Sujeción al Reglamento (UE) 2023/2831, sobre ayudas de minimis, de subvenciones municipales para obras y suministros permanentes en estadios de fútbol cedidos a clubes o SAD

Planteamiento

Las subvenciones para la ejecución de obras o la adquisición de suministros con vocación de permanencia en estadios de fútbol municipales cedidos a clubes o sociedades anónimas deportivas, ¿están sometidas al Reglamento (UE) 2023/2831 de la Comisión, de 13 de diciembre de 2023, relativo a la aplicación de los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a las ayudas de minimis?

No se han encontrado en dicho reglamento menciones a este tipo de inversiones, que se efectuarían sobre bienes municipales (cedidos, incluso sine die), suponiendo un incremento de su valor y constando dichos bienes en el inventario general.

La propia cesión, a cambio de un precio alejado del de mercado, ¿computaría para determinar dicho límite de minimis?

Y, si las obras o los suministros se efectúan directamente por el ayuntamiento en los propios estadios cedidos, ¿resultaría igualmente de aplicación dicho régimen?

Respuesta

En primer lugar, formularemos un planteamiento general respecto al marco europeo de control de ayudas de Estado y su proyección sobre la actividad subvencional local.

El art. 107.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -TFUE- declara incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros:

“… las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.”

El art. 108.3 TFUE impone la obligación de notificación previa a la Comisión Europea de toda medida que pueda constituir ayuda de Estado, salvo que resulte de aplicación alguna de las exenciones previstas por el propio ordenamiento de la Unión, entre ellas el régimen de ayudas de minimis.

La calificación de una medida como ayuda de Estado exige la concurrencia acumulativa de cuatro requisitos:

- que exista una intervención del Estado o mediante fondos estatales, imputable a los poderes públicos;

- que dicha intervención pueda afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros;

- que confiera una ventaja selectiva a su beneficiario; y

- que falsee o amenace falsear la competencia (Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el art. 107, apartado 1, del TFUE, 2016/C 262/01-Comunicación sobre el concepto de ayuda-).

A los efectos de estos cuatro requisitos, un club de fútbol profesional o una sociedad anónima deportiva -SAD- tienen la consideración de “empresa”, en la medida en que ejercen una actividad económica consistente en la explotación comercial del espectáculo deportivo (taquilla, derechos audiovisuales, patrocinio, explotación comercial del recinto, etc.), con independencia de su forma jurídica o de su ánimo de lucro. Así lo confirma la práctica decisoria de la Comisión Europea respecto de clubes de fútbol profesional españoles conforme a las Decisiones de 4 de julio de 2016 relativas a las ayudas estatales SA.29769 (2013/C) (ex 2013/NN) y SA.33754 (2013/C) (ex 2013/NN) y la jurisprudencia de la Unión que las ha revisado, en particular la sentencia del Tribunal General de 22 de mayo de 2019, y la sentencia del TJUE de 4 de marzo de 2021 .

Por otro lado, respecto a la sujeción de las subvenciones para obras o suministros con vocación de permanencia en estadios municipales cedidos al Reglamento (UE) 2023/2831 de la Comisión, de 13 de diciembre de 2023, relativo a la aplicación de los arts. 107 y 108 TFUE a las ayudas de minimis -RGDM-, debemos indicar que dicho reglamento sustituye desde el 1 de enero de 2024 al anterior Reglamento (UE) 1407/2013 y establece, en su art. 1, un ámbito de aplicación horizontal: se aplica “a las empresas de todos los sectores”, con la única excepción de las actividades tasadas en su apartado 1 -producción y determinada transformación o comercialización de productos de la pesca y la acuicultura, producción primaria agrícola y ciertos supuestos de transformación o comercialización de productos agrícolas, ayudas a la exportación y ayudas condicionadas al uso de productos nacionales-.

El sector del deporte profesional, y en particular la explotación de estadios de fútbol, no figura entre las exclusiones del art. 1.1 RGDM, por lo que, verificados los demás requisitos, resulta plenamente encuadrable en su ámbito de aplicación.

