de las sanciones. De esta forma, la prestación personal se hace en los puntos limpios de este municipio.

Estos expedientes se tramitaron con anterioridad a la declaración del estado de alarma. El problema es que por parte de estos puntos limpios se nos ha comunicado que no reciben hasta el mes de septiembre a estas personas para hacer esos trabajos alternativos. Dado que el día 1 de junio se reanudan los plazos administrativos y puesto que no se les puede cambiar la sanción a los infractores dado que ya han sido citados y, por tanto, cambiarles la prestación personal por multa pecuniaria, ¿hay alguna opción para dejar sin efecto estos procedimientos sancionadores?

Respuesta

1. Potestad sancionadora en el ámbito local

Hasta la aparición de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local -LMMGL-, la inexistencia en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- y en el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL-, de toda regulación de la potestad sancionadora de las entidades locales (fuera de establecer una escala de cuantías sancionatorias por razón del estrato poblacional), llevó a los tribunales a negar virtualidad legal a la tipificación, dada la reserva de ley establecida en el art. 25 de la Constitución -CE-.

La Sentencia del TC de 8 de junio de 2001, aun exigiendo que se respetase el principio de reserva de ley, vino a establecer que la vinculación de los Entes Locales a la ley es de menor grado que la que tienen el Estado y las Comunidades Autónomas, al estar dotados de potestad legislativa, de la que carecen los Entes Locales. Y dada la necesidad de respetar la autonomía local, el TC sostiene que para dar cumplimiento a la reserva de ley, es suficiente que ésta marque unas directrices sobre tipos de infracciones y sanciones que serán desarrolladas por las Ordenanzas locales. Y es lo que se llevó a cabo mediante la LMMGL, que introdujo un Título XI en la LRBRL, que contiene directrices para la tipificación de infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias. El art. 139 LRBRL señala que para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los Entes Locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes Ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes.

Así, en el art. 140 LRBRL se recoge la clasificación de las infracciones y en el art. 141 los límites de las sanciones económicas.

La incorporación de este nuevo título a la LRBRL vino a salvar una serie de lagunas legales en la potestad sancionadora de las Entidades Locales, en esferas sin apoyatura en la legislación sectorial, tipificando infracciones administrativas, así como determinando los criterios para su clasificación conforme al principio de proporcionalidad y estableciendo los limites (residuales, porque lo son salvo previsión legal distinta). Y hace compatible las exigencias del principio de legalidad de infracciones y sanciones, que arranca del art. 25.1 CE, con el efectivo ejercicio de la potestad sancionadora, siempre reconocida a los Entes Locales territoriales.

2. Sustitución de sanción pecuniaria por prestación personal en el ámbito local

En el Título XI LRBRL no se regula la sustitución de sanciones pecuniarias (multas) por trabajos en beneficio de la comunidad, si bien, como hemos dicho, en el ámbito del régimen sancionador rige el principio de reserva de ley -singularmente en la determinación de los tipos de infracciones y sanciones-; este régimen de sustitución de la sanciones de carácter pecuniario ha sido admitido por la jurisprudencia, extendiéndolo no solo a los ámbitos en los que una disposición legal expresamente lo prevé (como por ejemplo el art. 73.b) de la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de Residuos de la Comunidad de Madrid, referido a la falta leve del abandono o vertido en la vía pública de residuos derivados del consumo privado, según el cual los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid podrán establecer en sus Ordenanzas, como alternativa a la multa, la posibilidad de que el infractor realice, con carácter voluntario, una prestación personal de servicios de limpieza en la vía pública. También el art. 20.4 de la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid, señala que el infractor podrá solicitar la sustitución de la multa por la obligación personal de realización de trabajos de limpieza de pintadas en la vía pública, en las condiciones que fije el órgano competente para la imposición de las sanciones, que serán proporcionadas a la entidad del daño producido).

Pero igualmente cabe su extensión en base a su reconocimiento en el ámbito penal. En este sentido, cabe citar la doctrina del TSJ Cataluña recogida en la Sentencia de 25 de noviembre de 2009, que el TS casa en Sentencia de 25 de octubre de 2011, estableciendo que solo existe habilitación para los trabajos en beneficio de la Comunidad.

Hay cierta controversia sobre esta cuestión, manteniéndose por una parte de la doctrina que salvo que exista una norma estatal o autonómica con rango legal que prevea la imposición de sanciones no pecuniarias, las Entidades Locales no podrían, mediante sus Ordenanzas, tipificar autónoma e independientemente sanciones distintas a las multas pecuniarias, fundamentando su actuación en lo dispuesto en el art. 141 LRBRL, que prevé tan sólo como sanción la de multa, fijando una serie de limitaciones cuantitativas. Ni tampoco, por extensión, cabría prever su sustitución por otro tipo de sanciones como la de trabajos en beneficio de la comunidad, ni siquiera mediando acuerdo o consentimiento del afectado.

En nuestra opinión, de acuerdo con la línea jurisprudencial señalada, procede la sustitución de la multa al amparo art. 49 del Código Penal, aprobado por LO 10/1995, de 23 de noviembre -CP-, que regula los trabajos en beneficio de la comunidad, con carácter voluntario, mediante la Ordenanza municipal que lo regule.

