Subvenciones: suscripción de convenio sin previa aprobación del órgano competente

Planteamiento

En el plan estratégico y en el estado de gastos del presupuesto de 2023 figuraba una línea de subvenciones nominativas a las asociaciones organizadoras de fiestas locales. Debido a las elecciones y toma de posesión de la nueva corporación, la concejalía de fiestas no tramitó los convenios para la concesión de dichas subvenciones correctamente, al omitir su previa aprobación por el órgano competente que. en ese caso, es la junta de gobierno local. Desde intervención se informó verbalmente, que no es posible continuar con la tramitación de este expediente porque el año ya expiró, los convenios no fueron debidamente aprobados y en el ejercicio 2024 no está contemplado dicha línea de subvenciones. El problema es que las asociaciones que firmaron dichos convenios reclaman ahora el pago de las subvenciones correspondientes y el alcalde quiere pagarles.

La pregunta es si se pueden tramitar reconocimientos extrajudiciales de crédito que amparen, dichos convenios, previa modificación presupuestaria de crédito extraordinario aprobada por pleno y con informe de reparo de la intervención por tratarse de un gasto de ejercicios pasados para el que no existe crédito actualmente y que vulneran el principio de anualidad presupuestaria -por ser gastos devengados en ejercicios anteriores- con omisión de requisitos y trámites esenciales. En caso de ser así, ¿habría que convalidar dichos convenios por parte de la junta de gobierno local? ¿y continuar el procedimiento, abriendo un plazo para la presentación de la documentación justificativa, o sería mejor empezar de cero y tramitar un nuevo expediente referido a los gastos del año pasado?

Respuesta

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 65.3 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el procedimiento para la concesión de las subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos “se iniciará de oficio por el centro gestor del crédito presupuestario al que se imputa la subvención, o a instancia del interesado, y terminará con la resolución de concesión o el convenio.

En cualquiera de los supuestos previstos en este apartado, el acto de concesión o el convenio tendrá el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones.

La resolución o, en su caso, el convenio deberá incluir los siguientes extremos:

a) Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de acuerdo con la asignación presupuestaria.

b) Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención, individualizada, en su caso, para cada beneficiario si fuesen varios.

c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

d) Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

e) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos.”

En el supuesto consultado, se ha prescindido de la correspondiente fiscalización de la propuesta de resolución y de la aprobación del órgano competente, por lo que podría plantearse si el convenio incurre en nulidad absoluta o de pleno derecho. Ésta precisaría, de conformidad con el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP-, que se hubiera prescindido “total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.”

El procedimiento es la garantía fundamental de que las subvenciones se otorgan con objetividad y con sometimiento pleno a la Ley y al derecho pues de otro modo podrían propiciarse actuaciones abusivas, arbitrarias, fraudulentas y hasta delictivas, exentas de controles, como se manifiesta en la sentencia del TS de 6 de febrero de 2018. Como se indica en dicha Sentencia,

• “Las reglas básicas del procedimiento administrativo, destacadamente la necesidad de que se produzca una solicitud formal de quien pretende obtener la subvención, con todos los requisitos, las bases de la convocatoria, los compromisos que debe asumir la beneficiaria, la fiscalización del gasto, y la propia resolución administrativa que aprecie las razones de utilidad pública e interés social que justifiquen la subvención, han sido omitidas por completo en la sustanciación del expediente de subvenciones que benefició a la actora.

• No consta en el expediente ni tan siquiera solicitud, ni directa ni indirectamente a través del plan de viabilidad a que se alude en los convenios suscritos entre el entonces Director General de Trabajo y Seguridad Social de la Junta de Andalucía y el Instituto de Fomento de Andalucía.

• La empresa recurrente no comprometió ningún tipo de actuación concreta, ni solicitó de manera precisa subvención alguna en ninguno de los actos que pretende identificar como de iniciación o continuación del procedimiento, procedimiento que no existió en ninguno de sus trámites esenciales, más allá de las resoluciones y convenio que son objeto de revisión, y de las actuaciones materiales de pago.”

Por lo tanto, debería iniciarse expediente de revisión de oficio del convenio, de acuerdo con los arts. 106 y siguientes LPACAP, teniendo en cuenta lo previsto en el apartado cuarto de dicho art. 106 LPACAP:

• “Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.”

No consideramos adecuado el procedimiento de reconocimiento extrajudicial de créditos, ya que éste exigiría la existencia de un enriquecimiento injusto para la administración que no concurre en el caso planteado.

Alternativamente, podría plantearse la posibilidad de entender que se dan las condiciones para tramitar una subvención de concesión directa por acreditarse razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública y tramitar su concesión durante el ejercicio 2024, para la financiación de los gastos incurridos en el ejercicio pasado.

Conclusiones

1ª. El cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para la concesión de subvenciones es crucial para garantizar la objetividad y legalidad en la distribución de fondos públicos. La omisión de trámites esenciales, como la solicitud formal, la fiscalización del gasto y la resolución administrativa que justifique la utilidad pública e interés social de la subvención, puede llevar a la nulidad absoluta del acto administrativo.

2ª. La existencia de mecanismos de revisión de oficio y la posibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos irregulares son fundamentales para corregir errores y evitar abusos en la administración de subvenciones. Estos mecanismos también permiten, bajo ciertas circunstancias, compensar a los interesados afectados, garantizando así la justicia y el respeto por los derechos de los ciudadanos y entidades que se relacionan con la administración pública. Como alternativa, de no optarse por iniciar el expediente de revisión de oficio del convenio suscrito, podría plantearse la posibilidad de entender que se dan las condiciones para tramitar una subvención de concesión directa por acreditarse razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública y tramitar su concesión durante el ejercicio 2024, para la financiación de los gastos incurridos en el ejercicio pasado.