Debe advertirse que la ausencia de mención expresa a las “instalaciones deportivas” en el RGDM no es indicativa de exclusión, sino simple consecuencia de su técnica normativa: el RGDM no regula por sectores de actividad ni por tipos de activo subvencionado, sino que fija, con carácter transversal, un umbral cuantitativo -300.000 euros por empresa única en cualquier período móvil de tres años, art. 3.2 RGDM- por debajo del cual se presume que la medida no reúne todos los elementos del art. 107.1 TFUE y queda dispensada de notificación (art. 3.1 RGDM).

Sentado lo anterior, la subvención destinada a financiar obras de reforma, ampliación o mejora, o la adquisición de suministros con vocación de permanencia, en un estadio de titularidad municipal cedido en uso a un club o SAD, constituye, en principio, una ventaja económica selectiva en el sentido del art. 107.1 TFUE, en la medida en que libera al cesionario de un coste de inversión que, en condiciones normales de mercado, debería asumir con cargo a su propio patrimonio.

Esta conclusión es congruente con la jurisprudencia según la cual constituyen ventajas todas aquellas intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa (sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 2004, apartado 44, con cita de la sentencia del TJUE de 20 de noviembre de 2003, apartado 29).

La circunstancia de que el bien sobre el que se ejecuta la inversión sea de titularidad municipal, que la mejora quede incorporada por accesión al patrimonio del ayuntamiento y que figure inventariada en el inventario general de bienes de la entidad local, no excluye, por sí sola, la existencia de ventaja a efectos de ayudas de Estado.

El criterio determinante no es la titularidad dominical del activo, sino quién disfruta, en términos económicos, del beneficio derivado de la inversión durante la vigencia de la cesión: si el cesionario explota comercialmente el estadio mejorado, la ventaja recae sobre él con independencia de que el activo permanezca inventariado como bien municipal y de que la cesión pueda ser en algún momento revocada.

Este juicio sobre quién obtiene el aprovechamiento económico de la mejora no puede formularse en abstracto, sino que exige un análisis individualizado del expediente concreto, atendiendo, entre otros, a los siguientes extremos: la naturaleza de la obra o el suministro; las obligaciones de conservación que incumban al ayuntamiento como titular con independencia de la cesión; la duración, exclusividad y demás condiciones de la cesión; el grado de uso ciudadano efectivo y de disponibilidad de la instalación para otros usuarios; el canon y las demás contraprestaciones pactadas; los ingresos, el ahorro de costes o el incremento del valor de uso que la mejora reporte al club o SAD; y la vida útil, amortización y régimen de reversión de la inversión.

Ello no impide que, en supuestos concretos, pueda excluirse la existencia de ayuda: así ocurrirá cuando la Administración actúe conforme al criterio del operador en una economía de mercado -MEIP-, exigiendo del club o SAD una contraprestación equivalente a la que un inversor privado exigiría en condiciones comparables, en cuyo caso la operación quedaría, desde el inicio, extramuros del art. 107.1 TFUE. La jurisprudencia exige, para descartar la ventaja por esta vía, un análisis completo de todos los elementos pertinentes de la operación y de su contexto, no bastando el examen aislado de alguno de sus componentes (sentencia del Tribunal General (UE) del 22 de mayo de 2019 apartados 116 a 129).

Al margen del RGDM, el ordenamiento de la Unión contempla un régimen específico y alternativo para las infraestructuras deportivas: el art. 55 del Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los arts. 107 y 108 TFUE -RGEC-, permite declarar compatibles y exentas de notificación previa las ayudas a la inversión en infraestructuras deportivas y recreativas multifuncionales hasta umbrales muy superiores a los del RGDM.

Se trata, no obstante, de una alternativa que exige acreditar en el expediente el cumplimiento efectivo de sus condiciones materiales, y no de una opción disponible por el solo hecho de que el gasto recaiga sobre un estadio municipal: en particular, deberá verificarse que la instalación reúne el carácter de infraestructura deportiva o recreativa multifuncional exigido por el precepto, que el acceso se articula de forma abierta, transparente y no discriminatoria, que el tiempo de utilización reservado al club o SAD profesional no desnaturaliza ese carácter multifuncional, que cualquier concesión a terceros para su construcción, explotación o gestión se adjudica mediante procedimiento competitivo, transparente y no discriminatorio, que se lleva una contabilidad separada cuando la instalación se destine conjuntamente a usos económicos y no económicos, a fin de evitar la subvención cruzada, y que los costes subvencionables y la intensidad de ayuda proyectada respetan los límites y reglas de cálculo propios de este precepto.