3. Posibilidad de dejar sin efecto expedientes de sustitución de multa por prestación personal no pecuniaria

Entendiendo, pues, que ha sido correcta la actuación municipal, y que existe por ello una obligación firme de cumplimiento de una obligación de carácter no pecuniario, solo cabría estudiar dos posibilidades de dejar sin efecto estas sanciones: su posible condonación o su imposibilidad material de cumplimiento por circunstancias sobrevenidas.

3.1. Condonación de la sanción 

El art. 59 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria -LGT-, señala que la deuda tributaria puede extinguirse, entre otros medios, por pago, prescripción, compensación o condonación. Según el art. 75 de la misma norma, las deudas tributarias sólo podrán condonarse en virtud de ley, en la cuantía y con los requisitos que en la misma se determinen.

La Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, actualmente derogada, preveía que las sanciones tributarias firmes (art. 89.2) podrían ser condonadas de forma graciable, discrecionalmente por el Ministerio de Economía y Hacienda, previa solicitud del interesado, mediante el cumplimiento de los requisitos previstos por la ley. Lo que originó una jurisprudencia de interés, del TS, en doctrina reiteradarecogida por la Sentencia de la AN de 15 de febrero de 2012, señalando que frente a la sanción tributaria el infractor castigado tiene en nuestro ordenamiento dos caminos o vías: una, alzarse contra ella, impugnándola a través de los recursos, administrativos y jurisdiccionales, que en cada caso procedan; otra, aceptar la sanción y, hecho, cumplirla o pedir su condonación, remisión o perdón. Pero el art. 190 LGT restringió la aplicación de la condonación como extinción de las sanciones tributarias a lo dispuesto en el apartado 2º de este artículo, que señala la aplicación a las sanciones tributarias de lo dispuesto en el Capítulo IV del Título II de esta ley, que comprende el art. 75, que, a su vez, remite en cuanto a las condonaciones a lo que diga expresamente una ley, que no existe referida al objeto de esta consulta, por lo que no se le puede aplicar la condonación graciable.

3.2. Imposibilidad material de continuación por causas sobrevenidas

Según el art. 84 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia, la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas y la terminación convencional.

La imposibilidad sobrevenida determina la extinción de la obligación, siempre que, como establece el art. 1184 del Código Civil, publicado por RD de 24 de julio de 1889 -CC-, aplicable supletoriamente, se trate de una obligación de hacer “cuando la prestación resultare legal o físicamente imposible”. Como señala reiteradamente el TS (Sentencia de 19 de octubre de 1989), la imposibilidad material de continuar el procedimiento debe ser de carácter material o físico, no jurídico. Es indudable la incidencia que tiene la pandemia del coronavirus en el cumplimiento de estas prestaciones no pecuniarias sustitutorias de la multa, que afectarían a la reorganización del servicio donde tienen que cumplirse, y que están originando dificultades de cumplimiento, pues se tramitaron con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Como señala el Preámbulo del RD-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, referido a las circunstancias a tener en cuenta para el cumplimiento de otras prestaciones, pero que también podrían aplicarse a este supuesto, en virtud de lo cual, podrían modularse por el Ayuntamiento, o modificarse estas prestaciones no pecuniarias, si concurren, como puede ser el caso, los requisitos de imprevisibilidad e inevitabilidad del riesgo derivado de esta pandemia, o si se piensa que hay una excesiva onerosidad de la prestación debida y siempre que haya existido buena fe de los obligados a cumplir la prestación.

Conclusiones

1ª. La LMMGL introdujo un nuevo Título XI en la LRBRL, que contiene directrices para la tipificación de infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias, que les permite, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes Ordenanzas locales, haciendo compatible las exigencias del principio de legalidad de infracciones y sanciones, del art. 25.1 CE, con el efectivo ejercicio de la potestad sancionadora, de acuerdo con la Sentencia del TC de 8 de junio de 2001.

2ª. A pesar de que no se regula específicamente en el Título XI LRBRL la sustitución de sanciones pecuniarias (multas) por trabajos en beneficio de la comunidad, de acuerdo con la línea jurisprudencial seguida, es correcta la sustitución de la multa al amparo art. 49 CP en el caso de trabajos en beneficio de la comunidad, con carácter voluntario, mediante la Ordenanza municipal que lo regule.

3ª. El art. 59 LGT señala que la deuda tributaria puede extinguirse, entre otros medios por condonación. Pero esta condonación no es graciable para cualquier tipo de sanción tributaria, sino que el art. 190.2 LGT establece la aplicación del art. 75 que, a su vez, remite a lo que diga expresamente una ley, que no existe específicamente aplicable a esta consulta.

4ª. La imposibilidad sobrevenida determina la extinción de la obligación siempre que, de acuerdo con el art. 1184 CC, esta obligación de hacer o prestación “resultare legal o físicamente imposible”. Es indudable la incidencia que tiene la pandemia del coronavirus en el cumplimiento de estas prestaciones que se tramitaron con anterioridad a la declaración del estado de alarma, originando dificultades de cumplimiento por laimprevisibilidad e inevitabilidad del riesgo y que es posible que se haya producido una excesiva onerosidad de la prestación debida, sin que sea achacable a los obligados a cumplir la prestación. Así, la única posibilidad de dejar sin efecto estos expedientes es si el Ayuntamiento considera que los efectos del Covid 19 han determinado la imposibilidad sobrevenida de cumplir la obligación.