Sustitución de operaciones de préstamos a largo plazo: ¿cabe la refinanciación de préstamos bancarios del ayuntamiento?

Planteamiento

El ayuntamiento tiene en vigor un contrato de préstamo de pago a proveedores con una entidad bancaria. Desde otro banco se nos ha comunicado que están refinanciando préstamos de esta naturaleza y que, de hacerlo, la cuota a pagar sería más baja que la que pagamos en la actualidad.

Dada la naturaleza del contrato de préstamo, ¿es posible refinanciar un préstamo en la Administración Pública?

Respuesta

La regulación general en materia de endeudamiento para las entidades locales se encuentra básicamente en el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, en su Capítulo VII (operaciones de créditos, arts. 48 a 55), sin perjuicio de las referencias que sobre este tema puedan tener otras normas, como la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, o la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-, así como en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 -LPGE 2021- (Disp. Adic. 107 a 109).

Las referencias de la LRBRL a las operaciones de crédito se centran básicamente en aspectos competenciales, determinando las mismas en sus arts. 21,22,33,34 y 47 en función de las características de la operación y de la posición de endeudamiento de la entidad.

En relación al aspecto concreto que nos ocupa, la refinanciación, la única referencia a la misma en las normas anteriores viene determinada en el art. 49 TRLRHL, que de manera concreta determina que:

• “1. Para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes, las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado, podrán acudir al crédito público y privado, a largo plazo, en cualquiera de sus formas.

• 2. El crédito podrá instrumentarse mediante:

• a) Emisión pública de deuda.

• b) Contratación de préstamos o créditos.

• c) Cualquier otra apelación al crédito público o privado.

• d) Conversión y sustitución total o parcial de operaciones preexistentes.”

Por tanto, debemos tener en cuenta que no existe como tal el concepto de refinanciación de deuda en la legislación actual, ni tampoco lo considera la LPGE 2021, estando regulando en los términos que ahora veremos la sustitución de operaciones, que entendemos es a lo que se refiere el suscriptor.

Así, poco más indica la normativa sobre la posibilidad de sustituir operaciones preexistentes, que es lo que se desprende de la consulta planteada.

Acudimos entonces a la interpretación que, sobre dicha posibilidad, viene realizando el Ministerio de Hacienda en los últimos años, a través de la Secretaría de Estado de Hacienda, donde, mediante un resumen de la posición de endeudamiento local, trata de clarificar determinados aspectos.

Así, en el apartado 2º de la “Nota informativa sobre el régimen legal aplicable a las operaciones de endeudamiento a largo plazo a concertar por la entidades locales en el ejercicio 2021” se establece una regulación de la sustitución de operaciones, pudiendo mencionar como características de la misma que:

• 1) Debemos entender por sustitución total o parcial de operaciones prexistentes aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc…), salvo el tipo de interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación.

• 2) La sustitución se puede plantear de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva, concertando una o varias operaciones que sean financieramente equivalentes (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye).

• 3) Tanto la sustitución de operaciones individuales como las colectivas estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 -LPGE 2013- y el art. 53 TRLRHL.

4) En relación a lo previsto en el art. 48.bis TRLRHL, estas operaciones quedaán igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado 7º de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:

• “i. la operación tenga una vida media residual superior a un año,

• ii. no se modifique el plazo de la operación,

• iii. la modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación,

• iv. el clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en la presente Resolución.”

En cualquier caso, están prohibidas aquellas operaciones en las que el coste resultante de la operación supere financieramente el coste de la operación o la preexistente.

Ahora bien, debemos tener en cuenta que las operaciones de préstamo a largo plazo que traen causa en una ley especial, como las que están vinculadas a los fondos estatales, no sería posible sustituirlas aun cuando se den las circunstancias anteriores, por cuanto, y conforme a lo que ha resuelto el Ministerio, requerirían igualmente de una ley especial que lo permitiese, siendo posible únicamente para estos supuestos acudir a lo contemplado en el art. 40.1.b) del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, que establece que:

• “1. En el caso de los municipios incluidos en el artículo 39.1 la liquidez otorgada con este mecanismo deberá ser utilizada para:

• a) Atender los vencimientos de principal, y sus intereses asociados, correspondientes a las operaciones de préstamo a largo plazo que cumplan con el principio de prudencia financiera.

• b) Atender los vencimientos correspondientes a las operaciones de préstamo formalizadas en el marco del mecanismo de financiación de los pagos a proveedores y atender los vencimientos derivados de las deudas que en este mismo marco se estén compensando mediante retenciones en la participación en tributos del Estado.”

O, en su caso, acudiendo a lo contemplado en la Disp. Adic. 108ª LPGE 2021.

Conclusiones

1ª.El ayuntamiento tiene posibilidad de sustitución de una operación por otra siempre que se mantengan todos los elementos objetivos del contrato.

2ª. Si la nueva operación supera los límites contemplados en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 o del art. 53 TRLRHL, será necesaria la autorización del órgano de tutela financiera.

3ª. Las nuevas condiciones de la operación deberán cumplir con los requisitos de prudencia financiera, y su coste debe ser inferior al de la que se sustituye.

4ª. No será posible sustituir las operaciones de préstamos formalizados bajo la aplicación de una ley especial, como las vinculadas a los fondos estatales.