La opción por uno u otro régimen corresponde al ayuntamiento en función del importe y de las condiciones de acceso a la instalación, sin que ambos resulten acumulables respecto de los mismos costes subvencionables por encima de la intensidad máxima permitida (art. 5.3 RGDM).

En conclusión, cuando la medida confiera al club o SAD una ventaja económica selectiva y dicha ventaja pueda cuantificarse previamente con precisión, la subvención de obras o suministros con vocación de permanencia en un estadio municipal cedido podrá acogerse al RGDM; alternativamente, podrá analizarse su encaje en el art. 55 RGEC, previa comprobación de sus requisitos. La existencia de la ventaja deberá determinarse mediante el análisis individualizado expuesto en los párrafos anteriores, sin que baste atender exclusivamente al criterio MEIP.

En otro orden de cosas, respecto al cómputo de la cesión del bien a cambio de un precio alejado del de mercado, la ventaja de Estado no exige necesariamente un desembolso público dinerario directo: puede materializarse también en la cesión de bienes o derechos de uso en condiciones más favorables que las de mercado. Así lo ha declarado la jurisprudencia de la Unión en materia de venta o cesión de terrenos y bienes públicos: constituye ayuda de Estado la diferencia entre el precio efectivamente satisfecho por el beneficiario y el valor de mercado del bien cedido, valor que debe determinarse, preferentemente, mediante tasación pericial independiente o mediante un procedimiento de licitación incondicionado, suficientemente publicitado, transparente y no discriminatorio (sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 2004, apartado 45; 2 y la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de septiembre de 2010, apartado 68; y la Comunicación sobre el concepto de ayuda, 2016/C 262/01).

Esta doctrina, formulada originariamente para transmisiones de la propiedad, resulta trasladable, mutatis mutandis, a las cesiones de uso de bienes patrimoniales o demaniales municipales -como sucede con la cesión de un estadio a un club o SAD- cuando el canon o contraprestación exigido al cesionario es inferior al que resultaría de una valoración de mercado del derecho de uso cedido. En tal caso, la ventaja equivale a la diferencia entre el canon de mercado y el efectivamente satisfecho, actualizada a lo largo de la vigencia de la cesión.

Por consiguiente, la respuesta a esta segunda cuestión ha de ser afirmativa: la cesión del estadio a cambio de un precio o canon alejado del de mercado no es una operación neutra a efectos del cómputo del límite de minimis, sino que debe valorarse económicamente e integrarse en el cómputo del límite de 300.000 euros por empresa única en cualquier período móvil de tres años del art. 3.4 RGDM

Así resulta, en primer término, del propio tenor del art. 3.4 RGDM, que declara que el límite máximo se aplica “sea cual sea la forma de la ayuda de minimis”, con independencia del instrumento utilizado; y, en segundo término, del art. 4 RGDM, relativo al cálculo del equivalente de subvención bruta, que obliga a expresar en términos de subvención en efectivo cualquier ventaja que no adopte esa forma directamente (art. 3.5 RGDM).

A estos efectos, procede una precisión técnica: la cesión de uso a canon inferior al de mercado no es una “subvención o bonificación de intereses” en el sentido estricto del art. 4.2 RGDM -categoría reservada a entregas dinerarias directas y bonificaciones de tipos de interés-, sino que ha de encuadrarse en la categoría residual de “otros instrumentos” del art. 4.8 RGDM, que exige que la medida lleve asociado un tope que garantice que no se supere el límite de 300.000 euros.

Por ello, la cesión infravalorada únicamente constituirá una “ayuda de minimis transparente”, en el sentido del art. 4.1 RGDM, si su equivalente de subvención bruta puede calcularse previamente y con precisión -esto es, si el ayuntamiento dispone, antes de conceder la cesión, de una tasación pericial independiente o de otra metodología objetiva de valoración del canon de mercado que permita fijar con exactitud la diferencia computable y verificar que no excede, junto con el resto de ayudas del período, el límite legal-. En ausencia de esa valoración previa y documentada, no podrá afirmarse sin más que la ventaja sea transparente ni que resulte automáticamente subsumible en el RGDM.

Debe tenerse en cuenta, además, la regla de acumulación: si el mismo club o SAD recibe, junto a la ventaja derivada de la cesión infravalorada, otras ayudas de minimis del propio ayuntamiento o de otras Administraciones -incluida la subvención de obras o suministros objeto de la primera cuestión-, todas ellas han de sumarse a efectos de verificar que no se supera el límite de 300.000 euros en el período trienal móvil (arts. 3.2 y 3.7 RGDM), debiendo el ayuntamiento, como autoridad concedente, comprobar dicho cumplimiento acumulado con arreglo al registro central de ayudas de minimis (art. 6 RGDM), operativo desde el 1 de enero de 2026, y, mientras este no cubra el período móvil completo de tres años, recabar del beneficiario la declaración transitoria a que se refiere el art. 7.4 RGDM.

Procede además verificar si el club o SAD forma parte de una “única empresa” en el sentido del art. 2.2 RGDM -por vínculos de control societario con otras entidades-, en cuyo caso el límite se predica del conjunto vinculado y no de cada entidad aisladamente.

Por lo que respecta a la ejecución directa de las obras o suministros por el propio ayuntamiento, el hecho de que sea el propio ayuntamiento quien, actuando como órgano de contratación, ejecute directamente las obras o adquiera y entregue los suministros en el estadio cedido -en lugar de transferir fondos dinerarios al club o SAD para que este los contrate por su cuenta- no excluye la posible existencia de ayuda de Estado ni, cuando se cumplan sus requisitos, el eventual acogimiento de la ventaja resultante al régimen de minimis o, en su caso, al art. 55 RGEC.

El art. 3.4 RGDM extiende el límite máximo “sea cual sea la forma de la ayuda de minimis o el objetivo perseguido por la misma”, y el concepto de ventaja del art. 107.1 TFUE se define, según jurisprudencia constante, en términos estrictamente económicos y funcionales, no formales: constituyen ventajas todas las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa, incluido el suministro de bienes o servicios en condiciones preferentes (sentencia del Tribunal General de 16 de septiembre de 2004, apartado 44, y jurisprudencia allí citada).

En consecuencia, resulta jurídicamente irrelevante, a efectos de la calificación de la medida como ayuda de Estado, que el cauce de ejecución sea la transferencia de una subvención dineraria al club o SAD, la cesión de un bien o derecho a precio inferior al de mercado, o la ejecución material directa de la obra o el suministro por el propio ayuntamiento: en los tres casos el efecto económico es equivalente -una mejora patrimonial de la instalación explotada por el club o SAD financiada, total o parcialmente, con fondos públicos-.

Ahora bien, no puede afirmarse como regla automática que el equivalente de subvención bruta computable coincida siempre con el coste total de la obra o suministro ejecutado: dicho coste puede servir como elemento de referencia razonable para una primera aproximación, pero la ventaja computable debe determinarse atendiendo al beneficio económico selectivo efectivamente obtenido por el club o SAD, y no al mero importe presupuestario de la obra. Para ello ha de depurarse dicho coste atendiendo a si una parte de la inversión responde a obligaciones de conservación, seguridad o adecuación normativa que incumben al ayuntamiento como propietario con independencia de la cesión, a si una parte del uso resultante beneficia de forma general y no discriminatoria a la ciudadanía, y a si existe riesgo de doble cómputo con la eventual ventaja ya reflejada en un canon de cesión inferior al de mercado.

El resultado de esta depuración -que solo coincidirá con el coste total cuando el club sea beneficiario exclusivo de la totalidad de la mejora y no concurra ninguno de los factores anteriores- es el que debe expresarse como equivalente de subvención bruta conforme a las reglas del art. 4 RGDM.

Ha de matizarse, además, que si la obra o el suministro benefician, en condiciones de acceso abierto, no discriminatorio y en igualdad sustancial de condiciones, al conjunto de la ciudadanía o a usuarios distintos del club o SAD -por ejemplo, mejoras que sirvan a un uso público general y no exclusivo del recinto-, dicha parte de la inversión podría no reportar una ventaja selectiva al club, conforme a los criterios recogidos en la Comunicación sobre el concepto de ayuda (2016/C 262/01) para las infraestructuras de uso general. Corresponde al ayuntamiento, en cada expediente concreto, deslindar y motivar, con el necesario rigor técnico y documental, qué parte de la inversión sirve exclusivamente al uso del cesionario -y computa, por tanto, a efectos de minimis- y cuál, en su caso, responde a un uso público general no selectivo.

Conclusiones

1ª. Cuando las subvenciones municipales destinadas a financiar obras o suministros con vocación de permanencia en estadios de fútbol municipales cedidos a clubes o sociedades anónimas deportivas confieran a estos una ventaja económica selectiva en el sentido del art. 107.1 TFUE, podrán acogerse al RGDM siempre que su equivalente de subvención bruta pueda cuantificarse previamente y con precisión y no se supere el límite legal.

El reglamento no convierte en ayuda una medida que no reúna los requisitos del art. 107.1 TFUE, sino que exime de notificación a la que, siéndolo, no exceda de dicho límite.

La existencia de la ventaja no puede presumirse a partir de un único criterio: deberá acreditarse mediante el análisis individualizado de la medida y de las condiciones de uso de la instalación a que se refiere la conclusión cuarta, pudiendo excluirse no solo cuando la Administración actúe conforme al criterio MEIP, sino también cuando la obra responda a obligaciones propias del ayuntamiento como titular, cuando la instalación se destine a un uso general, abierto y no selectivo, cuando el club no obtenga un ahorro de costes ni otro aprovechamiento económico individualizable, o cuando no se aprecie una afectación real o potencial de los intercambios comerciales entre Estados miembros.

La ausencia de mención expresa a las instalaciones deportivas en el reglamento, de ámbito horizontal, no excluye su aplicación.

Alternativamente, y en función del importe y de las condiciones de acceso a la instalación, puede acudirse al régimen específico del art. 55 RGEC, previa verificación de sus requisitos materiales de acceso abierto y no discriminatorio.

2ª. La cesión del estadio a cambio de un precio o canon alejado del de mercado no es neutra a efectos del cómputo del límite de minimis: la diferencia entre el canon de mercado y el efectivamente satisfecho debe valorarse mediante una metodología objetiva y previa -tasación pericial independiente u otro procedimiento equivalente- y, acreditada así su carácter de “ayuda de minimis transparente” conforme a los arts. 4.1 y 4.8 RGDM, sumarse a las demás ayudas percibidas por el mismo beneficiario -o por la misma “única empresa” en el sentido del art. 2.2 RGDM- en el período móvil de tres años.

3ª. La ejecución directa por el ayuntamiento de las obras o la adquisición y entrega de los suministros en el estadio cedido, en lugar de la transferencia de fondos al club o SAD, no excluye la posible existencia de ayuda de Estado ni, cuando se cumplan sus requisitos, el eventual acogimiento de la ventaja resultante al régimen de minimis o, en su caso, al art. 55 RGEC, puesto que el concepto de ventaja del art. 107.1 TFUE se define en términos económicos y no formales, siendo irrelevante el cauce instrumental por el que se materializa la inversión pública.

Ello no equivale, sin embargo, a imputar automáticamente al club el coste íntegro de la obra o el suministro como si fuera, sin más, la ventaja: el coste municipal puede servir de referencia razonable, pero la cuantía computable debe determinarse en función del beneficio económico selectivo efectivamente obtenido por el club, depurado conforme a los criterios de individualización expuestos en la conclusión cuarta, evitando tanto la imputación automática del gasto íntegro como el doble cómputo con la ventaja derivada de un eventual canon inferior al de mercado.

4ª. En todos los supuestos, corresponde al ayuntamiento, como órgano concedente, documentar y motivar la valoración de mercado del bien o derecho cedido -mediante tasación pericial independiente o procedimiento competitivo, transparente y no discriminatorio de determinación del valor-, deslindar, en su caso, la parte de la inversión que responda a un uso público general no selectivo, y verificar, antes de conceder cualquier nueva ayuda, que no se supera el límite acumulado de 300.000 euros por empresa única en el período trienal móvil, mediante el registro central del art. 6 RGDM y, transitoriamente mientras este no cubra dicho período, mediante la declaración del beneficiario prevista en el art. 7.4 RGDM.